对国有资产管理框架安排的新思考(一)

1、对国有资产管理框架安排的新思考 （一）社会主义公有制条件下的我国政府具有双重职能：公共管理职能和国 有资产所有者代表职能。公共管理职能是政府通过行使宪法所赋予的 国家机关行政权力，实现国家和社会政治经济发展的总体目标，国有 资产所有者代表职能是政府通过行使法律所赋予的国有资产所有者的 权利，实现国有资产的保值增值和有效利用的目标。 在法定的边界内， 两者职能殊途同归，共同实现社会主义国家的制度目标。国有资产管 理体系的建立，则在于把政府的两种职能在行使方式上分开，因此， 从国有资产的保值增值和有效利用角度而言，政府履行所有者代表职 能的过程应该是国有资产的经营管理和有效利用过程，国有资产管理

2、体系应分为国有资产经营管理体系和国有资产监督管理体系。 国有资产经营管理体系 国有资产经营管理体系是国家对于为实现国有资产的保值增值，促使 国有资产在社会范围内优化配置，提高国有资产整体经济效益所进行 的经济活动的相关制度安排。国有资产经营管理体系建立模式的主导 思想是将国有资产运营区分成不同的经营方式，而不是经营层次上的 划分，既在国有资产所有者代表机构统一行使对国有资产所有权的前 提下，选择国有资产的经营方式：纯粹的国有资本运营，纯粹的生产 经营，资本与生产经营的结合，从而形成既分门别类，又集合统一的 国有资产经营管理体系框架。一）国有资产所有者代表机构 国有资产所有者代表机构是归属于政府

3、部门的特殊机构，其代表政府 具体履行国有资产所有者代表职能。按照宪法所确定的中央与地方的 国家机构职权的划分，分为国务院国有资产所有者代表机构与地方政 府国有资产所有者代表机构。目前学界对国有资产监督管理委员会成立宗旨的共识为：一是解决国 有资产所有者缺位；二是使政府的公共管理职能和出资人职能分开。 而笔者认为：第一，宪法规定 “中华人民共和国的一切权力属于人民 ”，民法通则 规定 “全民财产属于国家所有 ”，从法律规定而言， 国有资产所有者并不 缺位，国有资产的所有者是国家。由于国家是一个政治主权概念，不 能亲自行使所有者的权利，必须界定由谁来代表国家行使所有权，将 国家所有权在法律上人格化

4、，而我们现行的法律并没有明确界定。因 此，从严格意义上而言，国有资产所有者并不缺位，而是在国家作为 所有者的特殊情境下国有资产所有者代表的缺位； 第二，国有资产所有者代表机构履行的是所有者的职能，而非单纯的 出资人职能。（1）根据民法和公司法原理，所有者权利与出资人权利 范围是不同的。在公司法上出资人享有资产收益权，重大决策权和选 择管理者的权利，出资人对于已投入到企业的财产不享有任意的支配 权。在民法上，所有人可以任意支配所有物，并享有对所有物的支配 所产生的各种权利。出资人的权利是所有人行使对物支配权的一种方 式，出资人对所出资的财产只享有股权，而不享有所有权。既国家所 有者在行使所有权而

5、对企业出资后，所有权转化成为公司法意义上的 股权，国家在身份上由所有权人转变为企业的出资人。 （ 2）作为所有 人在其权能的行使上，既可以自己行使，也可以授权他人行使，权利 范围依法律规定具有广泛性。而出资人权利在法律规定的范围内是有 限的，出资人只是依据其投资的份额享有权利，且权利限定在公司法 规定的范围内。因此，如果将国有资产经营管理机构只作为出资人的 代表，从理论上既是将国有资产所有权行使分散化，只解决了国有资 产在采取股权经营方式时的股东代表问题，而没有解决所有权其他行 使方式的权利代表者问题。 （3）国有资产所有者代表机构应属于政府 序列，其他政府机构是代表政府履行公共管理职能，而国

6、有资产所有 者代表机构是代表政府履行所有者的职能，这是公有制条件下政府特 殊职能的体现。第三，国有资产所有者代表机构与企业以产权为纽带，一是国有经济 结构和布局的调整是国有资产所有者依据国家产业的市场发展前景， 配合国家宏观政策而进行的一种利益上的选择，即所有者本身的一种 投资方向的选择，而不是企业行为；二是企业经营战略的运行方式的 选择，是企业在市场竞争中的一种自我利益实现的选择，而不是国有 资产所有者代表机构的行为，国有资产所有者代表机构只能依据投资 份额按照公司法规定行使权利。第四，成立国有资产所有者代表机构在于使政府的公共管理职能与国 有资产所有者职能分开，因此，国有资产所有者代表机构

7、应该是一个经营管理机构，而不是一个单纯的监督管理机构。其要运用市场法则实现国有资产价值量的增加，要分析市场动态和国家宏观经济运行趋势，决定国有资产的投资方向和投资领域，决定以什么样的方式运营 国有资产。第五，国有资产所有者代表机构的组成应该是经营管理职业精英的积聚，而不是现在的政府各职能部门的一种合并。国有资产代表机构的成立只解决了国有资产所有者或国有企业出资人法律上的代表人问题，但更深层次是选择什么样的自然人来代表国有资产所有者代表机构行 使所有者或出资人的职责。（二）国有资产运营机构 依据国有资产所选择的经营方式不同， 国有资产运营机构可以划分为： 纯粹从事国有资本运营的机构；纯粹从事国有

8、资产生产经营的机构； 兼具国有资本运营和国有资产生产经营的机构。1.纯粹国有资本运营机构国有资本运营机构是指由国家依法设立的，以持股方式纯粹从事国有资本运营的特殊企业法人。其可以是纯粹的资本经营公司，通过证券市场实现国有资本的有效流转；可以是纯粹的投资公司，按照投资法则，投资于企业，在企业的经营中实现国有资产的增值，但无论是哪一种类型的资本运营机构，其都是具有独立财产，能够以独立财产承担责任的企业法人。即使是国有独资公司，也只是表明国家是公司的惟一股东，不能将公司财产视为当然的国家所有，且在权利义务关系上国家与公司的地位不能混同，公司与第三人产生法律关系，权利义 务的承受主体仍然是公司本身，而非国家。2.纯粹的国有资产生产经营机构国有资产生产经营机构是指