论高校学生申诉制度功能的失落与复归

1、    论高校学生申诉制度功能的失落与复归     摘要：救济学生的合法权利和监督规制高校教育管理权是高校学生申诉制度的两大基本功能。然而在现实中，学生申诉制度在一定程度上失落了其应当彰显的功能，呈现出“权利救济虚置”和“权力监督困境”的问题。要实现学生申诉制度功能的理性复归，制度设计的修正与完善是根本的路径选择。 关键词：学生申诉制度，功能 以制度功能为分析主题，相关理论研究者和管理实践者对高校学生申诉制度功能的论证基本形成了相对统一的意见，认为该制度的功能主要有二：一是“权利救济”，即为合法权利受到学校侵犯的学生提供一种

2、救济路径，使学生在客观上拥有对学校教育管理行为提出异议、对加于自身的不公正、不合理的管理决定予以申辩抵抗和请求有关部门重新审查并另作处理的权利。二是“权力监督”，即认为学生申诉制度是高教系统内部设置的自我监督和纠错机制，通过对学生申诉个案的重新审查，纠正不当的甚至违法的教育管理行为，以达到监督和规制高校教育管理权行使的目的。然而，理性地检视和反思制度的相关实践即可发现，高校学生申诉制度在一定程度上失落了其应当彰显的功能，呈现出“权利救济虚置”和“权力监督困境”的问题。如何真正发挥学生申诉制度的应有功能，实现“权利救济”与“权力监督”两种制度功能的理性复归是本研究的基本意旨之所在。 一

3、、高校学生申诉制度功能的应然定位：“权利救济”与“权力监督”的兼存共取 1.高校学生申诉制度应是学生权利救济的有效路径 高校学生申诉制度就其本质而言，是为合法权利受到学校侵犯的学生提供权利救济的一种途径。与权利救济的诉讼方式所固有的弊端如诉讼费用的高昂、诉讼期的迟延、程序的纷繁复杂、群体间和谐关系的失落等相比，高校学生申诉的制度设计在救济学生的合法权利、解决教育管理纠纷中具有独特的优势：其一，权利救济较为专业。受理学生申诉纠纷的人员基本都是熟知教学和教育管理的专业人员。他们会更多地从教育自身的角度协调双方的矛盾，并有能力作出合乎理性的判断，这样可以尽可能地减少学生权利救济结

4、果的不确定性，避免学生遭受二次伤害。其二，权利救济成本较低。受理申诉的机构对学生的申诉处理是不收取任何费用的，与诉讼方式相比，学生可以节省不少的经费与支出。另外，学生申诉程序的运行较为灵活，申诉制度程序控制相对宽松，所耗费的时间也远远少于诉讼程序。因此，学生通过申诉的方式救济其权利比较省钱、省时，权利救济成本较为低廉。其三，权利救济的非对抗性。权利救济过程和结果的平和性、非对抗性是高校学生申诉制度中不可忽视的一点，也是申诉解纷机制显而易见的优势。与司法程序中那种针锋相对的对抗方式相比，申诉方式能更有利于高校管理者和学生在申诉机构的主持下进行理性对话，通过平等的、充分的意思表达和说理过程，有效地

5、缓和双方的冲突与分歧，并由申诉机构在重新审查高校教育管理行为的基础上作出处理决定以化解纠纷、救济权利。 2.高校学生申诉制度应是监督规制高校教育管理权的有效机制 任何权力的行使，如果没有与其相伴而行的对权力的控制，是不符合现代法治精神的要求的。高校教育管理权作为一种高校职责范围内的支配力量，同样需要监督和控制。为实现对高校教育管理权的有效规范和制约，应当设置与其相适应的制度，其中学生申诉制度的确立应是不可或缺的方面。学生申诉制度是监督规制高校教育管理权的有效机制，主要体现在两个方面：其一，通过校内机制实现对教育管理权的有效监督。“学生的申诉权是高校教育管理权合法、正当伸展的

6、一种外在规范力量。”对于高校管理者而言，学生对其教育管理行为的申诉以及校内申诉机构对存在实体、程序违法或失当的管理行为的否定，是一种监督和规制管理权行使的重要力量，可以增进管理者在教育管理活动中的自律，促使管理过程中权力行使的合法化与合理化。其二，通过校外机制实现对教育管理权的有效监督。由于高校学生申诉制度的设计中包括了利用教育行政主管部门与高校之间的上下级领导监督关系来平衡和解决教育管理纠纷的内容，因此，学生申诉制度也有利于教育行政部门及时了解高校的教育管理工作，纠正高校的一些不合法、不合理的做法，以监督和规制教育管理权的行使。 3.“权利救济”与“权力监督”的相生互动 

7、在高校学生申诉制度的运行中，对学生合法权利的救济和对高校教育管理权的监督规制是相生互动的，亦即通过学生正当申诉权利的行使引发对高校教育管理权运用之合法性与正当性的重新审查，并在高教系统内部权力的制约监督中实现对学生合法权利的救济与保障。这种“权利救济”与“权力监督”的相生互动，正是高等教育系统内通过构建公民权利与公共权力之间相对均衡的态势以实现其和谐共存的根本所在。 二、高校学生申诉制度功能的现实失落：“权利救济”的虚置与“权力监督”的困境 将高校学生申诉制度的功能定位于救济学生的合法权利和监督规制高校教育管理权是对申诉制度立法本意的理性把握，彰显了“以人为本、权利本位”的

8、教育管理理念，展示了高教管理系统内部自我监督、自我纠错的诚意与勇气。然而，良好的立法初衷如何转化为制度的优势，这是高校学生申诉制度所面临的突出问题。事实上，学生申诉制度的运行状况及其效果出现了背离于立法者制度设计初衷的现象，学生通过申诉方式救济其权利存在着不可回避的障碍，学生的申诉救济权存在着“虚置”的问题，而这种权利救济的虚置又直接导源于申诉制度运行中高校教育管理权的监督规制所面临的困境。 1.权利救济的虚置 （1）学生校内申诉权的虚置 以学生申诉制度运行现状作为切入点阐释学生校内申诉权的“虚置”问题是最有说服力的。目前，在高校教育管理实践中，通过校内申诉程序的

9、运行而改变高校原处理决定的案例是极其罕见的。近年来媒体报道的关于学生因不服学校的教育管理决定而向校内申诉机构提起申诉的案件中，几乎百分之百都是以申诉机构作出维持高校原处理决定而终结由学生所启动的申诉程序。如“张捷不服复旦大学开除学籍申诉案”、“苗颖不服复旦大学开除学籍申诉案”、“刘兵不服北京印刷学院开除学籍申诉案”、“刘路不服大连外国语大学勒令退学申诉案”、“段然不服北京机械工业学院勒令退学申诉案”等等。诚如有学者所言，学生申诉制度在具体实施过程中，很多情况是学生在申诉之后仍不能得到真正的权利救济，无法从根本上维护自己的合法权益。我们认为，目前校内申诉机制在救济和保障学生合法权利中实际发挥的作

10、用还相当有限，也就是说这个出于良好立法初衷而创设的制度对于学生受损权利的救济和学生合法权利的保障几乎发挥不了什么作用，学生的校内申诉权显然存在着“虚置”的问题，由此所直接导致的结果就是学生对高校申诉救济机制的效能评价普遍较低，对通过校内申诉路径以救济自身权利的制度安排存在着相当程度的不信任。（2）学生校外申诉权的虚置 2005年教育部新颁的普通高校学生管理规定（以下简称新规定）第63条指出：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理

11、并答复。”这一法律条文明确设定了学生通过校外申诉救济其权利的路径，但是实践中，学生的校外申诉路径也很不顺畅，并不能够有效地救济学生的合法权利。“刘路不服大连外国语大学勒令退学申诉案”非常典型地说明了这一问题。刘路被学校勒令退学后，其维权经历了向省级教育行政部门申诉省级人民政府行政复议国家教育部行政复议省级教育行政部门申诉学校维持原处分决定，历时两年、无果而终的曲折道路。刘路的申诉之路，充分暴露出校外申诉对学生权利救济之乏力，亦即学生校外申诉权的虚置问题。学生校外申诉遭遇困境的症结在于，虽然省级教育行政部门对高校具有指导监督权，但是新规定缺失对教育行政部门如何处理学生申诉的具体规定，对教育行政部

12、门是否有权撤销或变更高校原处理决定的问题也没有明确化，结果导致立法所赋予教育行政部门对高校监督指导权的形同虚设。 应当认识到，对于一套权利救济机制而言，其功能发挥的程度取决于人们对该机制运行效能的信任程度，如果信任程度高，则运用该机制救济权利的可能性会较大，反之，人们则不愿在低效能的救济机制上徒劳地耗费他们的时间与精力。在当前高校教育管理实践中，申诉制度作为学生的权利救济机制，所发挥的作用还相当有限，此种状况如果长期持续下去，学生将在反向激励下越来越疏于通过申诉的机制救济其权利，并最终导致学生申诉制度失去存在的意义。  2.权力监督的困境 （1）能否真心

13、监督 新规定第60条要求高校成立处理学生申诉案件的专门机构学生申诉处理委员会，并对其人员组成作了规定：“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”但是，立法对于申诉委员会人员构成的规定是相当笼统与含糊的，委员会应由多少人员组成？其人选如何产生？人员的构成比例如何？特别是学生和未兼行政职务的教师代表应占多大比例？对于诸如此类的问题，新规定并无具体明确的规定。事实上，高校学生申诉委员会的人员设置因普遍以校方行政管理人员为主，以校职能部门的领导为主而呈现出浓厚的行政主导色彩。“从人员构成来看，高校的学申委其实是高校行政机构的微缩版。学校负责人、学校职能部

14、门负责人几乎占了学申委三分之二的人选，教师和学生代表只是点缀。”以校方行政管理人员为主的申诉机构能够出于自律而真心监督学校的教育管理行政权并进而纠正违法的或者不当的教育管理行为吗？“有几个人会自己伸手去打自己耳光的”？这恐怕是一个稍具程序正义感的人都会产生的疑惑和忧虑。 （2）能否真正监督 学生申诉处理委员会作为法定的学生申诉受理机构，新规定并没有明确其是否独立于学校之外，也未明确其是否为常设机构以及组建的基本要求。尽管新规定缺失关于申诉机构设立的明确规定，但从目前收集到的相关资料看，学生申诉委员会一般是附设于高校内部的，有的挂靠在校办公室（如上海师范大学），有的挂靠在校监

15、察处（如广西艺术学院），有的与学生工作处合署办公（如海南大学），有的隶属于学校法制办（如燕山大学），还有的甚至设在校学生会（如思茅师范高等专科学校）。虽然各个高校的具体做法不一，然而其共同点是申诉委员会只是附属于高校的一个新的行政职能部门，它与高校相关职能部门之间具有密切的关联性。既如此，在受理学生申诉时，与高校具有身份隶属关系、与高校相关职能部门身处同一“战壕”且存在“说不清道不明”关系的申诉委员会如何保持其应有的独立性？如何在学校与学生之间保持中立？如何体现裁决的公正性？又如何真正地监督和规制高校的教育管理权呢？ （3）能否有效监督 新规定第62条指出：“学生申诉处理委

16、员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”那么，学生如何向申诉委员会提出申诉？申诉委员会接到学生申诉后如何受理和处理？处理过程中学生当事人是否参加？申诉处理是否公开进行？申诉处理应否组织听证？新规定对此类学生申诉的程序性问题均无详细说明。程序性规范的缺失无疑将削弱申诉程序的运行对高校教育管理权的监督力度和对学生合法权利的保障力度。此外，特别值得一提的是，根据新规定，申诉委员会对学校作出的处分决定只有建议权而无变更权。申诉委员会认为需要改变原处分决定的，只能提交学校重新研究决定。

17、那么，在处分最终决定权归属于学校的前提下，如果申诉委员会复查之后认为原处分不当，作出了要求学校改变原处分的决定，而学校重新研究后依然坚持原决定的话，申诉委员会作出的复查结论和处理意见又有多大意义呢？事实上，由于申诉机构无权变更学校的原处理决定，在实践中极易导致学校相关职能部门对其存在及裁决不予重视，以至于申诉委员会可能只沦为一种民主的摆设，无法真正有效地监督规制高校教育管理权的行使和实现对学生权利的保护。  三、高校学生申诉制度功能的理性复归：基于制度优化的“权利救济”与“权力监督” 任何一项制度的设计与安排，决不能仅仅着眼于或满足于形式上的存在，而应充分考虑其在实践运行中

18、可能获得的制度效益，并通过对现实的深入考察不断修正尚不完善的制度安排，以此追求制度效益的最大化。通过上述对高校学生申诉制度实践功能的理性检视，我们不难发现，学生的申诉救济权存在着“虚置”的问题，而这种权利救济的“虚置”又直接导源于申诉制度运行中高校教育管理权内部监督所面临的困境。因而，要实现学生申诉制度功能的理性复归，真正彰显这一制度的应有功能，就应当通过制度设计的不断修正与完善，加强对高校教育管理权的监督，并以此保障学生的申诉救济权，实现“权利救济”与“权力监督”两种制度功能的有机复合与均衡运行。 1.赋予申诉机构以“裁判者”的独立性和中立性 申诉机构的相对独立是实现高校

19、学生申诉制度之“权利救济”与“权力监督”二元功能的必要前提。这是因为，若想通过申诉程序的运行救济学生的权利，同时监督和规制高校教育管理权的行使，申诉机构必须在两者之间保持超然与中立。鉴于此，我们认为虽然当前学生申诉委员会不可能完全脱离对学校的依附而独立于学校之外，但它不应是带有浓厚行政主导色彩的、学校附属的行政职能部门，而应是学校内部一个由特定人员组成的、专事学生申诉事务的相对独立的裁判机构。申诉委员会应当尽可能地摆脱其对学校的行政依附关系及其与学校各职能部门之间的行政关联性，以更多地保持其自身作为“裁判者”的独立性和中立性。在申诉委员会的人员组成上，新规定应明确委员的人选由全校师生（或代表）

20、公开投票产生，其中未兼行政职务的教师代表、学生代表和法律专业人士应占到委员会总人数的一半以上，以此保证申诉委员会的中立性，防止申诉委员会的存在流于形式，成为学校作秀的机构。在此需要特别指出的是，申诉委员会应该尽可能地吸纳没有行政兼职的教授等学术人员。这样做一方面可以使申诉委员会相对独立于学校的管理机关，尤其是独立于学校违纪处分管理部门，不必过多地受制于学校内部各职能部门的压力。另一方面，由于涉及学生申诉事务的纠纷大多关涉对学生的学术评价或违纪惩戒，因而以教授等学术人员为主要成员的申诉委员会在处理此类问题上更为专业和理性。 2.授予申诉机构对高校处理决定的“有限变更权” 为了

21、监督制约高校的教育管理权并有效救济学生的合法权利，使高校和教育行政部门的申诉委员会摆脱目前所处的尴尬境地只有对高校处理决定的审查建议权而无变更决定权，避免高校和教育行政部门申诉机构的权力在实质上被架空，我们建议新规定应明确授予申诉机构对高校作出的、被提起申诉的原处理决定具有“有限变更权”。之所以要授予申诉机构以“变更权”，原因在于实践中申诉委员会因高校原处理决定违法或不当而撤销并责成学校重作处理决定后，可能会产生学校拒绝重作处理或者重新作出的处理决定仍然雷同于原决定的情形，造成高校与学生之间的争议无法在实质上得到解决，学生的权利也无法得到真正的救济。鉴于此，我们认为新规定应通过立法修正明确授予申诉机构以“变更权”。而变更权设定之为“有限”的原因在于：如果申诉机构的变更权过大，可以随意变更高校原处理决定的话，则易损害高校教育管理权的严肃性和权威性，更易造成申诉机构与高校及相关职能部门之间关系的紧张化。因此，我们认为新规定宜授权申诉机构对于明显存有“程序不当、证据不足、依据不明、定性不准、处分不当”等问题的高校原处理决定以变更权，由其直接作出客观公正的裁断。 3.构建契合法治精神的申诉处理程序 “程序问题是整个申诉制度最关键的环节。”只有构建契合于法治精神的申诉处理程序，充分尊重申诉学生合法的程序性权利，申诉机构才能够基于程序理性作出合乎于实