“大城管”城市管理模式探析

1、18. 大城管城市管理模式探析作为全市唯一的中心区，市区事权划分后，我区承担的城市 管理任务更加繁重。顺势所需，为加快“黄蓝”两大国家战略实 施，进一步提升城市管理水平，我区按照“党委领导、政府主导、 社会协同、公众参与”的要求，以数字化、网格化、精细化为目 标，全面推行“大城管”模式。2011年3月10日，区城市管理 委员会成立；3月21 0,区城市管理数字化监督指挥中心投入 运行；4月26 h,区城市管理执法中队派驻各镇、街道行使执 法权。至此，“大城管”模式运行架构初步形成，各个层面的工 作顺利展开。一、“大城管”模式的动因（一）受历史形成和多方因素制约，城市管理水平不高。中 心城区是在

2、油田矿区基础上建设起来的城市，油地军校共处一 室，城市规划、建设和管理工作起步较晚。加之城乡杂糅，市民 文明素质偏低，市政设施配套不完善和管理手段落后，致使城市 管理总体水平偏低，尤其是城乡结合部、部分商贸区块脏乱差现 象较为严重。虽然全区城市管理力度逐年加大，但经常陷入“反 弹-整治-再反弹-再整治”的怪圈，治标不治本，难以适应“黄 蓝”两大国家战略建设的需要。（二）运用现代技术和装备较少，城市管理手段落后。多年 来，我区在城市管理工作中，一直延续传统管理模式，在运用新 技术、新手段管理城市上缺乏探索和创新，大型机械设备配置较 少或空缺，现代装备配置落伍，多采用人工作业，在应对城市管 理“急

3、、难、险、重”任务上能力较差，与中心区经济的快速发 展和城市规模的快速扩张相比，明显存在管理滞后、管理粗放的 问题。（三）责权利不统一和职责不清，城市管理机制缺失。以前 我区城市管理工作主要由城管系统负责，没有形成上下联动，齐 抓共管的合力。城市管理权责没有下放，区级职能部门审批权限 较少，各镇、街道没有城市管理职能，无法发挥城市管理的“主 体”作用，责权利不一致，致使城市管理出现许多“真空”地带, 缺乏高效有序的管理运行机制。如在市、区城市管理职能划分上, 一些工作如楼体和门面装修的审批，城市道路、绿化带的挖掘、 占用审批，以及整治违规建设等方面存在或出现了职责不清、查 处不力现象，亟需调整

4、理顺。（四）加快黄河三角洲开发建设，城市管理亟需创新。在“黄 蓝”两大国家战略的带动下，中心城区的城市化进程不断加快, 正逐步实现由“量变”到“质变”的深刻变化，广大市民对城市 建设管理也提出越来越高的要求，既要有“硬件”建设，更要看“软件”服务。面对城市管理出现的新形势、新任务、新特点、 新要求，用老的城市管理观念、旧的城市管理体制、落后的城市 管理方法与手段是解决不了新问题的，必须在城市管理模式上进 行创新。二、主要做法和成效（一）聚合力，构建上联下通的组织架构。区级层面，成立 了城市管理委员会，为全区的领导协调和监督指挥机构，由区政 府常务副区长担任主任，城管、住建、公安、环保、工商、交

5、通、 卫生、社区、水利等部门为成员；城管委下设办公室，与城市管 理监督指挥中心（正科级事业单位）合署办公，具体负责规划制 定、工作指导、经费管理、指挥调度以及绩效考评等。镇街级层 面，对应成立了城市管理委员会，并从区里派驻下沉了 12支城 市管理执法中队，全区上下形成了以区城管委为中枢，横向调度 14个区直执法部门，纵向调度11个镇街和园区，指挥通畅、反 应敏捷的“大城管”组织体系。（二）搭平台，实施监督指挥的全程跟踪。投资700余万元, 采用现代信息技术，建设了 “一中心四系统”（一中心，即数字 化城市管理监督指挥中心；四系统，即定点视频监控系统、移动 视频监控系统、城管通系统、车辆人员定位

6、系统），实现了对城 管案件受理、分流、处置、督办、反馈、考评的全程整合处理。 运用该平台，将发现或上传的城市管理信息，通过系统操作后台 整理分类后，分解至各责任单位，形成了一个能够“第一时间发 现、第一时间派遣、第一时间处理反馈、全过程监督指挥”的管 理新机制。初步统计，目前已经资源共享了公安、行管等部门的 摄像头80个，安装3g摄像头30个，配备车载移动视频监控车 11台，89辆执法环卫车安装了 gps车载终端，配发城管通手机 279部，配备执法记录仪50部。（三）移重心，强化镇街的属地管理责任。为强化属地管理 职能，充分发挥镇街的“主体”作用，我区按照责权利相一致的 原则，向镇街和园区、油

7、田社区派驻了 12支城管执法队伍，代 区城管局行使城市管理执法职能，实行“业务管理以条为主、日 常管理以块为主”的管理体制，进一步延伸了城市管理触角。推 行网格化管理，对城市地理空间实行网格化划分，聘用34名社 区城管信息监督员定时或不定时巡视管理，统一配发作业服装及 工具，将居民反映的热点、难点问题及合理化建议和意见快速反 映给城管部门，切实提高了工作效能。（四）建机制，实现城市管理的高效运行。一是部门联动机 制。区委、区政府制定出台了关于进一步加强城市管理工作的 意见（东区发20119号），明确了各成员单位的职责分工和 任务。各单位在区城管委及其办公室的统一领导下，分别或共同 开展有组织、

8、有计划、有步骤的综合执法活动，合力解决中心区 内的城市管理重大问题。遇有任务，区城管委办公室负责分解、 督导和落实。二是应急处置机制。完善应急处置方案，挑选骨干 力量组成70人应急分队，保障车辆、设备和物资供应，全面提 高应急处置能力，确保关键时刻拉得出、用得上、起作用。三是 督查考核机制。将“大城管”纳入区委、区政府年度综合考核内 容，对各镇、街道和派驻中队实行捆绑式目标考核，努力调动各 级各有关部门参与“大城管”的积极性。（五）增投入，提高城市管理装备水平。一是建设了现代化 的西城生活垃圾中转站。该中转站总投资3000万元，占地面积 13570平方米，是我省第五座现代化生活垃圾中转站，处理

9、规模 为每天400至600吨。以此为中心，向各镇、街道辐射，建设了 一批小型垃圾中转处理设施，全区城乡垃圾集中收集、清运一体 化水平大大提高。二是提高机械化作业程度。2010年以来，新 购置了 15台铲雪车、道路洒水车、垃圾清运车等大型环卫车辆 和20台行政执法用车，大大提高了城市管理机械化水平，实现 了工作效率升级。实施“大城管”以来，有效实现了 “执法依据的综合，执法 力量的综合和执法手段的综合”，将分散用力的“指头”变为攥 紧出击的“拳头”。一是提高了工作效率。数字化城管实现了城 市管理工作的信息化，使发现问题、处理问题的能力明显增强。 半年来，共受理各类城市管理问题6200余件，处理率

10、达98%以 上，回复率100%,许多城市管理的热点、难点问题得到了有效 解决。二是初步形成了齐抓共管格局。“大城管”模式有效整合 了分散的城市管理力量，实行统一的协同联动，改变了过去城市 管理部门独立奋战的局面。指挥中心及时受理各类有关城市管理 的举报、投诉，并将处置结果告知举报人、投诉人，从而使城市 管理工作由被动管理转变为广大市民参与、相关职能部门负责的 “大城管”模式。三是建立起了长效机制。城市管理从突击式、 被动式管理转变为日常性、主动性管理，进一步巩固了执法成果, 突破了 “脏乱-整治-再脏乱-再整治”的怪圈。四是增强了全社 会的认同感。结合创建文明城市，区城管部门加大了城市管理工

11、作宣传力度，专门成立了宣传文化中心，创办了内刊和谐一家 人，新改版了城市管理部门网站，对城市管理工作进行多角度、 深层次、全方位的展示和报道，增强了全社会对城管工作的认同 感。三、“大城管”存在的主要问题“大城管”运行以来，监督指挥中心的作用初步显现，但由 于“大城管”还处于探索阶段，工作中仍然存在许多不容忽视的 问题和需要改进的地方。一是重视程度不够。城市三分建七分管，建设是基础，管理 是关键。区委、区政府对“大城管”高度重视，将其作为全面提 高城市管理水平的一项重要举措，投入了大量人力物力财力，做 了许多艰苦细致的工作。“大城管”推行至今已有半年时间，但 有的单位重视程度不够，特别是镇、街

12、道“属地管理”责任没有 很好的落实，没有担负起牵头抓总的作用，工作中缺乏主动性， 城管队伍“单打独斗”现象仍不同程度的存在。二是管理合力凝聚不够。大城管”的核心是部门联动、高效 处置，共同解决城市管理中热点、难点问题。目前，尽管组建了 区、镇街两级城市管理委员会，但各单位进入角色较慢，联动性 不强，管理合力凝聚不够。对有些事件的处置，城管委各职能单 位之间缺少必要的沟通和联系，并未摆脱传统管理模式和框框的 束缚。三是指挥中心作用发挥不够。数字化监督指挥中心包括区级 城管监督指挥中心和镇街（管养企业）受理平台两大部分。目前 只有区级建成并投入使用，数字化指挥中心的触角还没有真正延 伸到基层。此外

13、，区数字化指挥中心尚处探索运行阶段，信息受 理、分流、处置、督办、反馈、考评等环节衔接还不够顺畅，指 挥中心的统筹指挥作用没有充分发挥。四是工作落实力度不够。区城管委办公室虽然建立了监督考 核机制，但可操作性、约束性不够强，督查考核办法有待进一步 细化和完善，尤其需要强化日常跟踪督查，完善各镇、街道城市 管理工作评价体系，使城市管理工作能够真正落到实处。五是人员力量不足。目前，各镇、街道执法中队正式队员平 均2-3人，与承担的任务相比，存在人员力量严重不足。根据东 营区城管执法重心下移强化属地管理工作方案，原则上镇执法 中队配备工作人员10-15名，街道执法中队配备工作人员15-20 名，但有

14、的镇、街道没有配齐配全人员，影响了工作的开展。六是管养资金不足。按照2002年市和油田达成的西城城 市养护管理协议，西城范围除部分区块由东营区负责外，其余 区域由市和油田按照3： 7的出资比例共同承担。但目前仍执行 2006年核算的管养资金基数，保洁人员工资每人600元/月，水、 电费上涨后，管养资金也一直未作做调整；西城及东城北区尚有 218万平方米道路保洁无人管养，占总面积的18.3%。大额的资 金缺口、较低的管养资金基数和大面积无人管养的市政基础设施 严重影响了城市管理工作的正常开展。四、深化“大城管”模式的对策建议（一）提高认识，加强对“大城管”的组织领导。推行“大 城管”模式，全面提

15、升城市管理水平，是中心区的一项重要职责, 是加快黄河三角洲开发建设的必然要求，也是解决城市管理难 题，建设和谐宜居城市的一项重要举措，对中心区的长远发展具 有重要意义。区城管委办公室应发挥好牵头抓总作用，对“大城 管”运行中发现的问题，及时提请召开联席会议研究解决，落实 长效机制，堵塞管理漏洞。各镇、街道要作为“一把手”工程来 抓，强化责任意识，落实属地管理责任，全力支持开展工作，保 质保量完成各项任务。区直各职能部门要立足自身职责，严格落 实责任分工，强化协作配合意识，坚决服从区指挥中心的指挥和 调度，做到不推、不拖，着力建立起同心协力抓城管的良好机制 和氛围。（二）完善功能，充分发挥指挥中

16、心作用。指挥中心要进一 步开发系统功能，完善内部工作流程，建立起类似t10”的城 市管理快速反应机制和市民投诉接办、督办、反馈制度，及时妥 善处理城市管理的一些日常问题和突发事件。一是加快开发数字 化城市管理四大系统的监督指挥功能，通过gis、gps、rs等信 息管理系统的运用和事件、部件处理优先权的合理安排，实现城 市管理在空间和时间轴上的精确定位。在部件的处理上，以条为 主，块块协同；在事件的处理上，以块为主，条条协助。在时间 上实行流程化管理，定人、定时、定量，记录在案，无效返工， 做不好通报批评、及时处分，变管理主体的分散、职责的交叉扯 皮为上下左右无缝衔接。二是加快建立镇街受理平台，

17、将触角延 伸至四面八方。进一步扩大与公安、交警、社区物业等各单位非 涉密视频监控系统相链接的覆盖面，对基础数据、网络、视频监 控等资源进行深度整合，进一步扩大资源共享范围，降低城市管 理成本，提高城市管理的广度与深度。（三）积极探索，深化“大城管”内涵。大城管是一项庞大 的社会系统工程，应在巩固现有成果的基础上，逐步深化其内涵, 使城市内部各个子系统的功能充分发挥，进而提升城市整体功 能。一是加强城管与城市建设联动。规划、建设部门在项目审批 和实施过程中，应通过一定形式征求城管部门的意见，将站厕、 环卫、市政、绿化工具房、停车场等城市基础设施与城市整体建 设同步规划、同步建设，完善城市功能。二

18、是加强城管与民生联 动。坚持以人为本，注重民生，用服务的方式解决管理的难题。 合理布局农贸市场、商业网点和临时摊点群，加强规范管理，既 方便市民生活，又解决困难群体的就业问题。三是加强城管与综 合执法联动。健全城管与住建、工商、环保、卫生、公安交警等 部门的联合执法机制，细化内部分工和流程，提高工作效率，形 成城市管理的强大合力。针对工作中出现的疑难问题，及时召开 联席会议，加强联系沟通，确保工作成效。（四）增加投入，完善城管经费投入机制。一是完善“两级 政府、三级管理”的城市管理财力支撑体系。坚持“费随事转” 的原则，依据西城现有管养规模、养护标准提高、人员工资增加、 管理手段更新和尚有大量已建成市政设施未移交的实际，积极协 调市和油田有关部门，由市、油田、东营区三方共同修订西城 城市养护管理协议，对有关费用重新测算，以保障城市管理所 需。大型公用设施项目建设管理资金，采取一事一议的方式解决。 二是建立多元化的投融资机制。积极运用市场化手段，坚持有形 资源与无形资产并重，搞好城市公共资源的经营，并鼓励和吸引 社会资金参与城市公用设施的建设、经营和管理，拓展城市管理 资金渠道。三是增加对城管执法队伍的经费投入。加强城管队伍 规范化建设，进一步提高现代装备水平，切实增强