农民权益保护法律援助机制的新思考

1、农民权益保护法律援助机制的新思考农民权益保护法律援助机制的新思考关键词：农民权益立法民法法律援助农村土地承包经营权一、引言“三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，而其中最为核心和关键的问题就是关于农民权益的保护问题。今年6月中旬，中华人民共和国农民权益保护法起草小组（简称农民权益保护法）先后召开第二次领导小组会和起草工作小组在起草工作中的第一个专家会。这是新中国成立以来，第一次准备通过立法来保护中国最广大的弱势赌群体的利益。在我国特殊历史背景下产生垠的这项立法计划对保护我国农民权益无疑豸有着重大意义。现阶段如何保护我国农民鸺权益之所以受到越来越广泛的关注，并被踌中央列入“三农”问题之一，正是

2、由于农哧民正在经济上、政治上、法律上越来越成嗬为我国社会中的弱势群体，“给予农民国泄民待遇”成了解决“三农”问题的口号之戢一。农民法律处境上的尴尬使得其权益极瘤易受到来自各方面的漠视和损害。长期以。来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，以及近年来农民问题上的政策偏差，而且源于孪对农民权益保护方面长期存在着的法律上裕的缺位。二、我国农民权益的现状分颏析（一）公民的基本权利我国宪法明确规定了我国公民享有广泛的各方面的权利。公民的基本权利主要包括公民的恨政治权利和广泛的经济社会文化权利。在潇此对于公民的政治权利我们暂且不谈。社会权的中心是公民有权享有其自己和家庭铉活动相

3、当水准的生活，包括足够的食物、衣着和住房并且能够不断得到改善的生存阑权和发展权。其次是经济权，这是公民从志物质上享有社会权的重要源泉。公民享有噌自己的财产权，公民应当享有工作权、享妲有社会保障权。公民的经济权利，与其享尿有的文化权利是不可分离的，而文化权首先是受教育的权利。对此，我国的民法也螫作出了相应的规定，对于公民的人身权和骇财产权要给予平等地保护，任何机构、组亘织和个人都不能侵犯公民这方面的权利。但是，现实生活中我国农民的权利状况不豚容乐观。（二）当前我国农民权益问箐题我国农民权益问题是一个非常复杂啐的问题。对于农民权益问题，突出地表现在两方面：一方面是农民的最普遍的社会俏权利被漠视的问

4、题。这集中体现在农民不求能与市民一样成为整个社会中平等的一员藤，农民在事实上是处于低人一等的弱势群体的地位：在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的歧视问题（如农民工子女受卯教育难，农民工的生活条件太差，农民工杞工资被拖欠现象严重等），农民的迁徙和艿择业自由是基本的政治权利和人身权利却骸被剥夺；在社会保障上，我国现行的社会怙保障体系、社会再分配政策基本上没有惠鸽及农民，农民不能享受国家给予城镇居民担那样全方位的保障，只能把自己的生老病悯死全部寄托在贫瘠而又少量的土地上。这竖方面的问题往往是由于长期以来政府在农踬民问题上的政策偏差和法律保护的滞后所店引起的。另一方面则是农民的最基本的人幌身权利和财

5、产权利往往面临威胁甚至遭到严重侵害的问题，并且侵害农民人身权利粢和财产权利者往往正是某些政治权力本身蛰。财产权是公民最为基本的权利。“如果姹你剥夺了我谋身的手段，那不等于剥夺了殿我的生命吗？”威尼斯商人中的夏洛克虽然是一个非常讨厌的家伙，但这句话唑却可以说是至理名言。对于广大农民来说廖，显而易见，土地可以说几乎是他们谋生桧的唯一手段。然而，现实生活中，基层政髓府非法、强行征用土地的现象时有发生，羧以至于从过重的农民负担到事关生存的土臧地问题，中国农民维权的重心出现了重大变化。三、农民权益保护的法律援助机制法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律厅师、公证员、基层法律工作

6、者等法律服务摈人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现窖其合法权益，完善国家司法公正，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。这一曛狭义的法律援助概念定位于为那些由于经晏济状况贫困，无力支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自身合法权益的公民或饮法人提供法律帮助。但若仅仅从狭义的概妪念去理解农民法律援助机制，在当前复杂的情况下是很难从根本上解决农民权益的吵保护问题的。它需要宏观上的立法支撑，钠以保证农民利益的保护具有坚实的法律基煺础，即权利的保护问题要通过法律或者制度的规范转化为实有权利。同时在微观上要保障农民的利益真正得以实现，就应该建立相应的法律援助机制。“所有

7、这些被逑承认的权利在某种程度上或在某些时刻可奁能发生冲突。对法律活动来说，也许重要兑的不是承认权利，而在于如何恰当地配置陡权利，并因此给予恰当的救济。也正是由宥于这个原因，普通法上的权利一直同司法艉救济相联系，“有无救济就无权利”之说法。”因此，法律援助机制的有效运转对舳农民权益的保护具有重要意义。（一亍）农民权益保护的宏观立法支撑保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求。而在我们这个农村人口占绝大多数的国家，农民权利的法律保障无疑是法邋治建设不可回避的问题。然而遗迸憾的是，我国农村问题向来更多的是靠国荏家政策进行调整的，尽管我国目前正着手粽准备进行农民权益保护法的立法工作，但我国农民权

8、利法律保障缺失的现象目埕前还很严重。政策上的重视不能完全蒇取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实。而且眙，原则性较强的政策只有具体化为法律上铽的措施，才能够发挥其应有的作用。只有将国家政策上升为法律，农民利益的保欧护才具有坚实的法律基础，农民才能通过皈法律手段保护自己的合法权益。因此我国履应加强农民权利保护的立法工作，并尽可嫂能将之细化以便于贯彻实施。具体而言，鲎本文觉得应该做到如下几点：1.在立法上规范执法行政执法活动，保护农民权益不受违法行政行为侵犯在保护农嘬民权益方面，政府有着义不容辞的责任和根法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往正是地方的政府

9、组织。盱“如果政府不给予法律获得尊重的权利，讶它就不能够重建人们对法律的尊重。如果旰政府不认真地对待权利，那么它也不能够妗认真地对待法律。”对农民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点的寨法定的援助措施。2.对当前户籍制粝度中对农民的一些歧视性规定要及时加以斋修改世界各国目前都普遍赋予公民居羽住和迁徙自由权，全世界只有中国、朝鲜耨和贝宁等国家还实行严格的户籍制度。虽然目前我国的户籍制度已出现了松动，但弯对农民的一些歧视性规定以及广大市民对氲进城农民工的歧视性做法还普遍存在。这孥些规定严重损害了农民作为公民的合法权益，强化了农民的弱势地位。因此必须通辆过法律的明确规定并采取相应的法律措施

10、颖来摈除对农民的歧视。“一国两民”避的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺寝失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的璇户籍制度下显得苍白无力，将过多的剩余圊农业人口束缚在有限的土地上，既阻碍了捡劳动力资源的合理流动和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市晃场的发育速度。发达国家的城市化水平为处7080，我国目前只有，低于发展中粜国家近10个百分点，低于发达国家近一摸半，这就是明证；孙志刚被毒打之死案件灏亦有二元户籍管理制度的错。尽快在宪法”中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补泳公民基本自由权，实现公民追求幸福权利蛳，实现平等权的需要，也是国家经济发展渺、社会进步、政治民主，实行依法治国的

11、冶需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约睿，履行国际承诺和义务的需要。3.猜对农民的医疗保险、养老保险和进城农民璋工的合法权益保护问题应以立法的形式加钤以规定我国现行的社会保障体系基本屠上没有惠及农民，农民处于边缘化地位。搏因此，在现有的条件下，完善农村医疗保险制度和农村养老制度，以及结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最螈低生活保障制度对于保障当前我国农民的蕴权益具有重大意义。当前进城农民工的权益保护问题日益凸显，对此政府虽然涠给予了一定的政策支撑，但从长远和法治龉的角度考虑我们应在全国范围内制定专门桅的农民工权益保护条例，并且将其归彗入农民权益保护法的范围和体系之下酸。4.以立法的形

12、式规定允许建立农缬民的维权组织在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联婵和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会，蛮并且做得很成功。而我国9亿多的农民却恶没有自己的维权组织。因此在当前形势下椒，建立我国的农会组织就显得更加必要。蟠我们应从立法源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业发展的法律法规。使亿万中国农村，在进行农业实践役中有自己的代言人，弥补其在各级代表中孕的人数偏少，话语权较弱的现象，增强其轵与政府协商调整的能力，使农业发展有一雩个坚强的组织保证体，也使“三农”问题普的解决，有一个有力的组织基础。目前，一些人对农会的建立抱有偏见

13、，认为其可能被引向歧途。这应该是固执的偏见。中悖国农会就象其他社会中间层组织一样，同怖样可能成为进行行业自律，贯彻政府决策倔的值得依赖的力量。代表农民和农业界的锺利益，服务农业、农村和农民，执行政府冒有关三农政策的中国农会的建立和发展，堍应是我们促进中国农业发展的题中之义。5.对农村土地承包经营权给予必要的葑民法保护，防止财产权利保护规范的缺失财产权是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的，箕不同经济制度下的财产权具有不同的性质匝；不同的历史时期，财产权有不同的含义醪，国家政治结构也表现出不同的形态。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民

14、没畜有明确具体的财产权利，就会失去作为人淀的尊严和条件。正如洛克的自然法基本权轧利论中所说的：财产就是自然人求生存的隹权利的自然延展。如果自然人没有了财产估权，就可能丧失人身自由权，再而危及生弊命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定，非经帔法定程序不得剥夺。农村土地承包经营权，作为农民财产权利的重要组成进行寒保障，正越来越引起人们的重视，成为社解会的热门话题。当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会拱顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上隳的缺失：第一，表现为权属主体的缺失。诩从法律规定来看，中华人民共和国宪法涧第

15、十条规定：“农村和城市郊区的土地镌，除由法律规定属于国家所有的以外，属暗于集体所有；宅基地和自然地、自留地，借也属于集体所有。国家为了公共利益的需嶝要，可以依照法律规定对土地实行征用。颖”从该规定看，农村土地所有权的主体是筢“集体所有”。“集体”是什么？“集体嗪”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。侉结合土地管理法第十条的规定，“集鳗体”一共有三种：“村农民集体”、“乡桅（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说这种集体主体的媳虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致诸多损害农民肋土地承包经营权现象的产生。用农民自己燹的话说

16、：集体所有就是大家所有，个人没憎有。第二，表现为权属缺失物权法定的内材核。农村土地承包经营权是新型用益物权善，这一点土地承包法已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定刀。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事嚼实上，民法通则、农业法、土晡地管理法都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方权利和义务，显然与物权法定要求相违背。农村土顿地承包经营人对其权利在效力上的非自由洙处分性和管理债权化的特点，使农村土地诏承包经营权的效力上欠缺物权法定要求，曷再加上农村土地承包经营权变动，还尚未溯建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要序求，必将导致农村土地承

17、包经营权内容的弓不确定，效力的不稳定，权属的不稳定和踟交易安全无保障等问题。要解决这一问题，必须从法律上明确农村土地承包经营权疃的物权的基本内容。我国法律对农村蚧土地承包经营权规定，存在严重的缺失，阌这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了逻农民耕作土地，提高土地利用率的积极性敏，影响稳定相关权属关系和秩序，而且使攀处于弱势群体的农民在谋生命根子的土地偻方面处于更加弱势无力的地位。首先，我胄们应该从体现阶级、集团力量对比关系的赕宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上仓的不足；其次，我们应该在未来的民法典灵中进行必要的保护性规定，建立可行的农呀村土地承包经营权法律帮助制度。（韦二）农民权益保护的法律援

18、助机制的微观和运作1.完善基层司法架构，发挥基育层司法作用在当代中国社会，县一级的公检法司都有自己的组织延伸，有比较割完备的体系，但到了乡镇这一级就只有少俭数的派出机构。检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安和刑事案件，而大量的惨农民权益冲突已超出了这一范围，检察、哙公安机关显然不适合作为农民的法律援助赇机构。至于各级人大和政府法制工作机构荆大都设立在县级以上，也是远乡村，无法湾提供及时的法律帮助。由于律师事务所的营利性质，农民往往无力或是不愿支付律囝师费用，要求一种营利机构长期法定地负绞担起公益性质的工作也不切实际。因此，在广大农村社会最适宜担任农民法援机构桥的就是乡镇司法所。司法所是设置于

19、荮乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县蠊司法行政机关的派出机构，司法助理员则骛是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农冶村，大部分的乡镇都设立了司法所或者在蜥乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工阽作。但在现实生活中，我国基层的乡镇司严法所并不能很好地发挥其应有的作用。这蜻很大程度上是由以下几方面的原因造成的：第一，乡镇司法所的工作人员司法素质脱太低。在当前条件下，我国的基层法院的工作人员都普遍存在素质太低的情况，大祭多数工作人员都是复员转业军人，法律基楼础知识相对缺乏。乡镇司法所的工作人员的

20、法律素养问题也因而更为严重。而与此芬同时，我国法律院校的绝大部分毕业生都流向了其他工作领域，这可以说是人力资源的严重浪费。第二，乡镇司法所的经费缺乏以致于工作不能正常运转。目前在我篡国中西部的广大农村社会，由于经济的不梃景气，乡镇公务员的工资都很低，只能勉醋强维持日常生活。对此，为了使乡镇司法聚所能很好地运转，本文觉得最为重要的是蝼国家应加大对其的经费投入，提高司法助溉理员的各方面的待遇水平，引导我国法律偶院校的人才流向基层法院和乡镇司法所。俭与此同时也要加大对现有乡镇司法所人员坊的政治、业务素质培训，提高其整体水平和业务能力。2.确立农会的法律地位，开展农会法律服务当前形势下建锩立我国广大农

21、民的维权组织-农会是具有很大的必要性的，对此前面已做阶了简要的论述。我国应建立的农会不但要疙发挥其应有的政治功能（政治参与）和经鏖济功能（整合和统领各经济组织、推广农彪业技术和农业教育等），也应具有直接的螫社会功能，如防止农民的各方面利益被侵葬害，以及侵害后帮助农民获得司法救助，凸对外代表其会员参与社会的各类活动，不贮断扩大农会在中国社会生活中的影响力，艹进而以此来保障农民利益等。在这里我们曛必须强调的一点是农会必须代表广大农民耗的整体利益，要防止其异化而成为其他组店织特别是政府的附属组织。3.切实圳加强法律援助中心对农民的法律援助工作法律援助中心是国家设立的负责组织、指导、协调、监督及实施本

22、地区法律援助欷工作的专门机构，省市及各区、县均应设鋈立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法局指定职能部门代崆行法律援助中心职能。作为一个弱势群体的我国广大农民，法律援助中心更应加强搽对其的援助倾斜。法律援助的对象主要是泡因经济困难，无能力或无完全能力支付法乩律服务费用的贫困者。但现实生活中法律瑜援助的批准范围过于严格并且援助金额太少以致于不能发挥其应有的作用，因此应逍适当扩大援助的范围以及援助金额。另外芨，一个很重要的问题是历史传统与教育等蹰诸多因素导致了我国广大农民的法律素质寥低、法律意识薄弱，即使有大量的法律援瘰助机构存在，但农民却不知道如何用之来癍保护自己。因此，法律援

23、助中心应加强法短律援助这方面事项的宣传，使农民真正了吕解并能运用这只“法律援助之手”。“尽鄄最大可能把关于他们的意志的知识散布在狰人们中间，这就是立法机关的义务。”同胨时，我们个人认为法律援助中心也应提供炅法律咨询这方面的服务。一般而言，法律援助中心只为住所地在本市或持有本让市暂住证的居民提供法律援助。但现实情况是由于农村剩余劳动力越来越频繁地流赊向城市，农民工的权益保护问题已提上日箜程。因此，法律援助中心不应仅仅对本市礓居民提供法律援助，而应更多地关注农民工的权益保护问题。对此，一些地区已经阴采取了一些相应的措施来保障农民工的权私益。例如拖欠工资、工伤索赔等问题，是长期困扰着外出打工的农民工的主要问题区。同时，由于绝大部分的农民工拿不出劳动合同、书面