预算及预算管理体课件

1、预算及预算管理体1 第九章国家预算及预算管理体制第九章国家预算及预算管理体制 n教学重点：教学重点：国家预算的原则、复式预算；分税制国家预算的原则、复式预算；分税制 n教学难点：教学难点：分税制分税制 n 第一节第一节 国家预算（政府预算）国家预算（政府预算） n一一 国家预算的含义、组成、原则国家预算的含义、组成、原则 n 1含义、含义、以法定程序编制和批准的国家以法定程序编制和批准的国家年度基本财政收支计划年度基本财政收支计划。 n 是国家组织分配财政资金的重要工具，也是国家宏观调控的是国家组织分配财政资金的重要工具，也是国家宏观调控的 重要经济杠杆。国家预算反映政府活动的范围、方向和政策

2、。重要经济杠杆。国家预算反映政府活动的范围、方向和政策。 n 2组成组成 （体系）；（体系）； 中央、省、市、县、乡预算中央、省、市、县、乡预算 n 3原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性、法律性原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性、法律性 预算及预算管理体2 国家预算的组成 n国家预算的组成即国家预算的分级管理问题。现国家预算的组成即国家预算的分级管理问题。现 代各国大多数实行多级预算，即有一级政府就应代各国大多数实行多级预算，即有一级政府就应 有一级预算。有一级预算。 n中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法规定：规定：“国家实行一国家实行一 级政府一级预算，设立级政府一

3、级预算，设立中央中央，省、自治区、直辖省、自治区、直辖 市市，设区的市、自治州设区的市、自治州，县、自治县、不设区的县、自治县、不设区的 市和市辖区，市和市辖区，乡、民族乡、镇乡、民族乡、镇五级预算。五级预算。” （如下图所示）（如下图所示） 预算及预算管理体3 国家预算组成体系国家预算组成体系 中央预算中央预算 省本级预算省本级预算 省预算省预算 县（旗）预算县（旗）预算乡（镇）预算乡（镇）预算 国家预算国家预算 设区的市预算设区的市预算 不设区的市预算不设区的市预算 市辖区预算市辖区预算 市本级预算市本级预算 地方预算地方预算 直辖市预算直辖市预算 市辖区预算市辖区预算 县预算县预算乡（镇

4、）预算乡（镇）预算 自治区本级预算自治区本级预算 自治区预算自治区预算 设区的市预算设区的市预算 县（旗）预算县（旗）预算乡（镇）预算乡（镇）预算 自治州预算自治州预算 预算及预算管理体4 n国家预算的原则国家预算的原则 预算原则是指预算的编制、批准、执行和监预算原则是指预算的编制、批准、执行和监 督过程中必须遵守的基本准则。督过程中必须遵守的基本准则。 1公开性原则公开性原则 是指全部预算收支必须经是指全部预算收支必须经 过权力机构审查批准，并以一定形式向社会公布，过权力机构审查批准，并以一定形式向社会公布， 使政府的预算收支活动置于社会监督之下。使政府的预算收支活动置于社会监督之下。 n

5、n 2真实性原则真实性原则 是指国家预算收支数字必须是指国家预算收支数字必须 真实、准确，符合实际，国家预算的编制、审批、真实、准确，符合实际，国家预算的编制、审批、 执行都应以各级政府的情况报告为依据。执行都应以各级政府的情况报告为依据。 n 3完整性原则完整性原则 是指国家预算应包括全部财是指国家预算应包括全部财 政收支，反映全部财政活动。不应有预算以外的政收支，反映全部财政活动。不应有预算以外的 财政收支，也不应有预算规定以外的财政活动。财政收支，也不应有预算规定以外的财政活动。 预算及预算管理体5 n4统一性原则统一性原则 是指各级预算收支要按照统一是指各级预算收支要按照统一 的口径、

6、程序来计算和编制，任何机构的收支都的口径、程序来计算和编制，任何机构的收支都 要以总额列入预算，所有地方政府预算连同中央要以总额列入预算，所有地方政府预算连同中央 预算一起共同组成统一的国家预算。预算一起共同组成统一的国家预算。 n5年度性原则年度性原则 是指国家预算必须按预算年度是指国家预算必须按预算年度 编制，不应把本预算年度以外的财政收入列入本编制，不应把本预算年度以外的财政收入列入本 年度预算之中。预算年度，又称财政年度或会计年度预算之中。预算年度，又称财政年度或会计 年度，是国家预算收支的起止期限，通常为年度，是国家预算收支的起止期限，通常为1年。年。 世界各国采取的预算年度有世界各

7、国采取的预算年度有历年制和跨年制两种。历年制和跨年制两种。 n6 法律性原则法律性原则 是指国家预算只有经过国家立是指国家预算只有经过国家立 法权利机关的审批方能生效，是国家主要的法律法权利机关的审批方能生效，是国家主要的法律 文件，一经审批后就具备了法律效力，不能随意文件，一经审批后就具备了法律效力，不能随意 修改和调整。修改和调整。 预算及预算管理体6 n二二 国家预算的类型：国家预算的类型： n 根据预算的形式不同：单式预算根据预算的形式不同：单式预算 经费预算经费预算 n 复式预算复式预算 资本预算资本预算 社会保障基金预算社会保障基金预算 经常性预算经常性预算 三三 我国市场经济条件

8、下的国家预算形式复式预算我国市场经济条件下的国家预算形式复式预算 建设性预算建设性预算 n复式预算改进思路复式预算改进思路 n 政府公共预算政府公共预算 n 经常预算经常预算 国有资产经营预算国有资产经营预算 建设预算建设预算 社会保障基金预算社会保障基金预算 预算及预算管理体7 n 单式预算单式预算是在预算年度内，将全是在预算年度内，将全 部的国家财政收支计划汇集编入统一部的国家财政收支计划汇集编入统一 的总预算内，即国家的财政收支计划的总预算内，即国家的财政收支计划 通过统一的一个计划表格来反映。通过统一的一个计划表格来反映。 n 复式预算复式预算是在预算年度内，将全是在预算年度内，将全

9、部的国家财政收支部的国家财政收支按经济性质按经济性质进行划进行划 分，分别编制成分，分别编制成两个或两上以上两个或两上以上的预的预 算，即国家的财政收支计划通过两个算，即国家的财政收支计划通过两个 或两个以上的计划表格来反映。或两个以上的计划表格来反映。 n 预算及预算管理体8 四四 我国我国国家预算的程序：编制、审批、执行国家预算的程序：编制、审批、执行 （调整）、决算（调整）、决算 预算及预算管理体9 第二第二节节 国家预算管理体制国家预算管理体制 n 一一 国家预算管理体制的含义国家预算管理体制的含义 n 是规定中央与地方、地方各级政府之间收支划分是规定中央与地方、地方各级政府之间收支划

10、分 n 及财力管理权责的一项根本制度。及财力管理权责的一项根本制度。 n 二二 国家预算管理体制的实质：国家预算管理体制的实质： n 正确处理正确处理集权和分权集权和分权关系关系 n 三三 国家预算管理体制的类型（演变）国家预算管理体制的类型（演变） n 5052年年 统收统支；统收统支； n 5378年年 统一领导，分级管理；统一领导，分级管理； n 8093年年 划分收支，分级包干；划分收支，分级包干； n 94年以后年以后 分税制分税制 n 四四 分税制预算管理体制的分税制预算管理体制的 n 含义、含义、 内容、内容、 完善思路完善思路 预算及预算管理体10 n四四 分税制预算管理体制分

11、税制预算管理体制含义、内容、完含义、内容、完 善思路善思路 n 1含义含义:分税制是根据分税制是根据事权和财权相统一事权和财权相统一 的原则，按的原则，按税种税种划分财政收入，以确定中划分财政收入，以确定中 央政府和地方政府间财政分配关系的一种央政府和地方政府间财政分配关系的一种 财政管理体制。财政管理体制。 n n 分税制是按照市场经济原则和公共财政分税制是按照市场经济原则和公共财政 理论确立的，是市场经济国家处理中央和理论确立的，是市场经济国家处理中央和 地方财政关系时地方财政关系时普遍普遍实行的一种体制形式。实行的一种体制形式。 预算及预算管理体11 n 事权事权-是指合理界定各级政府的

12、既不是指合理界定各级政府的既不 “越位越位”也不也不“缺位缺位”的职能界限。的职能界限。 n 财权财权-是指确定与各级政府与事权是指确定与各级政府与事权 相对应的税基，以及在统一税政格局中适相对应的税基，以及在统一税政格局中适 当安排各地税种的选择权、税率调整权等。当安排各地税种的选择权、税率调整权等。 分税制是与市场经济和公共财政相适应的分税制是与市场经济和公共财政相适应的 一种财政体制，是目前各国通行的一种较一种财政体制，是目前各国通行的一种较 先进的财政体制。先进的财政体制。 预算及预算管理体12 n2分税制的内容分税制的内容 n (1)中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划

13、分 n 根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要 承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调 整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观控制所必需整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观控制所必需 的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财地方财 政主要承担本地区政权机关运转所需的费用以及本地区政主要承担本地区政权机关运转所需的费用以及本地区 经济、社会及其他事业发展所需要的经费经济、社会及其他事业发展所需要的经费。 n (2) 中央和地方财政收入

14、的划分中央和地方财政收入的划分 n 在税制改革基础上，将国家各项财政收入分为三部分在税制改革基础上，将国家各项财政收入分为三部分 中央固定收入、中央与地方共享收入和地方固定收入中央固定收入、中央与地方共享收入和地方固定收入 n (3)征税机构分设征税机构分设 n 与中央税收和地方税收体系相联系，分设中央与地方与中央税收和地方税收体系相联系，分设中央与地方 两套税务机构。两套税务机构。 n (4)实行财政转移支付制度：实行财政转移支付制度： n 即中央对地方的无偿转移支付即中央对地方的无偿转移支付 预算及预算管理体13 n 为适应分税制的要求，全国税务机关分为国家税务局（简为适应分税制的要求，全

15、国税务机关分为国家税务局（简 称国税）和地方税务局（简称地税），负责征收不同的税种。国称国税）和地方税务局（简称地税），负责征收不同的税种。国 税主要负责征收中央税、中央与地方共享税，地税主要负责征收税主要负责征收中央税、中央与地方共享税，地税主要负责征收 地方税，他们之间的征收管理分工一般划分如下：地方税，他们之间的征收管理分工一般划分如下： 1 1。国税局系统：。国税局系统：增值税，消费税增值税，消费税，车辆购置税，车辆购置税，铁道部门、各铁道部门、各 银行总行、各保险总公司集中缴纳的银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税营业税、所得税、城市建设、城市建设 维护税，中央企业缴纳的所

16、得税，中央与地方所属企业、事业单维护税，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单 位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银 行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税资源税， 外商投资企业和外国企业所得税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税证券交易税（开征之前为对证（开征之前为对证 券交易征收的印花税），券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收个人所得税中对储蓄存款利息所得征收 的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。的部分，中央税的

17、滞纳金、补税、罚款。 2 2。地税局系统：营业税、城市维护建设税（不包括上述由国家。地税局系统：营业税、城市维护建设税（不包括上述由国家 税务局系统负责征收管理的部分），税务局系统负责征收管理的部分），地方国有企业、集体企业、地方国有企业、集体企业、 私营企业缴纳的所得税、个人所得税私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利（不包括对银行储蓄存款利 息所得征收的部分），息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，资源税，城镇土地使用税，耕地占用税， 土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌 照税，

18、印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地 方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。 预算及预算管理体14 n3分税制分税制完善思路完善思路 n(1)进一步明确各级政府的事权和支出职责进一步明确各级政府的事权和支出职责 n(2)进一步规范划分财政收入进一步规范划分财政收入 n(3)完善转移支付制度完善转移支付制度-建立科学的财政转建立科学的财政转 移支付制度移支付制度 n 以较规范的转移支付制度，取代按基数法确以较规范的转移支付制度，取代按基数法确 定的税收返还制度和包干制下的各种补助制度；定的税收

19、返还制度和包干制下的各种补助制度； 逐步改逐步改“基数法基数法”为为“因素法因素法”，合理确定各级，合理确定各级 政府的财政收支数额；合理确定中央政府和地方政府的财政收支数额；合理确定中央政府和地方 政府财政收入的比重以及转移支付的规模政府财政收入的比重以及转移支付的规模. 预算及预算管理体15 n【摘要】【摘要】1994年税制改革至今已有年税制改革至今已有13年，改革的成效是明显年，改革的成效是明显 的。随着我国社会主义市场经济体制建设的不断完善，法制化的。随着我国社会主义市场经济体制建设的不断完善，法制化 进程的不断提高，现行税制存在的弊端日益突出，迫切需要对进程的不断提高，现行税制存在的

20、弊端日益突出，迫切需要对 分税制财政体制进一步改革和完善。分税制财政体制进一步改革和完善。 【关键词】【关键词】 分税制分税制 税制改革税制改革 深化深化 完善完善 一、引言一、引言 分税制是指一个国家在明确划分中央政府与地方政府事权 的基础上，遵循财权和事权相适应的原则，按照税种，划分各 级政府财政收入来源和支出范围、分级独立编制收支预算、并 辅之以上级财政对下级财政进行转移支付的一种财政体制。其 中，事权是指合理界定各级政府的既不“越位”也不“缺位” 的职能界限。财权是指确定与各级政府与事权相对应的税基， 以及在统一税政格局中适当安排各地税种的选择权、税率调整 权、收费权等。分税制是与市场

21、经济和公共财政相适应的一种 财政体制，是目前各国通行的一种较先进的财政体制。 建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初 是一种连续实行了20年之久，前苏联模式的统收统支的中央集 权体制；1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制；1988年后 又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额 补助等多种形式的“大包干”等财政体制和财税管理制度。但 是这些改革，还是属于计划经济的范畴。在我国加入世贸组织， 不断加快改革开放进程的形势下，为了更好的建设社会主义市 场经济秩序。1994年，我国对税制进行了改革，由行政性分权 改为经济性分权，这是我国税收工作的一个重要转折点。这次 改革借

22、鉴了国际上的先进经验，结合了我国国情，建立了分税 制的基本框架。分税制调动了中央政府和地方政府的积极性， 提高了中央政府的财政收入，有利于中央政府进行宏观管理， 加速了我国经济建设。但是，随着我国经济的快速发展和市场 经济改革的深化，1994年的税制改革显露出来的弊端越来越多， 不少方面已经不适应目前的经济状况，对税制进行改革的呼声 越来越高。 二、对二、对1994年税制改革的评价年税制改革的评价 1、改革的主要内容 1994年税制改革的核心内容是统一税法、公平税赋、简化 税制、合理分权、理顺税收分配关系，以发挥税收杠杆对市场 经济的调节作用。 我国这次的税制改革，首先是合理划分中央和地方政府

23、的 事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点 建设项目，中央政府的运作经费，中央所借外债的还本付息等、 地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支 出等。其次是根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税 和中央地方共享税。其中，把关系到国家利益、实施中央宏观 调控所必须的税种划为中央税；把同经济发展直接相关的税种 划为中央地方共享税；把适合地方征管的划为地方税。再次是 确定中央对地方税收返还的数额。最后是分设国税局和地税局。 国税局负责征收中央税和共享税，地税局负责征收地方税。相 关配套措施有：改革国有企业的利润分配制度和税收管理体制， 建立新的国库体系和转移支付制度

24、，改进预算编制办法。 2、取得的成效 1994年的分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大 进步，是计划经济向市场经济转型的重大突破。 （1）1994年税制改革以后，国家每年新增财政收入1000 亿元左右，国家财政收入稳定快速增长，同时中央财政收入占 全部财政收入的比重也有较大提高（见表1），使中央政府的宏 观调控能力有明显提高。 世界主要市场经济国家中央财政占财政总收入的比重一 般在5060之间。分税制实行后，2002年我国中央财政收 入占财政总收入的比重是55，基本上达到了国际水平。 （2）有了和事权相适应的税权，调动了地方政府的积极 性，使得地方财政收入大幅增加，地方财政的收入总量从1

25、994 年的2311.6亿元增加到2004年的8523.9亿元，增长了4倍。地 方政府有了一定的自主权，更利于地方政府的经济建设和公共 产品的提供。同时，税种的划分，提高了地方政府发展农、林、 牧、鱼和第三产业的积极性、减少了盲目投资、重复建设行 为。 （3）分税制的建立合理划分了中央政府和地方政府的职 责权限、支出范围，使各级政府间的财政关系趋于规范。建立 了转移支付制度，初步解决了我国财政的纵向平衡和横向平衡 问题。转移支付制度的建立使政府有更多的权力和财力来扶持 落后地区，促进了西部和老工业基地的经济发展，促进了区域 经济的协调发展。 （4）分税制取消了地方政府原有的税收减免权，地方政

26、府不能再随意进行税收减免，以扶持符合地方利益的企业，促 进了企业公平竞争，利于我国市场经济的发展。 （5）分税制被载入宪法，同时分税制成为全国统一 的财税体制，利于我国的法制化建设。 3、存在的问题及影响 （1）政府职能界定不清，事权划分不明。1994年税制改 革遗留了许多旧体制的做法。随着改革的不断深入，政府职能 发生了较大的转变，政企不分的现象有所改善，但仍然有政府 职能不清，大量“越位”和“缺位”问题的存在：政府不该管 的在管，如很多竞争性的行业存在国企处于垄断地位，国家继 续对它们实行企业亏损补贴和价格补贴。该管的又管得太少， 如卫生保健、基础教育、社会保障、农业等。由于政府职能不 清

27、，导致政府事权划分不清，上下级政府事权交叉，使得分税 制财政体制难以规范运行。 （2）新税制实施中存在的问题。我国实行的是生产型增 值税，对固定资产重复征税，企业的税收负担较重（目前世界 上只有印尼和中国采用这种税制，世界上大多数国家都采用消 费型增值税）。小规模纳税人税赋重于一般纳税人、增值税虚 开、伪造现象较严重。消费税对于该限制消费的项目没有开征， 一些不该征收的反而征收，限制了合理消费，如汽车。关税水 平仍然较高，没达到世贸组织的要求。个人所得税起征点全国 一刀切，没有考虑地区差异，不尽合理。扣除项目设计过少， 如商业保险的保费应该可以在税前扣除。以家庭为单位缴税应 该比以个人为单位缴

28、税更加合理等。 （3）国税局与地税局分设导致机构臃肿很多职能部门重 复，人员叠加，加大了税收征管成本。由于我国缺少“税收征 收管辖权”的有关规定，没有相关法规的保障，国税与地税的 职责划分不够清晰，引起扯皮事件屡有发生，使纳税人重复缴 税，税收征收效率不高。国税局的机构设置受行政区划的限制， 行政上要受地方政府的领导，使国税的征收和中央财政收入的 完成受到限制。 （4）基层政府财政困难是我国目前存在的较突出问题。 1994年税制改革在财权财力的分配上明显偏向中央，许多地方 县乡政府的财政陷入困难。原因是中央和地方政府的事权、财 权划分不清，遗留了许多旧体制的痕迹，事权维持了改革前的 状况，而财

29、权确主要划归中央；税收立法权和政策制定权集中 于中央，地方政府只享有一些具体措施的制定权，归属地方的 税种多数是税源少、难于征管的税种，使地方税收缺乏保证； 我国行政管理层次过多，有中央、省、州、市、县、乡五级， 在各级政府之间如何确定财政收入、财政支出是很困难的。 （5）转移支付制度不尽完善、规范。我国的转移支付形 式种类名目繁多，现有税收返还、体制补助、结算补助、和专 项补助等，其中只有增量转移支付属于真正意义的转移支付制 度，其他的都不尽合理和规范，如转移支付按照来源地进行分 配，使得经济发达的地区返还的多，经济欠发达地区返还的少， 不利于缩小各地区的差距，无法实现财政横向平衡；专项支付

30、 范围过广，存在职能错位。转移支付办法以“基数法”为依据， 随意性过大；省以下转移支付制度尚未建立，建立全国统一规 范的转移支付体系，是亟待解决的问题。 （6）地方税种的改革不到位。1994年税制改革列入地方 税改革的方案至今多数没有实施。地方税收入规模过小，税源 缺乏增长机制，有的税源还在萎缩，不能随地方经济发展而增 加，地方税种不适应地方经济发展需要的问题日益突出。 （7）现行分税制财政体制是属于行政权力主导型的财政 体制，财权上移事权下移。在财权、事权确定和税种的划分上， 主要是上级主管部门确定、下达指令，而不是与下级地方政府 充分商讨，地方政府的发言权不大，没有充分考虑地方政府的 利益

31、，这基本上属于计划经济的做法，与市场经济体制不符。 三、分税制财政体制深化改革的思路三、分税制财政体制深化改革的思路 1、进一步科学合理的依法划分各级政府的事权和财权范 围 按照公共财政体制的要求，中央财政支出应该退出一般性 竞争行业，而主要提供公共产品和服务。同时要处理好集权和 分权的关系，适当下方权利给地方政府。为了避免中央政府和 地方政府之间事权交叉，应该由最高权利机关以法律的形式对 中央及地方政府的事权加以规范，使中央政府的事权和宏观调 控能力以及地方政府的事权和地方机动能力得以充分发挥，保 证中央政府和地方政府各级事权的实现。 随着社会主义市场经济秩序的不断完善、中央和地方事权 的划

32、分进一步清晰和相关法律法规的健全，我国的税收管理应 借鉴国际上通行的“统中有分、分中有统、统分结合”的模式， 实行统一税法，合理分权。 中央税与共享税的立法权、征收权、管理权应该划归中央， 以利于中央实施宏观调控职能。全国统一开征并对宏观经济影 响大的地方税应该由中央制定基本政策，具体执行和调整权可 交给地方。全国统一开征并对宏观经济影响不大的税种可由中 央制定基本办法后，更多的下放给地方。全国不统一开征并对 宏观经济影响不大的税种则全权交给地方。 适当减少中央政府的财政收入，降低在全国财政收入的比 重，使地方财政收入略高与中央财政收入，以提高地方政府的 积极性。进一步完善和繁荣基础设施、社会

33、服务、社会管理和 地方文化事业，更好的为地方经济和社会事业的发展服务。 2、依法健全规范的转移支付制度 政府间转移支付的目的是消除一国间财政的纵向和横向不 平衡，使各级政府能在全国统一的政策框架内履行其职能。国 际上通行的转移支付制度主要有两种，一种是单一纵向的转移 支付制度，一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。这 两种模式各有利弊，我们今后的发展趋势是采取第二种制度。 应加快转移支付制度立法进程，使之有法可依，合法化、 规范化，减少中央政府和地方政府之间的矛盾。确立宏观调控 型转移支付制度，更多的考虑对地方政府的引导和促进经济发 展的作用，更加注重经济效率目标的实现，而不是单纯的进行

34、收入分配。同时增加一般性转移支付，减少、合并专项支付。 应该逐步完善“因素法”。在计算一般性转移支付时，应该选 取具有代表性公正准确的因素作为测算指标，删除不合理、缺 乏代表性的因素。 3、完善地方税体系，加大地方政府财政收入 给予地方政府更大的自主权，地方政府可以在符合本地区 需要的基础上，拥有部分地方税种的立法权和管理权。作为权 利制约，必须上报国务院及财政部批准。确立地方政府的主体 税种，使地方政府的财政收入得到切实保障，从现有税种看， 适合作为地方税主体税种的是营业税；开征不动产税，作为地 方财政收入，使之成为地方的重要税收收入来源；个人所得税 和资源税，作为调节性税种可以发展成将来的

35、地方税主体税种； 尽快开征遗产税与赠与税；尽快实行“费改税”，如将排污费 改为排污税，将预算外资金加入到地方预算体系，使地方政府 预算自求平衡。 4、建立民主的财政管理体制 上级政府制定财政预算方案时，要采用价格听证会的模式， 在充分听取下级政府意见，了解下级政府的实际情况后再制定 各自的财政预算方案，以避免损害地方经济利益，打击地方政 府的积极性。在各级政府确定各类公共产品的种类和提供方式 时，应采取全民投票的民主方式进行决定，以充分考虑各个公 民的实际需求，使公共产品的提供更加高效和有效。 5、提高政府管理效率，减少政府级次，精简政府机构和人 员，推进分税制落实 由于政府级次过多，政府事权

36、划分不明，存在着各级政府 相互推诿，互相扯皮现象，降低政府管理效率。应该建立中央、 省、市三级架构，这有利于提高政府效率，使政令畅通，也有 利于事权划分的更加清晰合理，建立与事权相对应的分级财税 体制。 6、理顺征收管理关系 首先，借鉴国外的先进经验，中央与地方两套税务机构的 设置应该是：中央税务机构按照经济区域划分，由中央直接领 导；地方税务机构按行政区域设置，由地方政府领导。 其次，在中央与地方政府事权与财权明晰的基础上通过政 策和法律形式明确界定国税与地税两局的职责。在合理划分税 种的前提下划分税种和税收管理权限。理顺征收管理关系，明 确征收范围，使国税与地税各税各收。地税与国税要通过定

37、期 召开联席会议的形式商讨征管配合事宜，建立协调的税收征管 关系。 7、在税制方面，有许多急需改进的地方 要对现行税制进行结构性的改革：如增值税的转型和扩大 征收范围、企业所得税的内外两套办法合并（目前已改进）、 关税的逐年降低以达到世贸组织的要求、消费税征收范围的进 一步调整、个人所得税的进一步完善等。 目前世界上实行分税制的国家总结起来可以分为三种：中 央集权型、地方分权型、和中央地方兼顾型。像我国这样实行 中央集权制度、市场经济不成熟、地域辽阔、经济发展不平衡 的国家，实行中央地方兼顾型是比较现实的选择。 【参考文献】 1 赵云旗：中国分税制财政体制研究M.经济科学出版 社,2005.

38、2 周飞舟：分税制十年：制度及其影响J.中国社会科学， 2006（6）. 3 廖宇波：国外分税制比较及借鉴J.江西科技师范学院 学报，2006（4）. 4 扬卫华：分税制改革的改革J.决策，2005（3）. 5 贾康：分税制改革需要继续深化J.中国改革，2006 （2）. 预算及预算管理体16 n 财税经典词句财税经典词句 n1国家预算原则：公开性、可靠性、完整性、统国家预算原则：公开性、可靠性、完整性、统 一性、年度性、法律性一性、年度性、法律性 n2 复式预算改进思路复式预算改进思路 n 政府公共预算政府公共预算 n 经常预算经常预算 国有资产经营预算国有资产经营预算 建设预算建设预算 社

39、会保障基金预算社会保障基金预算 n3分税制是按照分税制是按照市场经济原则和公共财政理市场经济原则和公共财政理 论论确立的，是确立的，是市场经济国家市场经济国家处理中央和地处理中央和地 方财政关系时方财政关系时普遍普遍实行的一种体制形式实行的一种体制形式 预算及预算管理体17 n 第十章第十章 财政政策财政政策 n教学重点：教学重点：财政政策的定义、目标、手段；财政政策的定义、目标、手段； n 扩张型财政政策、紧缩型财政政策扩张型财政政策、紧缩型财政政策 n本章难点：本章难点：如何根据国民经济运行状况制定相如何根据国民经济运行状况制定相 n 应的财政政策应的财政政策 第一节第一节 财政政策目标及

40、手段财政政策目标及手段 一一 宏观调控的定义及重要手段宏观调控的定义及重要手段 宏观调控宏观调控是对国民经济全局和整体进行调节和控制是对国民经济全局和整体进行调节和控制 宏观调控的宏观调控的重要手段：财政政策和货币政策重要手段：财政政策和货币政策 预算及预算管理体18 n发改委主任：两大方面衡量中国宏观调控取得成效发改委主任：两大方面衡量中国宏观调控取得成效 n国家发展和改革委员会主任马凯国家发展和改革委员会主任马凯05年在接受年在接受学学 习时报习时报采访时表示，衡量宏观调控是否取得成功，要采访时表示，衡量宏观调控是否取得成功，要 同时看两个方面：同时看两个方面：一是看经济生活中的不稳定不健

41、康因一是看经济生活中的不稳定不健康因 素是否得到抑制；二是看经济基本面是否受到伤害，经素是否得到抑制；二是看经济基本面是否受到伤害，经 济是否继续保持较快增长济是否继续保持较快增长。如果只做到一个方面，都不。如果只做到一个方面，都不 能算成功。目前看来，在这次宏观调控中，这两方面都能算成功。目前看来，在这次宏观调控中，这两方面都 取得了积极的、明显的成效。取得了积极的、明显的成效。 n马凯说，一方面，经济运行中的突出矛盾和问题得马凯说，一方面，经济运行中的突出矛盾和问题得 到缓解，不健康不稳定因素得到抑制。这主要表现在到缓解，不健康不稳定因素得到抑制。这主要表现在 “四个遏制四个遏制”和和“一

42、个避免一个避免”上。上。 n“四个遏制四个遏制”：一：一是粮食种植面积和粮食产量连续是粮食种植面积和粮食产量连续 五年大幅下滑的趋势得到了遏制。五年大幅下滑的趋势得到了遏制。二二是固定资产投资增是固定资产投资增 长过猛特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制。长过猛特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制。三三 是信贷货币一度增长过快的势头得到了遏制。是信贷货币一度增长过快的势头得到了遏制。四四是乱征是乱征 滥占耕地的势头逐步得到了遏制。滥占耕地的势头逐步得到了遏制。 预算及预算管理体19 n“一个避免一个避免”，避免了局部性问题演变成全局性，避免了局部性问题演变成全局性 问题而造成经济上大的起伏

43、。问题而造成经济上大的起伏。 n另一方面，在经济运行中不健康不稳定因另一方面，在经济运行中不健康不稳定因 素得到抑制的同时，经济基本面并没有受到伤素得到抑制的同时，经济基本面并没有受到伤 害，害，国民经济继续保持增长比较快、效益比较国民经济继续保持增长比较快、效益比较 好、活力比较强的良好势头好、活力比较强的良好势头 。 n马凯说，事实证明，中共中央、国务院采马凯说，事实证明，中共中央、国务院采 取的一系列加强和改善宏观调控的措施是及时取的一系列加强和改善宏观调控的措施是及时 的、正确的和有效的。通过加强和改善宏观调的、正确的和有效的。通过加强和改善宏观调 控，使国民经济继续保持平稳较快发展，

44、各项控，使国民经济继续保持平稳较快发展，各项 社会事业全面进步，综合国力继续增强，人民社会事业全面进步，综合国力继续增强，人民 群众在发展中得到更多实惠。我们取得的成就群众在发展中得到更多实惠。我们取得的成就 确实令人鼓舞，举世瞩目。确实令人鼓舞，举世瞩目。 预算及预算管理体20 n温家宝：宏观调控措施取得明显成效温家宝：宏观调控措施取得明显成效 2008年政府报告年政府报告 n国务院总理温家宝国务院总理温家宝5日在十一届全国人大一次会议日在十一届全国人大一次会议 上作政府工作报告，回顾过去上作政府工作报告，回顾过去5年加强和改善宏观调控，年加强和改善宏观调控， 促进经济平稳快速发展时说，我们

45、围绕解决经济运行中促进经济平稳快速发展时说，我们围绕解决经济运行中 的突出矛盾，注重宏观调控的的突出矛盾，注重宏观调控的预见性、及时性和有效性。预见性、及时性和有效性。 宏观调控措施取得明显成效，经济连续五年保持平稳快宏观调控措施取得明显成效，经济连续五年保持平稳快 速发展，没有出现大的起落。速发展，没有出现大的起落。 温家宝说，几年来，针对固定资产投资增长过快、温家宝说，几年来，针对固定资产投资增长过快、 货币信贷投放过多、外贸顺差过大，以及农业基础薄弱货币信贷投放过多、外贸顺差过大，以及农业基础薄弱 等经济发展中不稳定、不协调、不可持续的问题，严把等经济发展中不稳定、不协调、不可持续的问题

46、，严把 土地、信贷两个闸门，提高市场准入门槛，适时调整财土地、信贷两个闸门，提高市场准入门槛，适时调整财 政政策、货币政策，完善产业政策和土地政策，调整经政政策、货币政策，完善产业政策和土地政策，调整经 济结构，加强薄弱环节。根据经济形势的变化，多次及济结构，加强薄弱环节。根据经济形势的变化，多次及 时调整金融机构存款准备金率、存贷款基准利率，取消时调整金融机构存款准备金率、存贷款基准利率，取消 或降低高耗能、高排放和资源性产品的出口退税。或降低高耗能、高排放和资源性产品的出口退税。 预算及预算管理体21 温家宝温家宝 及时果断调整宏观经济政策，全力保持及时果断调整宏观经济政策，全力保持 经济

47、平稳较快发展经济平稳较快发展 2009年政府报告年政府报告 n 我们我们正确把握宏观调控的方向、重点、力度正确把握宏观调控的方向、重点、力度 和节奏和节奏，采取一系列促进经济平稳较快发展的政，采取一系列促进经济平稳较快发展的政 策措施，策措施，08年在复杂多变的形势下，积极应对年在复杂多变的形势下，积极应对 国际金融危机的严重冲击，努力增强调控的国际金融危机的严重冲击，努力增强调控的预见预见 性、针对性和有效性。性、针对性和有效性。年中，在国际能源和粮食年中，在国际能源和粮食 价格处于高位、世界经济增长放缓的情况下，针价格处于高位、世界经济增长放缓的情况下，针 对沿海地区出现出口和经济增速下滑

48、苗头，对沿海地区出现出口和经济增速下滑苗头，及时及时 把宏观调控的首要任务调整为把宏观调控的首要任务调整为“保持经济平稳较保持经济平稳较 快发展，控制物价过快上涨快发展，控制物价过快上涨”，并采取了一些有并采取了一些有 针对性的财税金融措施。针对性的财税金融措施。 2009-03-05 09:04:30 预算及预算管理体22 n温家宝温家宝9月份后，国际经济形势急转直下，对我国的不月份后，国际经济形势急转直下，对我国的不 利影响明显加重，我们又利影响明显加重，我们又果断地把宏观调控的着力点转果断地把宏观调控的着力点转 到防止经济增速过快下滑上来，实施积极的财政政策和到防止经济增速过快下滑上来，

49、实施积极的财政政策和 适度宽松的货币政策。适度宽松的货币政策。 三次提高出口退税率，五次下三次提高出口退税率，五次下 调金融机构存贷款基准利率，四次下调存款准备金率，调金融机构存贷款基准利率，四次下调存款准备金率， 暂免储蓄存款利息个人所得税，下调证券交易印花税，暂免储蓄存款利息个人所得税，下调证券交易印花税， 降低住房交易税费，加大对中小企业信贷支持。按照出降低住房交易税费，加大对中小企业信贷支持。按照出 手要快、出拳要重、措施要准、工作要实的要求，迅速手要快、出拳要重、措施要准、工作要实的要求，迅速 推出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，争分推出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施

50、，争分 夺秒地加以落实；接连出台金融支持经济发展、促进轻夺秒地加以落实；接连出台金融支持经济发展、促进轻 纺工业健康发展、促进房地产市场健康发展、搞活流通纺工业健康发展、促进房地产市场健康发展、搞活流通 扩大消费和保持对外贸易稳定增长、稳定就业等政策措扩大消费和保持对外贸易稳定增长、稳定就业等政策措 施，加快制定重点产业调整振兴规划。施，加快制定重点产业调整振兴规划。 2009-03-05 09:06:20 n温家宝温家宝这些措施对缓解经济运行中的突出矛盾、增强这些措施对缓解经济运行中的突出矛盾、增强 信心、稳定预期、保持经济平稳较快发展，发挥了至关信心、稳定预期、保持经济平稳较快发展，发挥了

51、至关 重要的作用。重要的作用。 2009-03-05 09:07:05 预算及预算管理体23 n09年坚持要年坚持要灵活审慎灵活审慎的调控方针，提高的调控方针，提高 宏观调控的宏观调控的应变能力和实际效果应变能力和实际效果，尽快，尽快 扭转经济增速下滑趋势，保持经济平稳扭转经济增速下滑趋势，保持经济平稳 较快发展。较快发展。 预算及预算管理体24 n温家宝温家宝:加强和改善宏观调控，促进经济平稳加强和改善宏观调控，促进经济平稳 较快发展。较快发展。2009实行了实行了积极的财政政策和适度积极的财政政策和适度 宽松的货币政策，全面实施并不断完善应对国际宽松的货币政策，全面实施并不断完善应对国际

52、金融危机的金融危机的一揽子计划一揽子计划。大规模增加财政支出和。大规模增加财政支出和 实行结构性减税，保持货币信贷快速增长，提高实行结构性减税，保持货币信贷快速增长，提高 货币政策的可持续性，扩大直接融资规模，满足货币政策的可持续性，扩大直接融资规模，满足 经济社会发展的资金需求，有效扩大了内需，很经济社会发展的资金需求，有效扩大了内需，很 快扭转了经济增速下滑趋势。快扭转了经济增速下滑趋势。 2010:09:10 09:43 预算及预算管理体25 n一揽子计划包括四项内容一揽子计划包括四项内容，就是大规模的，就是大规模的政府投入政府投入、大、大 范围的范围的产业调整和振兴产业调整和振兴、大力

53、度的、大力度的科技支撑科技支撑和大幅度地和大幅度地 提高社会保障水平提高社会保障水平。这四项是互相联系、不可分割的整。这四项是互相联系、不可分割的整 体，它体现了我们计划的远近结合和标本兼治。体，它体现了我们计划的远近结合和标本兼治。 n一是加大财政投入一是加大财政投入，全面扩大内需，重点加强民生工程、，全面扩大内需，重点加强民生工程、 基础设施、生态环保项目建设，实行结构性减税，增强基础设施、生态环保项目建设，实行结构性减税，增强 消费需求对经济增长的拉动力，使中国经济向更加均衡、消费需求对经济增长的拉动力，使中国经济向更加均衡、 可持续的发展方式转变。可持续的发展方式转变。 二是大范围实施

54、产业振兴规二是大范围实施产业振兴规 划划，全面推进产业结构调整和优化升级。实行兼并重组，全面推进产业结构调整和优化升级。实行兼并重组， 淘汰落后产能，防止重复建设，发展先进生产力。淘汰落后产能，防止重复建设，发展先进生产力。三是三是 大力推进科技进步和创新，大力推进科技进步和创新，加快实施国家中长期科学和加快实施国家中长期科学和 技术发展规划，突破一批核心技术和关键性技术，加快技术发展规划，突破一批核心技术和关键性技术，加快 企业技术改造，为可持续发展提供科技支撑。企业技术改造，为可持续发展提供科技支撑。 四是大四是大 幅度提高社会保障水平幅度提高社会保障水平。继续提高企业退休人员基本养。继续

55、提高企业退休人员基本养 老金、失业保险金和工伤保险金标准，提高城乡低保和老金、失业保险金和工伤保险金标准，提高城乡低保和 农村五保等保障水平，在全国开展新农保试点，积极推农村五保等保障水平，在全国开展新农保试点，积极推 进医药卫生体制改革。实施更加积极的就业政策，重点进医药卫生体制改革。实施更加积极的就业政策，重点 解决高校毕业生和农民工就业问题。解决高校毕业生和农民工就业问题。 n- 预算及预算管理体26 n提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展 n温家宝温家宝:2010要要继续实施积极的财政政策和适继续实施积极的财政政策和适 度宽松的货币政策度宽松的货

56、币政策，保持政策的连续性和稳定性，保持政策的连续性和稳定性， 根据新形势新情况不断提高政策的根据新形势新情况不断提高政策的针对性和灵活针对性和灵活 性，性，把握好政策实施的把握好政策实施的力度、节奏和重点力度、节奏和重点。 09:43 n温家宝温家宝:处理好保持经济平稳较快发展、处理好保持经济平稳较快发展、 调整经济结构和管理好通胀预期的关系。既要保调整经济结构和管理好通胀预期的关系。既要保 持足够的政策力度、巩固经济回升向好的势头，持足够的政策力度、巩固经济回升向好的势头， 又要加快经济结构调整、推动经济发展方式转变又要加快经济结构调整、推动经济发展方式转变 取得实质性进展，还要管理好通胀预

57、期、稳定物取得实质性进展，还要管理好通胀预期、稳定物 价总水平。价总水平。 09:43 预算及预算管理体27 n2010年年5月月13日至日至14日，国务院总理温家宝在日，国务院总理温家宝在 天津市委书记张高丽陪同下，深入天津的企业、天津市委书记张高丽陪同下，深入天津的企业、 社区、科研院所，就经济运行情况和滨海新区开社区、科研院所，就经济运行情况和滨海新区开 发开放进行调研。发开放进行调研。 n 温家宝强调，当前国民经济继续回升向好，温家宝强调，当前国民经济继续回升向好， 实施一揽子计划成效继续显现，但国内外形势仍实施一揽子计划成效继续显现，但国内外形势仍 然极其复杂，宏观调控面临的两难问题

58、不少，必然极其复杂，宏观调控面临的两难问题不少，必 须冷静观察、沉着应对，深入研究新情况、新问须冷静观察、沉着应对，深入研究新情况、新问 题，题，全面落实已经出台的各项政策措施，坚持实全面落实已经出台的各项政策措施，坚持实 施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，切实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，切实 把握好宏观调控的把握好宏观调控的方向、力度和节奏方向、力度和节奏，保持经济，保持经济 平稳较快发展。平稳较快发展。 预算及预算管理体28 n二二 财政政策的含义财政政策的含义 n 政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规 模和收支平衡的指导原

59、则及其相应措施。模和收支平衡的指导原则及其相应措施。 三三 财政政策目标及工具财政政策目标及工具 n n 1目标目标：指财政政策所要达到的调控的目的。：指财政政策所要达到的调控的目的。 n 我国财政政策的目标：我国财政政策的目标：经济适度增长；价格相对经济适度增长；价格相对 稳定；资源合理配置；收入公平分配等稳定；资源合理配置；收入公平分配等 。 n 2工具工具：指政府实施财政政策时所选择的、用于：指政府实施财政政策时所选择的、用于 达到财政政策目标的各种财政手段。达到财政政策目标的各种财政手段。 n n 我国财政政策的工具：我国财政政策的工具： n 税收、公债、国家预算税收、公债、国家预算

60、购买性支出、转移性支出等购买性支出、转移性支出等 n财政部长财政部长谢旭人谢旭人 预算及预算管理体29 n谢旭人在会上指出，明年我国将支持建立企业职谢旭人在会上指出，明年我国将支持建立企业职 工工资正常增长和支付保障机制。增加财政补助工工资正常增长和支付保障机制。增加财政补助 规模，提高城乡居民特别是中低收入者的收入，规模，提高城乡居民特别是中低收入者的收入， 切实减轻困难群众在教育、医疗、住房等方面的切实减轻困难群众在教育、医疗、住房等方面的 负担。明年我国将积极推动各项基本医疗保险制负担。明年我国将积极推动各项基本医疗保险制 度相互衔接，将新型农村合作医疗和城镇居民基度相互衔接，将新型农村