美国政府与高校权力关系重构的路径分析

1、    美国政府与高校权力关系重构的路径分析    摘要：面临高等教育财政资助处于近四十年来的最低点，美国政府与高校都着力突破传统局限进行政策创新，公立高校私有化、绩效问责制、院校合并等战略回应兴起。公立高校的筹资转变增加了新的权力关系的复杂性，公立高等教育治理和院校资助重点都发生转移。美国政府与高校逐渐进入一个协商中不断变化的“契约型”权力关系。关键词：美国，高等教育私有化，绩效拨款，院校合并基金项目：北京市教育科学“十二五”规划立项课题“美国州级高等教育规划研究”（ada14118）。近年来，美国高校面临一系列新的挑战，例如，资金来源的不稳定、运营成

2、本上升、更加激烈的竞争环境，以及学生人口结构的变化等。政府与高校都着力突破传统局限进行政策创新和战略回应，本文重点考察由此引发的政府与公立高校权力关系重构的策略及特点分析。一、高校面临核心教学拨款削减的困境美国高等教育属于分权治理，联邦政府主要借助法律和财政等手段间接引导高校服务国家需要，而美国50个州对监管和资助各自的高校负有首要责任。各州高等教育治理结构不同，因此州政府对公立高校的监管方式也各不相同。最近约四十年来，无论联邦政府还是州政府对公立高校的资助都呈下降趋势。全国性经济衰退和政府资助方向转变使公立高校受到更严重的打击，一些高校被推向了生存的临界点。自20世纪80年代以来，无论经济形

3、势好坏，各州对高校的资助都持续下降，增加拨款成为偶然事件。按2014年不变美元计算，19841985年度，各州向高等教育拨款656亿美元；20142015年度约810亿美元1。其间州拨款趋势表现出明显的波动，但即使在某年内有所增长，也无法跟上通货膨胀率。主要原因是高等教育常被视为州预算的“平衡轮”，在与州内基础教育、医疗、狱犯改造等其他领域竞争时，高等教育拨款几乎没有法律或合同约束，而且与联邦政府相匹配的比例极小2。因此，在州必须执行预算削减时，高等教育往往首当其冲遭遇削减。2008年及以后的全球经济衰退也只是加剧了长期以来州对高校削减资助的状况，公立大学遭遇削减拨款在经济衰退前就已经开始了，

4、而且没有迹象表明随着经济形势的好转，这种下降趋势会停止或减弱。另有研究预计，州政府削减拨款的趋势如果持续，到2059年，全美所有公立高校都将全部失去州财政拨款。2022年，科罗拉多州将停止资助其公立高校；2029年，爱荷华州将停止资助公立高校；2032年，弗吉尼亚州、密歇根州、亚利桑那州和罗德岛都将不再获得州的财政资助3。如上政府削减公立高校财政拨款的趋势，预示着美国政府与高校新的权力关系的转型。公立高校正从“州资助院校”转向“州援助院校”，并最终进入“位于州内的院校”时代4。二、州政府与高校关系重构的路径选择（一）公立高校私有化进程加快本文探讨美国公立高等教育私有化的目的是要揭示新环境下政府

5、与高校权力关系的变革，因此作者将“私有化”定义为公共资助的严重下降，以及州政府作为主要高等教育投资者地位的丧失，由此，公立高校更为依赖学费等私人来源资助5。20世纪80年代开始，为弥补州政府持续的拨款削减，密歇根大学就把筹资重点转至提高学杂费上，并大量招收外州的学生。2009年，该大学来自州的拨款仅占总预算的7%，州政府考虑过彻底取消对这一旗舰大学的财政资助6。鉴于密歇根大学与州议会之间的财政联系已经很小，州议会也曾得到专家组建议：可以将它从公立大学转为私立大学。密歇根大学不得不扩大招收国际学生和州外学生来度过财务危机，目前大学近一半学生来自州外，大学录取具有佩尔助学金资格的贫困生也不到一半。

6、2004年，俄亥俄州只提供迈阿密大学总预算的15%，大学启动高学费政策。次年，州政府要求对州内学生的学费只能提高5.5%，低于迈阿密大学要求的9%7。2011年，俄亥俄州大学系统向州政府提出“企业大学计划”，旨在解除州政府对州内14所公立大学的严格管控，但他们获得的州拨款也将随之减少。由于缺乏大学校长们的支持，议会没有通过该法案。2011年，州议会通过参议院5号法案结束了公立学院和大学的集体谈判制度。尽管反对声不断，但俄亥俄州公立高校私有化的进程早已开始了。1992年，科罗拉多州通过纳税人权利法案。法案要求以前一年的拨款量作为州财政拨款的最高限额，且不许高校通过提高学费来弥补州拨款削减。到20

7、00年，科罗拉多州的28所公立院校只获得13%的州财政拨款。2003年，州长特别工作组提出两种解决办法并最终被采纳：一是成立基金，对州内学生发行高等教育券；二是给予公立高校“企业地位”，当公立高校获得州政府资助低于总预算的10%时，即可获得“企业地位”。2004年，科罗拉多大学首先获得企业地位，从而摆脱了州的严格管制；州内其他27所公立院校也于次年获得企业地位。目前科罗拉多大学不到三分之一的州外学生，已经为大学贡献了近四分之三的学费收入。科罗拉多大学私有化进程加速，州立法者也已经考虑停止拨付州旗舰大学的全部财政经费。宾夕法尼亚州有14所公立大学，而其他包括宾夕法尼亚州立大学在内的4所大学则早已

8、被称为“州相关”大学。2004年，宾夕法尼亚州立大学只有12%的收入来自州财政拨款；到2012年，宾夕法尼亚大学、天普大学、匹兹堡大学三所最大的“州相关”大学仅有5%的收入来自州拨款8。2010年，新任州长科贝特提议削减高等教育拨款的50%，由于高校的强烈抵制，州议会将这一数字降低到大约20%9。2012年，州长又提出另一项重大的削减拨款建议：削减上述三所最大的“州相关”高校拨款的30%；削减公立高校拨款的20%；削减社区学院拨款的4%10。此举进一步引起人们对公立高校私有化的担忧和批评。（二）绩效问责制复兴过去对公立高等教育的“问责”困难在于州政府的监管与高校自治传统的平衡，但最近针对公立高

9、校的这场“新问责”运动，州政府的关注点已不再是决策权及其过程，而是将州拨款与学生留校率和毕业率、本科入学率等一系列理想的绩效指标相关联。新的问责制表现出绩效拨款、绩效预算、绩效报告三种不同形式。自20世纪70年代以来，三种问责制都极具吸引力，至今几乎每个州都采用了某一种或两种形式的问责制，但绩效拨款仍是最具争议和实质性绩效问责形式。19791980年，田纳西州成为全美第一个实施绩效拨款的州。随后几年康涅狄格州效仿，于1985年采用绩效拨款制度；1991年密苏里州和1992年肯塔基州也采用了类似制度。田纳西州实行绩效拨款的初衷是解决以招生为基础的财政拨款模式的不足问题，并回应公众对高校绩效考核问

10、题的日益关注。该州绩效拨款的如下几个特点一开始极具号召力：注重外部责任和高校质量改进两个目标；侧重一套范围不同但数量有限的绩效指标；对定期评估做出具体规定；重视高校随着时间推移持续进行质量改进；绩效拨款有限但却是基础拨款之外的附加拨款；在优先学科专业和高校需求间保持合理的平衡与稳定毫不奇怪这项创新政策的快速蔓延11。1997年，采用绩效拨款的州主要集中在南部和中西部；到2000年，绩效拨款制已波及全美绝大多数州。有趣的是，随着时间的推移，各州新增使用绩效拨款和放弃使用的例子不胜枚举。实际上，这些波动与政策高效实施的难度有关，绩效拨款方案在财政和政治上的设计和维护都不容易，而政治影响力对政策稳定

11、性至关重要。高等教育学者迈克兰登的研究结果显示，州议会中共和党占优势的州、集权型治理结构的州最易采用绩效拨款12。另外，绩效拨款还与政治选举有关，由于选民心目中的绩效拨款几乎等同教育质量保障，在激烈的选举竞争中它反倒容易幸存。南卡罗来纳州曾实施了一项过激而最终失败的绩效拨款制。该州最初试图将100%的高等教育拨款都采用绩效拨款，并以相当统一的方式执行。事实证明，这样的方案实施极具争议和挑战性。加上州内财政收入急剧下降，并且缺乏高校质量改进的证据尤其是院校成本节约方面的改进，多种类似的因素导致了一些州绩效拨款问责的失败。尽管如此，受高等教育政治环境的影响，各州绩效问责制依然在积极推进中。当前美国

12、公立高等教育绩效拨款复兴表现出几个明显特点：更加重视对新兴经济领域相关学科专业的资助；重点关注州内未来社会劳动力的储备；任务、措施和激励政策更加紧密而高效地关联；形成一套包括“产出”指标的绩效评估制度等。目前绩效拨款的发展已明显提高了政策实施的经济和政治赌注。田纳西州早期的绩效拨款是在以招生为基础的核心拨款之外，根据绩效指标的得分另行分配少量的绩效拨款。随后，基于绩效指标的拨款比例逐年增加，直到2010年，州政府彻底放弃了以招生为基础的核心拨款，转而全部采用以产出为基础的绩效拨款。2008年俄亥俄州采用绩效拨款，并逐步将全部拨款都与高校绩效指标相关联。科罗拉多州和阿肯色州根据院校学生学位完成与授予情况分配25%的州拨款。得克萨斯州则是将10%的招生基准拨款单独拿出另行分配，分配依据主要为学生6年毕业率和“关键领域”授予学位数；2013年，该州进一步修订立法后提高绩效拨款到州拨款总量的25%。弗吉尼亚州2005年实施了公