关于完善项目“飞地模式”的思考与建议

1、关于完善项目“飞地模式”的思考与建议关于完善项目“飞地模式”的思考与建议从上世纪 90 年代初的化工企业搬迁，到 2020 年后出台“飞地政策”，我市项目“飞地”经历了从自发到自觉的发展过程。“飞地政策”实施五年来，在我市园区、乡镇之间优势互补、资源共享、要素集约、产业转移等方面发挥了积极的作用。随着转型升级的压力不断加大，我市现有“飞地政策”在引导转型、调控要素、均衡发展、兼顾各方利益方面发挥的作用有弱化趋势，特别是重结果考核，轻过程管理的考核 机制可能带来突击完成任务、应付考核等投机行为的发生，进一步完善项目“飞地模式” 迫在眉睫。一、现有“飞地模式”存在的问题实行项目“飞地”，初衷是促进

2、要素集聚、项目集中、产业集群，现有政策实施五年多来，却带来了模式单一、机制不畅、活力不强等弊端。1. “飞”行模式单一。从2020 年到 2020年，累计实施“飞地”项目 45个，达产达效 34 个，其中乡镇“飞”园区42 个，占总数的 95.6%，园区“飞”乡镇项目仅 2 个，占总数的4.4%，共建园区更是只见新闻报道，未见真正实施。从实际效果看，我市目前的“飞地”项目主要是从乡镇“飞”到园区，不完全等同于经济学上所讲的“飞地经济”，与国内“飞地”经验先进地区相比，“飞地”模式相对单一。究其原因，一方面是考核办法的“指挥棒”作用的必然结果，另一方面也是要素倒逼带来的必然产物。2. 协调机制不

3、畅。现有机制下，乡镇在企业搬迁、招商信息共享等方面往往遵循就近原则，企业在选择“婆家”时绝大多数靠感情和个人喜好决定，还有部分是政策形势的要求，如广陵镇的飞天化工落户经济开发区就是“化工进园区”的结果。总体说来，在“飞”出前，市级层面缺少信息共享平台、沟通协调平台和规范约束机制；“飞”出中，园区、乡镇深度融合不够，衔接欠佳、效率不高的现象也时有发生；“飞”出后，政绩考核、利益分成等相应机制未能适时启动，“飞出方”的既未得“名”，更未得“利”，积极性受到挫伤。3. 引导作用有限。现有“飞地政策”主要考核对象是非园区乡镇，侧重考核引进资金的“量”，“质”的方面要求不高，如 2020 年的考核办法，

4、仅对注册资本作了明确要求，具体的门槛标准是1500 万元，对项目的财税贡献、投入和产出比等未提明确的要求，如果按这个标准，经济开发区、虹桥工业园、科技环保产业园显然无法接纳， 2020 年度，乡镇提供给各园区的招商信息 21 个，真正符合园区入园标准的不到30% 。同时，由于未对园区、乡镇现有项目的退出制定相应的奖惩机制，因此，现有 办法对提高相关园区经济总量有明显的促进作用，但对统筹区域协调发展、优化经济结构、 提高产业层次等作用不太明显。4. 激励作用不强。现有“飞地政策”在压力传递、利益分配格局、调动各方积极性等方面，还有很大的完善和创新空间。从“飞地”实际看，存在着乡镇无项目可“飞”、

5、有项目不愿“飞”、园区不愿接等问题。客观地说，责、权、利不统一等体制机制因素束缚了乡镇招商引资的手脚，加之无专职招商人员、无专项招商经费，招商难也就成了必然。同时，受要素供应趋紧的制约，园区显然不愿接纳乡镇“飞”来的“小项目”。调动“飞地”双方的积极性是现有“飞地政策”调整的重要内容之一。、原因分析虽然我市发展“飞地经济”已有5 个年头，但随着我市经济的快速发展，也有不少制约因素需要破解，这些制约因素主要存在于观念层面、制度层面和管理层面。1. 认识不到位，主体意识和主动性不强。“飞地经济”模式，重要特征是“互动”， 终极目标是实现“双赢”。由于“飞地经济”模式不是发展经济的主导模式，而是特定

6、形势、环境下的一种产物，所以当前我市园区、乡镇对发展“飞地经济”的认识存在较大的差异性。一是难以突破思维定势。局限于制度障碍、利益障碍、结构障碍，对“飞地经济” 认识不到位，甚至认为“飞”前“出了灯油钱”，“飞”中“吃力不讨好”，“飞”后“无事靠边站”，与其如此，不如不“飞”。二是共赢观念、大局意识不强。全市“招商 一盘棋”认识不够，部分乡镇偏重拆迁、矛调等社会事务，在招商引资上受资金、土地、 人才等各类资源要素的制约，不愿做“无用功”，在发展“飞地”经济上不肯下真功夫。重点园区都能紧紧围绕各自产业定位、特色优势开展招商，但对不符合自身门槛、产业类 别的项目信息往往不能“入眼”，或“视而不见”

7、，或“一票否决”，一定程度上浪费了 招商资源，错失了“飞地”项目的源头。三是存在随遇而安的心态。部分园区、乡镇虽能 充分认识到“飞地”经济的重要意义，但在实际工作中认为是“碰碰儿经济”，存在随遇而安的心态，主观能动性不够。2. 机制不健全，缺乏有效的政策配套和保障措施。 2020 年，市委作出了举全市之力发展重点园区的重要决策，全市“要素向园区倾斜、项目向园区集中、产业向园区集聚”，着力形成园区与乡镇互为补充、共同发展的格局。但由于园区与乡镇在行政、人事、财权等方面互不统属，自成体系，园区、乡镇之间没有真正的利益共享机制，更无行政制约措施。同时“飞地”经济的合作模式会牵涉到方方面面，如供地、财

8、税、电力等，这些问题涉及到国土、建设、规划、财政、税务等多个部门，需要市级层面的沟通和协调，现有“飞地”政策在市级层面缺少沟通协调平台和保障服务机制。同时，落实好“飞地”政策还需要出台相关的配套政策，如财税分成体制、土地价格调控机制、招商资源共享机制、“飞地”项目预审机制等，所有这些都需要对现有“飞地”经济的模式、体制进行创新， 需要更高层次的协调、服务、推进。3. 管理有缺失，强化过程控制刻不容缓。现有考核体系中，乡镇、园区仅凭一张表、两枚印章即完成“飞地”项目的确认，由于“飞地”项目双重统计，往往存在“飞地”双方协商、填好表盖好章、只得分不拿奖就完成任务、应付考核的现象。因此，进一步加强项

9、目论证、完善现有考核办法、量化考核指标、细化考核内容、优化过程管理迫在眉睫，加强对“飞地”信息的掌握、“飞地”方向统筹、“飞地”过程控制、“飞”后利益落实已成当务之急。三、建议发展“飞地经济”是集聚产业、打造区域经济核心竞争力的重要战略举措，是实现“领先苏中、融入苏南”战略目标的现实选择，突破思维定势的束缚、突破现有机制的桎梏、突破现有模式的樊蓠显得尤为迫切。（ 一） 突破思维定势，积极拓宽“飞地经济”发展空间一要消除思想误区。园区、乡镇要把解放思想作为招商引资工作的“总开关”，切实转变思想，着力转变封闭保守、固步自封的观念，消除“肥水外流”的顾虑。要有海纳百川的眼界和胸襟，从全市发展大局出发

10、，充分认识发展“飞地经济”的重要性和必要性，树立合作共赢的理念，敢于牺牲局部利益、眼前利益，积极推进合作“双赢”。二要坚持因地制宜。在模式的选择上，敢于突破市域限制，大力实施“远交近合”、“南融北接”战略。“远交”就是着力推动沿江与常州相关园区、黄桥园区与无锡相关园区的合作，以区中园、园中园模式合作共建。“近合”就是以小城镇建设为契机，着力推动区镇共建模式。一方面乡镇招商分局每年招引一定数量和规模的项目到相应园区，另一方面园区“腾笼换鸟”，将不符合园区规划、用工需求量大的企业转移到其他园区或乡镇。“南融”就是融入“长三角”、沿江发展战略中，主动承接新一轮转移产业。“北接”就是加强与泰州医药高新

11、区、出口加工区的对接，借船出海，融合发展。三要坚持高点定位。成熟、完善的“飞地”制度设计，要着力改变当前乡镇“飞”园区的单一模式，突破要素瓶颈的制约，推动乡镇特色发展、园区产业升级。乡镇要通过“飞地”开发，把差别化、特色化发展作为引领发展的“牛鼻子”，在盘活存量、挖潜增效的基础上，积极与园区结对共建，联动发展，园区在所得收益中按一定比例“反哺”乡镇。重点园区要认真梳理现有产业结构，进行科学统筹、合理布局，适度尝试“腾笼换鸟”。同时要以打造核心竞争力为目标，注重整体提升园区规划和发展水平，把宜业和宜居有机结合起来，把园区建设成为高效率生产和高质量生活的综合体，成为发达地区工业园区的“升级版”。（

12、二）突破制约瓶颈，不断拓展“飞地经济”外延内涵一是在合作双赢上求突破。推动项目“飞地”，要充分调动“飞地”双方的积极性， 尤其要出台相关的配套政策，使“飞地”双方互惠互利、成果共享。如出台经济统计、财 税分成、土地价格调控等配套制度，最大限度地激发双方合作的积极性和创造性。同时要 加大土地使用、环境保护、能源利用等要素调控力度，对优质“飞地”项目，在同等条件 下优先落户。二是在整合招商资源上求突破。市商务局作为全市招商引资工作牵头部门，要统筹协 调好全市招商引资工作，在园区、乡镇提供的招商项目基础上，策划、包装、推介好全市 重大招商项目，牵头做好重大招商引资活动的统筹安排、在手信息跟踪，协调好

13、相关单位 抓好重大项目的推进落实。要统筹安排好现有园区、乡镇以及驻外办事机构的布局，形成 人力、物力、财力的统一调配，避免“资源同构”。各招商队伍也要细化分工，加强协作, 形成合力，对搜集到的信息，依托现有的全市招商引资例会制度这一平台，定期进行交流, 市商务局进行汇总、梳理、分析、研究后明确载体单位，然后由相应的载体单位派专业招 商小组跟进开展工作。三是在项目推进上求突破。实践证明，政府主导和积极推动是“飞地经济”取得成功 的重要因素之一。要把发展“飞地经济”作为实现“弯道超越”的突破口，进一步完善市 领导牵头、各部门分工负责、领导小组定期调度和跟踪督查等制度，“飞入地”要像对待 本园区招商

14、的项目一样，全力以赴抓落实，“飞出地”要全程跟踪服务好，不当“甩手掌 柜”。同时，进一步健全激励机制，把项目推进速度与土地指标供应、优惠政策兑现相挂 钩，推动“飞地”项目快建设，早投产。（三）强化组织领导，创新“飞地经济”发展机制一是强化组织领导。市委、市政府一直把招商作为第一要事，实行项目“飞地”，说 到底，就是要在全市形成“千斤重担大家挑，人人肩上有指标”的招商氛围，真正把招商 的压力传递到每个乡镇、园区。因此，建议成立“飞地”工作领导小组，由市分管负责人 挂帅，统筹全市招商资源、实行项目预审、协调要素供给、畅通审批通道、落实利益分成、 强化考核管理，真正把“飞地”政策变成提升园区核心竞争的催化剂和推进剂。二是完善考核办法。结合我市实际，尽快研究制定关于推进“飞地经济”发展的指 导意见，完善项目“飞地”考核办法。考核办法要坚持一个原则，即所有非园区乡镇， 以盘活存量为主，不论项目大小好差，一律不供给工业用地；要落实好两个关键，即落实 好专职招商人员和专项招商经费，落实好利益共享机制，尤其是财税分成体制，可以采取 市财政按项目一次性奖励“飞出地”，再与“飞入地”年终结算；要明确好三个重点，即 明确市级层面的协调推进机构，明确实行“飞地”项目预审制度，明确实行“飞地”项目 备案制度。三要强化考核督查。尽快改变“一张表格、两个印章”认定“飞