我国土地征收制度

1、一、土地征收的规范分析1. 征收内涵的界定 征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。一般认为，征收具有以下法律特征：第一，主体的特定性。各国立法大多规定征收的主体只能为国家， 由于国家本身是一个抽象的集合概念而非具体的主体， 实践中， 征收权皆由政 府来行使。 第二，强制性。 征收是国家主权的表现， 一国任何财产的所有者都必须服从于国 家的这一权力。 第三，补偿性。 国家对于被征收财产的所有人给予补偿，是法的公平原则的 体现。从这个角度讲， 征收的实质是强制收买 。第四，公共目的性。“公共目的”使征收具 有了合法的理由， 是征收实施的前提条件。 国家征收的财产

2、必须是为了公共利益， 否则即为 违法。近代以来， 国家虽依公权力在其领土范围内不需权利人同意即可将他人所有的财产征 收为自己所有的财产，但一直受到公共目的性这一限制。第五，客体的广泛性。各国法律均未特别限制征收的客体， 一切财产都可成为征收的客体， 这里的财产为广义的财产， 包括动 产、不动产和无形财产（权利） 。征收、征用两者在法律性质上是完全不同的：首先， 两者的法律效力不同。征收主要是所有权的改变， 其实质是强制收买； 征用 则是使用权的改变， 其实质是强制使用。 也就是说， 征收是国家从被征收人手中直接取得所 有权或其他权利的行为， 其结果是权利发生转移； 征用则仅是 紧急状态下 的强

3、制使用， 一旦 紧急状态结束， 被征用的物体应如数返还给原权利人。我国土地管理法规定的农村集体 所有的土地转为国有土地的情形， 实际上是征收， 而其中规定的临时用地的情况， 则是征用。 其次， 征收、征用以后的补偿是不同的 。在征用的情况下，因为所有权没有移转，如果标的 物没有毁损灭失， 就应当返还原物， 如果因使用导致原物毁损不能返还的，应照价赔偿而非补偿。 在征收的情况下， 不存在返还的问题。 由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的 损失更大， 对其的补偿也更高一些。 再次，征收和征用的适用条件也不同。征用一般在临时性的紧急状态中适用，而征收则是基于公共利益而采用的。通说认为 行政行为是

4、指行政主体为实现国家行政管理目的， 行使行政职权和履行行 政职责所实施的一切具有法律意义、 产生法律效果的行为 。征收虽具有一般行政行为都有的 强制性、 主体间地位的不平等性， 但征收也具有一般行政行为不具备的公共目的性、 补偿性 以及物权变动的后果等十分鲜明的特征。 更进一步的是， 各现代国家， 为了防止权力像以前 国王或专制统治者随意侵犯或剥夺私有财产权， 通常都在私法中规范基于公共目的不得已进 行的征收行为，以起到保护私有财产权的作用。所以，我认为，征收是一种行政行为，但非 一般意义上的行政行为，是一种须受到私法限制的特殊的行政行为。2 土地征收内涵的界定征收的客体具有广泛性， 各种财产

5、均可被征收， 土地由于其稀缺性和不可再生性而 成为最重要、最普遍的征收对象。一般而言， 土地征收是指国家为了公共目的，而强制土地 权利的转移， 并给予一定补偿的行政行为。 土地征收是征收的重要内容， 也具有征收的强 制性、补偿性、 公共目的性等特征。 土地征收制度的法律基础是国家利益高于个人利益，因公共利益国家可对私人财产权予以正当剥夺 。尤其是随着社会本位思想的发展， 在现代社会， 国家因公共利益， 在宪法授权的范围内不论个人是否同意， 依照宪法和法律的规定强行征收 私人财产， 这在各国都已很普遍。 由于土地所有权是最重要的一类所有权， 土地征收便成为 公权力介入私权利的一种途径， 也是国家

6、利益与私人利益都关注的焦点。 为了平衡私权与公 权，尤其是防止公权力对私权利的过分侵害， 各国都对如何进行正当的土地征收进行了规定， 现代各国的土地征收制度也都是在 “正当性”原则 所导引之下展开的， 其核心就是对土地征 收的一种限制，以充分保护私权利。我国土地实行社会主义公有制， 采用国家所有权和集体所有权的二元结构， 使得我 国的土地征收制度具有自身的特点： 我国的土地征收是国家对集体土地所有权征收， 所以， 我国的土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移。我国多数学者认为： 土地征收具有强制性； 征收法律关系的主体国家与集体组 织之间的地位是不平等的； 征收的产生并非基于双方的自愿

7、和一致， 而是基于国家单方面的 意思表示（行政命令） ，且被征收的农民集体必须服从；土地征收的争议一般以行政诉讼程 序解决。因此，土地征收行为同征收一样，也是一种行政行为。也有学者认为，从土地征收 行为目的的公益性、 土地征收法律关系主体的特定性、 土地征收权利的专有性、 土地征收行 为的合法性及土地征收措施的强制性、 土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上 说，土地征收是民事行为。从中国的现实出发， 笔者认为应赋予土地征收新的内涵， 征收是一种须受到私法限 制的特殊的行政行为， 土地征收既不应是单纯的行政行为， 也不应是单纯的民事行为， 而应 是具有复合性质的法律行为。 一方面， 基

8、于土地上所产生的法律关系的公法性， 国家因公共 利益可征收农民集体所有的土地， 集体土地的所有者、 使用者应积极配合这种行政职能； 另 一方面， 基于土地所有权作为民事权利的私法性， 土地所有者、 使用者存于土地之上的各种 民事权益因征收所导致的各种损失（包括预期收益） ，应得到及时、充分、有效的补偿，不 能因征收而受到掠夺。 因此， 土地征收行为应是一种公法性、 民事性兼有的复合性质的法律 行为。当前，尤其要重视土地征收行为的私法内涵，重视征收中的私权保护。3 土地征收制度的基本内容各国法律土地征收制度的基本内容大致相同， 均突出地规定了国家为了公共目的而 强制将私有的土地所有权收为国有并给

9、予补偿这一核心内容， 围绕这一核心内容， 各国根据 其传统习惯和现实情况， 有所侧重地分别规定了土地征收的目的、 征收权的行使主体、 土地 征收补偿的原则、 标准及范围、 土地征收的具体程序、 被征收者权利救济的途径等具体内容， 以使征收能顺利地进行，平衡好各主体间的利益。二、土地征收制度的比较法考察1 土地征收的目的征收正当性的考察各国都明确规定“公共利益”为土地征收的惟一目的， 并以之作为判断土地征收正 当性的惟一标准。因此， 公共利益的界定就显得尤为重要，否则， 不确定的“公共利益”将 导致土地征收权的滥用。大陆法系一般将土地征收目的规定在成文法律之中， 按照“公共利益”在法律中规 定的

10、方式，其立法体例主要有两种形式：第一种是概括式， 即只在法律中概括规定土地征收的目的。 在这种立法方式下， 政 府的自由裁量权较大， 既要对所涉事业进行认定， 先决定该事业是否属公共事业， 又要决定 有无征收土地的必要，因此，对行政、司法机关的要求也比较高。采用这种方式的有德国、 法国等。如德国基本法第十四条对征收的有关规定是：“（第二款）所有权承担义 务，它的行使应当同时为公共利益服务； （第三款）剥夺所有权只有为公共福利的目的 才能被允许。 剥夺所有权只有依照法律或者根据法律的原因进行， 而且该法律对损害赔偿的 方式和措施有所规定。 该损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之

11、后确 定。对损害赔偿额的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。 ” 法国民法典 则在第五 百四十五条规定：“任何人不得被强制出让所有权；但因公用，且受公正并事前的补偿时， 不在此限。”第二种是列举兼概括式， 即除了在法律中概括规定土地征收的目的以外， 还具体列 举符合“公共利益”的各种公共事业。 有关部门需先判断某个项目是否属于法律所列举的公 共事业， 再判断是否有征收的必要。 政府自由裁量权的范围仅限于有无土地征收的必要性这 一点上，其行使相比前一种方式较为狭隘。这种方式将原则性与操作性较好的结合在一起， 其“公共利益”的边界是比较清楚的，为世界上多数国家所采用， 如日本、 韩国、 我国台湾

12、地区等。日本土地收用法第三条以 30 多项详细规定了可以实施土地征收的公益事业， 包括道路、水利设施、能源、国家及地方公共团体、教育等。对于绝大多数的公益事业，日 本都有相应的法律予以调整，如道路法、河川法、电力事业法、学校教育法等。韩国土地 征用法 第三条第七款列举了可以土地征收或使用的土地项目， 在第八款规定“依法可以征 用或使用土地的其他项目”， 它概括规定了其他法律认可的公共事业。 我国台湾地区 土地 法第二百零八条规定： “国家因以下公共事业之需要， 得依本法之规定征收私有土地。但 征收之范围，应以其事业所必需者限：一、国防设备；二、交通事业；三、公用事业；四、 水利事业；五、公共卫

13、生；六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；七、教育学术及 慈善事业；八、国营事业；九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”2 土地征收权的行使主体 关于何为土地征收权的行使主体，各国立法有不同规定，归纳起来主要有以下三种：（1）、 行使主体为土地需要者（.2 ） 行使主体首先应是国家，其次也可为土地需要者（.3 ） 行使主体只能为国家3 土地征收补偿的原则（.1 ）全额补偿原则（.2 ）适当补偿原则（3 ）公平补偿原则4 土地征收补偿的范围和标准虽然各国土地征收补偿原则不尽相同， 即使是同一国家， 随社会的发展、 治国理念 的变化其补偿原则也有调整， 但就各国立法整个发展趋势来看， 对

14、于征收所造成损失的补偿 范围和标准呈日渐放宽之势，以充分保障失地者的合法权益。土地权利人受补偿的范围一般包括两部分： 土地征收费和土地赔偿额。 土地征收费 相当于被征土地的价值， 是土地所有权的经济实现； 赔偿额是对土地权利人因征收而造成的 经济及其它损失的补偿。5 土地征收补偿的方式现代各国土地征收补偿的方式一般是货币补偿。 但考虑到货币补偿一旦在土地评估技术不足和地价狂跌的情况下， 被征收者所领的补偿金根本无法维持其原 有的生活水平。 所以，许多国家都相应地规定了一些例外的实物补偿， 与货币补偿同时兼用。 例如日本，除现金补偿以外，还有替代土地的补偿、拆迁代办和工程代办补偿。又如，德国 的

15、土地征收补偿办法，除现金补偿外，也有代偿地的补偿、代偿权利的补偿。另外，也有些 国家或地区采用“土地债券”的方式进行补偿，如韩国、 津巴布韦、我国台湾地区等。 以韩 国为例，债券补偿制度是韩国近年在土地征收补偿上出现的一种新方式。 1991 年修订的征 地法规定： 对于土地征用和使用的补偿， 除其他法律的特别规定以外， 原则上要以现金进行 支付。 但是，如果项目人是国家、地方公共团体、 土地公社及由总统令指定的如道路公社一 类的政府投资机构时，在下列条件下：第一、土地所有人及关系人希望时；第二、总统令规 定的当事人不在的不动产， 按总统令规定， 补偿金为 1 亿韩元以下时支付现金， 超过的部分

16、 则可以采用债券的形式进行补偿。 另外， 如果补偿金超过总统令规定的部分， 可以用该项目 人发行的债券进行补偿。 债券的偿还期限为 5 年以内，利率应该高于债券发行时的一年定期 储蓄利率。6 土地征收的程序7 土地征收的司法保障土地征收的司法保障程序包括： 一是审查土地征收目的是否符合公共目的； 二是 处理土地赔偿纠纷。对土地征收目的进行审查， 法国颇具代表性。 法国的行政法院可以审查土地征 收目的是否符合公共利益的需要。 依照法国法律， 土地征收的申请单位、 被征收土地的所有 者和利害关系人， 以及与土地征收有直接利益的人， 因对土地征收目的发生争议， 不服批准 决定的，可以在批准决定公布后

17、两个月内，向行政法院提起诉讼。关于土地赔偿额的纠纷， 各国都规定了当事人可以向法院起诉， 由法院作最终 的裁决。多数国家是民事法庭裁决。 但是，有些国家由专门的法庭或法院受理这些案子，如 英国的土地法庭、瑞典的土地法院。 法院的裁决原则上要公正、公平地确定赔偿， 以英国为 例，英国土地法庭主要根据下面的原则裁决赔偿金额的： (1) 在征收是强制执行的事实下， 没有补偿费； (2) 地价将采用自愿购买者在开放的市场上购买土地所需支付的数额； (3) 假如 征地目的需要法令认可，那么将不考虑对于任何目的土地特殊的适用或适应性； (4) 以不合 法的害公共卫生的方式使用地产，其价值不予考虑； (5)

18、 假如一块特定的土地由于缺少市场 卖不出去，不能确定它的市价，则赔偿费可以参照相当的地块给予占有者的合理成本确定。 在一定条件下，根据没有被征地的地价的折旧确定赔偿费也可以是有效的。8 国外征收制度给我们的启示 第一，必须明确界定“公共利益”的内容和范围。 在市场经济条件下， 为了既不破坏土地市场的竞争规则， 又保证有足够的公共利益用地， 各 国政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待：对前者的流动不过多地干 预，对后者，政府则依法充分行使土地征收权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必 须有一定的前提条件， 即在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围， 否则就无法将 两类用

19、地区分开来，导致权力滥用。这对我国尤为重要。第二， 必须严格控制征地权。 大多国家都规定征地权是政府特有的行政权力，政府 行使征地权的具体表现通常是控制征地审批权， 但是， 问题的关键不在于审批权在哪一级政 府，而在于是否能严格控制征地审批权。 借鉴国外的经验， 可行的做法是建立征地审批责任 制，从政府首脑到职能部门负责人再到具体经办人员，责任层层落实； 如违反法律规定，则 追究相关人的行政、刑事责任。第三，遵循市场原则，提高征地补偿标准，细化补偿项目、扩大补偿范围，采用多 样化的补偿方式，并合理分配补偿费用，给予失地者公平、合理的补偿。第四， 严格规定土地征收的程序， 最大限度的减少政府征收

20、的自由裁量权， 防止行 政权力的滥用，保障失地者的权益。三、现行土地征收制度的缺陷及其原因剖析 现行法律关于土地征收制度的缺陷性，具体表现如下：1 现行民事基本法缺乏对土地征收的一般规定，仅在民事部门法及行政法中有些 零散规定2“公共利益”概念的模糊性导致土地征收目的泛化、征地范围过宽3 土地征收权的行使主体过于分散，且权力的行使缺乏监督4 土地征收补偿原则不明、补偿范围偏窄、标准偏低，农民为“城市化”战略再次 作出巨大牺牲征地补偿原则不明确、 补偿项目少、 补偿标准偏低是我国土地征收制度一直以来存 在的重大缺陷，这使农民过去为工业化作出了巨大牺牲，现在又为城市化付出沉重代价。5 征收过程中的农民参与度不高，操作透明度不强土地管理法 第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后， 有关地方人民政府应 当公告， 并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。 但事实上， 集体尤其是农民在 征地过程中参与的程度非常有限。 既然征地补偿方案已经确定， 被征地者的意见所起的作用 是微乎其微的。 除此之外， 被征地者在征收的目的性、 征收范围等方面都没有表达自己意见 的机会。6 土地征收程序规范性不够、操作性不强，难以保障被征收者的利益土地管理法 仅对土地征收程序作了原则性的规定，缺乏规范性，实践中操作性