我国国有资本经营预算研究述评及展望

1、我国国有资本经营预算研究述评及展望经济纵横.2013年第7期我国国有资本经营顶算研究述评及展塑刘安长(湖南女子学院经管系，湖南长沙410004)摘要:国有资本因其特定的背景及所承担的经济、社会职能，与其他资本相比存在一定特殊性。学术界对国有资本经营预算范围、预算编制主体、预算编制层次、预算的性质、国有资本收益征缴标准、预算支出安排等多方面问题进行了深入探讨。未来应在国有资本经营预算的法律法规、绩效坪价、中央与地方政府在国有资本经营预算的关系等问题上进一步拓展国有资本经营预算研究的领域。关键词:国有资本;经营预算;财政中圈分类号:F273.4文献标识码:A文章编号:1007-7685(2013)

2、07 -0120 -05 1993年，我国学术界第一次提出要建立国有为自然垄断行业和般竞争领域经营性企业的国资本经营预算，认为国家财政预算应分为公共财有资产。56J吴祥云认为，除来自企业的国有资本政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经收入外，资源性国有资产收入、非经营性资产转经营预算。IJ1994年，中华人民共和国预算法确营性资产收入及各专项基金收入，包括从企业征立了包含国有资产经营预算的复式预算制度。收用于特定企业发展的专项基金收入均应纳入预算范围。7J自此，学术界开始对国有资本经营预算进行深入研究。(二)国有资本经营预算编制主体一、国有资本经营预算研究的几个问题学术界主要有以下三种观点

3、:(一)国有资本经营预算范围1.预算编制的主体应是财政部门。陈怀海认对国有资本经营预算范围探讨的实质是对国为，国有资本经营预算是政府预算的重要组成部有资产分布范围和结构层次的理解。学术界主要分，为维护政府预算的完整性，预算的唯一主体应对资源性国有资产、竞争性国有资产、非经营性资是财政部。8J隋军等认为，国资委是特设机构，不产是否纳入预算范围进行研究。赵臼羽、焦建国是政府部门，不承担社会公共管理职能，能否单独等认为，应将资源性国有资产和经营性国有资产编制预算未有定论，所以应以财政部门为主编制，纳入预算。23J丛树海认为，预算范围只能包括竞国资部门只编制部门预算。9J邓子基认为，国有争性国有资产。

4、4J邓子基、陈少晖和陈怀海根据资本经营预算的编制、审批与执行不能脱离国家国有资本的性质，将国有资本经营预算范围界定财政预算部门，作为政府复式预算的重要组成部注:本文是国家社科基金项目;隐性收入与腐败的规模、关系及影响研究;(编号:11BJY036)、湖南省;十二五;重点建设学科;企业管理;资助项目(湘教发201178号)的成果。收稿日期:2013-05 -08 作者简介:刘安长(1981-) ，男，湖南冷水江人，湖南女子学院经管系讲师，中南财经政法大学财税学院博士研究生。研究方向:财税政策、国有资本、人力资本等。 1998年政府机构改革以后，财政部新;三定;方案将国有资本经营预算的提法改为国有

5、资本金预算，23年党的十六届三中全会又修改为国有资本经营预算。120一经济纵横.2013年第7期分，其编制主体应是财政部门，并要与公共预算一算编制层次应采用国资委一一国有资产营运机构并报本级人民代表大会批准执行。10 的二级预算管理体系。在这一体系中，国资委不2.预算编制应由国有资产管理部门负责。张仅是监督管理机构，同时也是宏观调控主体，主要伟、吴涓等认为，国资委是中央政府的特设机构，负责所辖国有企业的经营预算组织管理工作;国代表国务院履行出资人职责，所以国有资本经营有资产运营机构是预算的微观运作主体，负责编预算理应由国有资产管理部门来负责编制。各级制本机构的经营预算。叫李燕认为，国有资本经国

6、有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编营预算编制层次应采取由中央和地方政府分级编制单位，国有资产营运机构是次一级国有资产的制中央与地方预算的做法，然后由国资委汇总完成总的编制。却编制主体。11郭宝林认为，国资委是以代理人的身份来履行出资人职责的，国资委理应是编制的也有一些学者认为，在预算层次上没有必要主体。叫;建立国有资本经营预算制度研究;课题采取统一模式，而是应根据实际情况选择合适的组根据党的十六大精神要求及中央与地方采用的编制层次。如，张伟、吴涓等认为，根据中央与地国资委一一国有资产运营机构一一国有企业实践方面临的情况不同，可在以下三种方式中选择:一模式，认为国资委应是预算编制主体。日是

7、国有资产管理部门一一国有资产营运机构一一3.由财政部门和国有资产管理部门共同编所属国有企业;二是国有资产管理部门一一国有制。文宗瑜认为，国有资本经营预算编制是一项资产营运机构或所属国有企业;三是国有资产管理部门或营运机构直接编制一级预算。21复杂的工作，财政部拥有技术上的优势，而国资委对企业信息了解得更为全面，所以两部门分工合(四)国有资本经营预算的性质作是国有资产管理体制和政府公共财政体制互利目前，学术界对国有资本经营预算性质的讨的做法。叫刘俊华认为应实行双主体编制模式，论主要集中在与政府公共预算的关系是独立的还并在编制方式上实行;统分结合o臼毛专通过分是附属的。析两部门各自的优势，认为财政

8、部门负责宏观层一些学者认为国有资本经营预算与政府公共面的预算编制工作，如保证三种预算的统一与平预算是相互独立的。吴炳贵、李燕认为，国有资本衡等;国资委负责微观层面的预算编制工作，如确经营预算与政府公共预算行使的职能范畴不间，定预算收入的总量等。16公共预算行使的是社会管理职能，国有资本经营(三)国有资本经营预算编制层次预算行使出资人的职能，前者是为维护社会稳定国有资本经营预算编制层次有三层次说和两和持续发展，后者是为保证国有资本的保值增值。因此，应将二者区分开，不能混淆。2223欧阳淤层次说。1.三层次说。陈少晖、廖添土认为，国有资本认为强调两种预算的区别，是为了将两种不同的经营预算编制层次应

9、与现行国有资产运营体制形预算纳人不同的管理框架下;如果混淆两者，可能成的国资委一-国有资产经营机构一一国有企业造成两种预算资金相互挤占，影响各自功能的发三层次管理体系相适应。17赖永添、吴子云认为，挥。羽陈金祥认为，国有资本经营预算不同于现第一层次应由财政部门编制，政府通过对国有资存体制下把政府公共管理职能和资本所有者职能本进行存量调整和增量分配来实现国有资本收益合二为一的预算，而是将两者严格区分的新型政府预算。25的计划安排;第二层次应由国有资产监督管理部门如国资委编制，主要是对国有资本的行业格局、一些学者认为国有资本经营预算与政府公共结构调整和保值增值进行规划和安排;第三层次预算是附属的关

10、系。吴祥云、文宗瑜等认为，国有应是国有企业自身的财务预算，它对国有资本收资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段难以益上缴和取得国有资本经营预算拨款产生影响，独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共并且是前两层预算编制的依据。四财政预算关系时，要始终以构建公共财政预算为2.两层次说。李晓丹认为，国有资本经营预主导的独立与统一相结合的政府预算体系为目一121一经济纵横.2013年第7期标，把国有资产经营预算作为公共财政预算的附;锚加预算。这既有利于维护政府预算的统一性，又出合理的分红比例，得出分红比例应在2妇5%毛能更好地发挥国有资本保值增值的作用。却叫3览5%毛之|1同间同o恻3览6叫耐夏敏通

11、过建立博弈模型，以中国石近年来，一些新的观点主要是:徐曙娜认为，化公司为例，推导出资源性国企的红利上缴比例国有企业是政府投资的，政府用公共资产对国有过低，认为应界定在28%左右。37J企业进行投资，那么国有资本经营收益应归全民(六)国有资本收益支出安排所有，纳入政府公共预算体系内。因为国有资本国有资本收益尽管每年都在增加，但基本上是反映需要特殊管理的政府基金的预算，一种基又以补贴的形式返还给国有企业。这种;体制内金一张预算表，单独核算，白求平衡，因此建议改循环;引起了学术界对国有资本支出安排和结构为国有资本经营基金预算，与其他政府特种基金的关注。大致有两种观点:一是强调国有资本的预算统一归在政

12、府公共预算中。到张馨认为，国保值增值，主张资本收益主要用于企业内部的再有经济利润全部纳入政府预算，但国企利润又包投资与扩大再生产;二是强调支出应投向民生领含政府性收益和市场性收益，这两种不同性质的域，让民众切实分享国有资本收益。收益应纳入不同的政府预算当中:政府性收益应欧阳地认为，国有资产管理部门以国有资产纳入公共预算，市场性收益则应纳入国有资本经出资人身份进行投资的支出，主要用于国有资本营预算。29J的再投资和再发展。38J邓子基认为，在编制预算(五)国有资本收益征缴标准支出时应优先安排涉及国计民生的重点项目和主学术界一致认为应继续提高国有资本收益征导产业，努力实现资本的保值增值。39J陈少

13、强把缴比例，但应提到多高，分歧较大。国有资本收益支出分为三类:一是用于支持国有贾康认为，按照国际惯例，上市公司股东分红企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力。比例在30%-40%之间，英国盈利较好的企业上二是用于弥补国有企业改革成本。三是用于国有缴比例达70%-80%，我国国有资本收益上缴比企业社会保障等。在保证这三大支出的基础上，例偏低。30J汪平等通过对法国、新西兰、德国、挪适当用于支持国有企业履行各种社会责任等。咄j威等国家的研究发现，这些国家的国企在上缴红文宗瑜认为，与国有资本收益的资本性支出利方面均高于我国目前的水平。31J 相比，社会性支出更能体现国有资本收益;取之文宗瑜认为，

14、国企资本收益上缴比例如果大于民，用之于民;的国有资产本质，在国有资本经幅度提高，会对其履行部分国家职能和一些特殊营预算的支出中优先安排社会性支出，是向社会的社会职能有一定影响，并对企业自身的发展有公众传递民生政策的信号，有利于改善民生。41J 负面影响。因此，不宜过高、过快上调征缴比陈少晖、朱珍等认为，国有资本收益应考虑向民生例。32J陈华、施琳琳认为，不能对所有国企制定统领域倾斜，弥补政府公共福利性支出的缺口，缩小一的征缴标准，应根据国家在企业中所占的股份收入分配差距，改善消费结构，促进宏观经济稳来制定不同的征缴比例。刃赵尔军在考察了上定。让红利惠及民生，最主要的是向民生中的教海、深圳等五省

15、市的国有资本经营预算的基础上育领域倾斜，这有助于提高劳动者的劳动技能和得出，要根据各地的实际情况来确定不同的征缴劳动力的边际产出，从而满足工业化和城市化的比例。34J需求，也有助于提高国民素质。42J林裕宏建议，通一些学者用定量分析的方法，估算出国有资过完善分红制度、优化治理结构和增强企业盈利本征缴的比例。汪平、李光贵通过构建国企可持能力，来促使国企红利分配以民生为导向。川续分红比例估算模型，选取2002-2006年沪深A二、怎样认识国有资本经营预算研究的不同股第一类中央企业控制的公司为样本，对模型进观点行检验，得出国有企业的最低分红比例为国有资本经营预算研究之所以会有许多不同42.949毛。

16、览匡贤明、梅东海通过明确国企分红的的观点，原因在于:国有企业因其特定的历史和政一122一经济纵横.2013年第7期治背景及所担负的经济、社会功能和公有产权结进行研究。国有资本本质上是全民所有，属于全构，与其他资本相比必然存在一些特殊性;国有企社会的财富。因此，全体国民作为国有资本的终业改革是一项复杂而系统的工程，在推进过程中极所有者，按照市场经济;谁投资，谁受益;的原会面临各种阻碍。因此，学术界必然对国有资本则，全民理应直接或间接获得国企的利润回报。经营预算的许多问题进行多方面的讨论，进而提但近年来，国有资本收益平均上缴数额不足企业出许多不同意见。利润的5%，并且绝大部分上缴的资金又以补贴第一

17、，国有资本预算范围应仅限于各类工商的形式返还给国企，只有少部分用于社会保障支企业中经营性的国有资产、非经营性单位中转为出，全民作为股东的利益很难体现。因此，在保证经营性用途的国有资产和技人生产流通的资源性国有资本保值增值的基础上，要调整资本收益支国有资产。出结构，加大对民生方面的倾斜。第二，国有资本经营预算编制主体与层次的三、研究展望一些观点表面上体现为宏观调控与资本保值增值学者们对国有资本经营预算的相关问题都进间的不同，深层次则涉及到部门利益问题。国有行了深入的探讨，在某些方面达成共识，在某些方资本经营预算主体的确定应从固有企业改革的大面还有不同的意见，未来应着力在以下几方面进局出发，撇开部

18、门利益，协调好宏观调控与保值增行深入研究:值间的矛盾。基于此，无论是从两部门各自的优(一)国有资本经营预算的法律问题势出发还是从国家行政规定出发，财政部门应是国有资本经营预算应以法律为依据，预算执编制预算的主体，国资部门是经营预算单位。对行的整个过程应符合法定程序。但1994年颁布编制层次而言，中央与地方可依据各自的实际情的中华人民共和国预算法和2008年颁布的况选择合适的编制层次，没有必要形成统一。中华人民共和国企业国有资产法对固有资本第二，关于国有资本经营预算性质的研究，一经营预算规定不够具体，很多问题都不能从法律种观点主要是依据政府的公共管理职能与资本出层面得到支持，因此有待学术界对这一

19、问题进行资人职能应当分离的理论;另一种观点更多的是深人研究。依据中华人民共和国预算法的规定，认为将国(二)国有资本经营预算的绩效评价制度问有资本经营预算纳入公共财政预算更有利于预算题的编制工作，将两种预算相混合无法发挥国有资财政部门现有的绩效评价主要是针对公共财本经营预算管理和监督国有资本运营的作用，同政预算展开的，并且有一套相对较为成熟的理论。时也不利于国有资本保值增值，提高资本运营的但国有资本经营预算与公共财政预算存在较大差效率。两种预算的衔接并非是要合并，而是要通异，这套理论不一定适合国有资本经营预算。特过稳定、透明、合理的资金流动，解决前两种预算别是在具体评价指标、评价标准和评价工具等

20、问之间的衔接，继而构建起相互关联的完整预算体题上还有待进步细化和完善。系。(三)中央政府与地方政府在国有资本经营第四，国有资本收益征缴比例的多少既是研预算方面的关系问题究的热点，同时也是解决的难点。国家虽然制定在国有资产的管理实践中，中央与地方国有了三类征收比例，但其制定的依据是什么以及比资产的产权关系一直没有明确，导致中央国资监例是否合理等问题，相关部门都没有作出合理解管机构对地方国资监管机构随意干预，既影响地释。只是在讨论中可以得到的共识是，国有企业方国资监管机构的积极性，同时也不利于地方政利润上缴还存在提升空间，但提升的幅度不宜过府提高国有资本保值增值的积极性。尽管学术界大，要依据企业性

21、质、盈利状况、承担的社会功能对这一问题展开了研究，提出了;分级所有;的国等因素量力而行O有资产监管体制理论，但在实际中还需要更加深第五，在支出导向方面，应从国有资本性质来入和系统的论证。一123-经济纵横.2013年第7期18 J赖永添，吴子云.如何建立中国式国资分红机制J.总之，国有资本经营预算是国有企业改革的中国经济周刊，26(45):19 -20. 重要一环，它涉及国企改革的方方面面，如国有企19 J李晓丹.国有资本经营预算管理与监督体系的探讨业产权制度改革、国有企业市场化改革、产业结构1.中南财经政法大学学报，26(5):13-17.调整和优化布局等重要问题。在这个大环境下思2023

22、J李燕.论建立我国国有资本经营预算制度Jl考国有资本经营预算，将会使这一课题的研究更中央财经大学学报，24(2):1-8. 22J吴炳贵关于独立编制国有资本经营预算之我见Jl加深入和透彻，政策的可操作性和实用性更强。国有资产管理，25(10):41 -43. 24 38 J欧阳淤.国有资本经营预算制度的几个基本问题参考文献:1.法学家，2007(4):86 -92. IJ叶振鹏.适应社会主义市场经济的要求重构财政职能25 J陈金祥.加快建立国有资本经营预算制度一一-当前国1.财经研究，1993(3):25 -31. 有经济布局和结构战略性调整的根本保障JJ.经济管理，20072J赵白羽关于建立

23、国有资产经营预算的设想JJ.财经(13):6 -8. 问题研究，1995(12):53 -58. 28J徐曙娜我国预算体系创新研究JJ.公共财政评论，3J焦建国.国有资本预算与国有资产管理体制改革JJ.2011 (2) : 129 -124. 经济与管理研究，25( 8) : 29 -34. 29J张馨-论第二财政1.财政研究，2012(8):2-6. 4J丛树海.中国预算体制重构:理论分析与制度设计MJ30J贾康.国企红利，近2万亿元向处去?NJ人民日上海:上海财经大学出版社，2001.报，2012-02 -21. 5J邓子基，陈少晖.国有资本财政研究MJ北京:中国财31 J汪平，李光贵，夏晨.国外国有企业分红政策:实践政经济出版社，26.总结与评述1.经济与管理研究，28(6):78 -86. 6J8J陈怀海.国有资本经营预算:国有企业产权改革的32J文宗瑜国有资本经营预算管理改革的继续深化JJ.财政制度约束J.当代经济研究，2005(5):67 -69. 地方财政研究，2011(4):9-11. 7J 26J吴祥云国有资本经营预算范围的界定1经济33 J陈华，施琳琳.关于国有企业分红制度的思考J.研究参考，2005(55) :48. 财务会计，2007(11) :43 -44. 9J隋军，卓祖航.加快建立国有资本经营预算1.发展34J赵尔军上海、