【精品】税收专业化管理改革讲话

1、2010年2季度局长工作例会材料强化风险管理深化征管改革以管理模式大转型推动工作绩效大提升余元原（2010 年 8 月 24 0 ）同志们：根据本次会议安排，下面，我就基层税收征管改革相关工作 开展情况进行总结和分析，对下一步如何深化征管改革，强化风 险管理，提升税源监控水平等有关问题进行明确和部署，主要讲 三个方面的意见。一、科学分析基层征管改革的成效和问题，充分认识新型征管格局建设任重道远今年以来，全市地税系统根据市局的统一部署，紧紧围绕“创新带动"的年度工作主题和构建“以风险管理为基本导向，以信 息管税为基本支撑，以专业化管理为基本模式的新型税收征管格 局"的总体目标

2、，4月份全面启动新一轮基层征管改革，稳步推进 各项改革措施，实现了征管体制的重大转型，专业化管理优势得 以彰显，税源管理质效明显提升。5-7月份，各县（市、区）局重（一）从思想认识层面看:总体改革认同度高，但实践转化尚不牢固。本次征管改革过程中，各单位高度重视思想认识的统一，系 统上下对改革目标和要求是广泛认同的，对改革带来的震动能及 时化解，对改革中可能遇到的问题也都有较好地预判和应对机制, 这是改革成功的关键。但是，我们也发现少数单位对税收征管改 革的基本方向比较模糊，适应性不强，对新模式的内涵学习不够、 理解不深、把握不透，思想转化、职能转化和工作要求的转化还 不到位，少数基层领导干部不

3、能正确把握专业化管理的理念和方 法，习惯于“小而全”传统观念和思维定势，“唯任务”的思想和穿新鞋、走老路”的现象客观存在。（二）从组织管理层面看:职能配置基本规范，但营运体系尚不严密。各地根据市局征管改革的总体要求，统一了机构设置、征管范围和职能配置，初步建立了专业化管理的基本模式、组织架构 和营运体系，大多数单位专业化管理已经较为深入地走向规范化。 但也有少数单位对专业化管理缺乏深入研究，在组织管理上硬套 模式，不能因地制宜地提出管理新思路，专业化人员配置还不尽 合理，不能体现对重点税源的分级监控，对不同税源在管理上的 价值取向、考核导向和工作重心不够明确，少数农村分局因为收 入总量小、管户

4、少，使干部职工产生“边缘化”的错觉；“两税” 管理还不规范，基本上游离于稅收征管大格局之外。（三）从工作落实层面看：整体推进情况良好，但落实深度尚不到位。基层征管改革从研究制定方案到具体组织实施的过程中，各 单位能结合本地实际，严格执行市局的总体要求和部署，实现了 改革的平稳过渡。但也发现少数单位与地方各级党委、政府沟通 协调不够到位，造成多部门了解税收收入情况的现象；少数单位 重点税源管理局税收总量占比达不到60%,有的尽管税收总量达到 要求，但管户面太广，最多管户接近1500户，达到县（市、区） 重点税源管理局总管户的三分之一，人均管户达68户；个别单位 在个体税收国、地税联合社会化征管上

5、没有取得实质性突破；在 税源风险监控20条措施落实上，单位之间和措施之间的差距较大, 少数单位还存在漏落实的项目，房地产行业税收专项评估检查过 程中,少数单位土地增值税清算不到位，基础数据质量不高、内容 不全，造成项目分析误差较大，直接影响了市局统一选案的质量。7）从体制运行层面看：风险理念初步确立，但联动机制尚不成熟。新的征管模式以税源管理中心为纽带、以风险管理系统为依 托，实现了数据采集、模型建设、数据分析、信息应用的一条龙 管理和风险信息的分级分类应对，评估分析、发现异常的准确性 大幅提高。1-7月份，全市共发布、下达税收疑点信息43000余条, 增加税收11. 39亿元，占全市税收总量

6、的8. 5%。尤其是在房地产 行业专项评估检查中，通过优化分析模型，合理设定预警指标， 增强了自查自评和辅导自查的针对性，自查效果十分明显，自查 税款达到4.6亿元。但是部分单位不能正确把握机关层面集约化 税源管理的重要性，业务与技术的融合不够，税源管理中心的人 员配备还不到位，工作进度和深度很不平衡，征管质量指标还有 缺失，质量评价还没有完全实现由集中式、浅层次向日常化、深 层次的转变，评价杠杆的引导作用还有待进一步提升。（五）从制度建设层面看：“四分四专”基本落实，但管理方式 尚不规范。各地按照专业化管理要求，进一步调整重组了稅源管理职能和稅收管理员职责，通过“管户”与“管事"的

7、合理区分，优化盘活了税务管理资源，以“面对点”的管理取代了 “点对点”的管 理，实现了优势资源向大中稅源和重点事项的集中配置。但从全 市角度看，与专业化管理相配套的管理规范、业务规程、工作流 程、绩效评价体系等还没有全面对接，税收管理员制度的落实还 不到位，如何从专业化管理视角分析和研究工作中反映的突出问 题，按照整体工作要求进行适应性的改进，完善配套的工作制度, 不断调整充实、改进完善专业化税收征管体系的内容，形成具有 南通地税鲜明特色、指导性、操作性强的专业化管理支撑体系， 还有大量艰苦、细致的工作要做。通过以上分析，大家应该清醒地意识到，我们的征管改革还 只是专业化管理的“破冰"

8、;之举，尚未达到“融冰”、“化冰”的 境界，专业化管理的深度、广度还有很大的拓展空间，进一步深 化征管改革、构建和谐卓越的税收管理新格局依然任重道远。二、认真落实深化征管改革的工作举措，毫不动摇地推进税源专业化管理进程专业化管理是传统征管思想的重大调整，新型征管模式的基 本特征，作为税收管理理论和实践的全新视角，必将带来税收行 政和业务管理的全新转型。陈局长在年初税务工作会议上深刻指 出，这项改革是对传统征管体制的一场“颠覆性的革命”，是检验 领导班子和主要领导干部组织管理水平的重要标志。各单位要 绕改革和发展大局，全面准确地领会改革的总体要求，按照市局 关于进一步明确基层征管改革若干问题的意

9、见，围绕“巩固、 完善、整合、提高”，在原有的基础上，着力推进“五转、五真”, 努力实现全市税源管理的科学化、专业化和精细化。（一）转观念，实现思维理念的真对接。税源管理新模式从建 立到协调运行，最终实现预期目标，需要一个不断完善、不断深 化提高的过程。当前，税源专业化管理模式尚处在运行初期，遇 到诸多矛盾和问题是正常的。我们必须用发展的眼光看待这些矛 盾和问题，用改革的方法解决这些问题，才能推动新机制的不断 完善和发展。一是要改变传统的思维方式和工作方法。各级地税 机关特别是领导干部，只有坚持与时俱进，在思维方式和工作方 法上全面对接改革思路，才能解决推进改革中遇到的矛盾和问题, 促进新型征

10、管体制的健康协调运行。要正确把握科学化、专业化、 精细化的关系，以改革的精神探索税收征管内在规律，解决税收 征管科学发展难题，以创新的思维提出税收征管新举措。要加快 推进市、县局实体化进程，信息集中处理和管理组织的扁平化已 经把县以上地税机关被推向税收征管的前沿，在工作职能上必须 由过去行政管理为主向行政管理和直接税源监控转变。要牢固确 立“信息管税”的工作思路，以税收业务驱动和引导信息技术在 税收业务领域的运用和发展，以信息技术推动税收业务的创新和二是要正确认识改革的艰巨 性和复杂性，积极稳妥地推进改革。征管改革是一项庞大的系统 工程，不可能毕其功于一役，更不可能一蹴而就。旧观念和老机 制的

11、影响短期内难以彻底消除，实现改革目标需要做大量艰苦细 致的工作，与我们确立的改革总体目标相比，仍然有很大的差距。 要客观地分析改革的现状，清醒地认识到改革的艰巨性和复杂性, 既要防止安于现状、不思进取、小成即满、固步自封的倾向，又 要克服脱离实际、盲目冒进的急躁思想，结合本地实际，加强调 查研究，积极稳妥地深化改革。三是要准确把握征管改革的方向, 坚定改革的信心。各级地税机关要准确把握征管改革的方向，利 用各种形式，引导广大地税干部加深对“三个基本”内涵的理解和认 识，进一步明确改革的方向和目标，坚定改革的信心和决心，切 实增强改革的紧迫感、使命感，积极参与、支持改革，齐抓共管, 形成合力，促

12、进各项改革任务的完成。（二）转职能，实现体制机制的真变革。省编办、省局关 于市、县局机构改革指导意见即将下发，这次机构改革的主要 任务是：着力加强税收风险管理；以科学化、精细化、专业化管 理为目标，全面推进税源分级分类管理；利用信息技术，强化数 据管理，实现信息管税；实现执法与服务的统一，构建和谐征纳 关系；建立有效内部控制机制，强化过程监控，降低税收执法风 险。这与我市的改革思路是完全对接的。各级地税机关以机构改 革为契机，进一步完善基层征管改革。一是全面优化体制职能。 要结合机构改革，在体制调整工作中拓展思路，合理调整机关内 设机构，着力做强机关集约化税源管理职能，实现市、县（市、 区）局

13、和重点税源管理局对重点税源的双重管理、双向监控，体 现监控权与管理权的有效分离和有机结合，保证负责100万元以 上的重点企业管理的税收管理员人均管户不超过30户；稳步收缩 基层分局建制，对管户少、税源总量小的分局要进一步撤并；深 化市区专业化管理改革，加大税源管理和纳税服务资源的整合力 度，全面建立专业化税源管理新模式。二是全面规范“两税”管 理。各地要围绕“理顺关系、规范管理、提升绩效”的总体要求, 迅速将“两税”征管全面融入地税行政和业务管理范畴，全面梳 理“两税”管理的工作事项和办税流程，健全“两税”管理制度, 强化涉税审批管理，并结合“两税”划转运行情况，认真研究“两 税”征管的机构设

14、置和职能配置问题。三是全面推进分级分类稽 查机制建设。要认真贯彻总局、省局关于分级分类稽查的工作要 求，整合全市稽查资源，合理区分市、县（市、区）稽查局工作 职能，对纳税人进行科学合理分类，建立“一级稽查、两级联动、 指定管辖、交叉检查”的分级分类稽查管理体系，进一步强化稽 查打击职能，全面落实稽查管理责任，实现“以查促管、以查促 收、以查促查、以查促改”的工作目标。（三）转制度，实现管理方式的真调优。各地要按照专业化管理的思路，以业务重组为主线，准确定 位“管户”与“管事”的实现途径和方法要求，不断创新专业化 管理方法和手段。一是建立税源专业化管理的配套制度体系。为 全面规范专业化管理体制，

15、市局根据税源专业化管理的工作意见, 初步拟订了税源分类分级管理办法和重点稅源、一般税源、个体 税收社会化征管的实施意见，以及分级分类数据采集维护、纳税 评估等配套性文件，在此基础上，以强化管户责任制和税收执法 责任制为重点，进一步细化分行业、分规模、分类型、分事项管 理的专业化指标，建立与专业化管理相适应的征管质量效率考核 评价指标体系。各单位要认真组织学习，结合实践提出意见和建 议，为税源专业化管理新模式的高效、有序运行提供制度支撑。 二是建立税源专业化管理的评查对接机制。要按照“风险控制、 评查对接、精确制导”的总体要求，建立以风险管理为基本导向 的评估、检查工作流程，充分利用税收风险信息

16、管理系统对精确 打击、查深查透的业务和技术支持，着重强化税收分析在选案、 评估、检查工作中的运用，实现分析环节向评估环节辐射、评估 环节向检查环节延伸、检查环节向管理环节回流，增强纳税评估 和税务检查工作的主动性、准确性和导向性。三是建立税源专业 化管理的技术支撑平台。各单位要充分运用税收风险管理系统（数 据综合管理四期）对风险信息的准确识别、科学排序、分类推送、 分级处理和系统监控等功能优势，推动税收征管向风险管理导向系统为基础，加快省局委托的数据利用功能拓展系统的开发步伐，实现省局新软件的开发与风险管理系统的完善的有机结合。9）转要求，实现改革措施的真落实。市局通过前期组织的专题调研和工作

17、巡查，针对各地在落实 “四分四专”专业化管理要求中存在的突出矛盾和问题，进一步 调整和明确了有关管理要求，请各地要尽快落实到位。一是认真 落实税收收入情况扎口通报机制。为解决税源专业化管理后各镇（乡、街道）政府需要跨部门了解税收收入状况的矛盾，市局统 一明确由各县（市、区）局计财部门扎口，收集各级政府需求， 建立和完善收入情况通报工作机制，统一发布各镇（乡、街道） 税收收入与预测分析信息，固化信息通报内容和格式，明确信息 通报时间要求，形成规范化的运行机制，定期主动传递税务机关 组织收入的整体情况、完成进度、增减状况、税源潜力、收入预 测以及重要征管措施。二是认真落实分事项专业化管理。要充分

18、体现“一般税源实行管事为主、管户为辅、管事与管户相结合” 的基本原则，合理划分责任区税收管理岗和专业化税收管理岗的 职能，将管理员职责中深层次税源工作以及相对重要的管理事项、 主要从事制度性安排事务性工作和催报催缴和征管资料整理等案 头性工作，分别纳入专业化税收管理岗、责任区税收管理岗和专 职人员管理实施管理；另外，对市局明确上收、由市、县（市、 区）局职能部门扎口管理的部分重要、复杂事项，要按照关于 进一步明确基层征管改革若干问题的意见，具体落实到相关责 任部门。三是认真落实个体税收社会化征管工作。市、各县（市、 区）主城区和重点乡镇的个体和零散税收应实行联合国税部门共 同委托综合治税组织代

19、征，年内全部推行到位。对于少数农村乡 镇个体经济总量少、规模小，可以采取多渠道委托国税等部门代 征地方税收的方式，要借助综合治税组织和协税护税网络优势， 进一步拓展综合治税的领域，常态化地开展建筑项目清理；经营 性房产、土地等税基的登记、排查；培植“总部经济”；引导企业 进行“二、三产”剥离等，进一步延伸税源监控触角。（五）转标准，实现能力素质的真提升。各地要结合专业化管理实践和新一轮机构改革，完善专业化 岗位设置和人员配置，进一步优化税源专业化管理的队伍建设。 一是完善专业化岗位标准。按照税收管理员制度的要求，科学划 分岗位类别，合理确定岗位职能，按照具体岗位的工作标准和技 能要求，设定适岗

20、人员的能力、资历、学历等任岗条件，实现能 力与岗位的最佳匹配。二是完善岗位竞争机制。对重点税源（行 业）管理、纳税评估等重点管理岗位实施岗位竞争激励，其它岗 位实施双向选择，对现有的税收管理人员进行重新组合，进一步 优化人力资源配置。三是完善专业化干部培训考评机制。以提高 专业化干部队伍素质为目标，分门别类组织专业化的岗位培训、 技能考试和绩效考核，建立完善相关制度和办法，逐步建立综合 素质高、专业技能强，数量精干、类别齐全的税收专业人才队伍, 全面提高专业管理水平。三、坚持不懈地落实新税源风险监控的各项措施，实现税收 征管工作业绩的最佳展示税收风险管理是提高税收遵从度为目标，对不同风险的纳税

21、 人采取不同的征管策略，把有限征管资源优秀使用于风险大的纳 税人，实现税务管理从以税务机关为中心逐步过渡到以纳税人为 中心的风险管理。我们新型征管格局强调以风险管理为基本导向, 就是要运用风险管理理念，把税收管理的重点集中到对主要税收 风险的管理上，将关注点转移到引导纳税遵从上，把着力点调整 到控制税款流失上，将潜在的税源转化为现实的税收。各级税务 机关要及时转变管理职能，着重围绕“五结合、五拓展”，形成贯 通各个层级的税收风险控管体系，全面提升税源监控水平。（一）结合税收工作实践，拓展风险管理理念。各级税务机关要坚持把风险管理列为实现征管体制机制转型 的重要保障，使税收风险管理真正融入税收工

22、作各个方面和环节, 在管理方式上真正实现“五大转型”。一是在风险应对对象确定上, 要从无差别的均等管理，向基于风险识别、等级排序，开展有针 对性的风险应对转型。二是在风险应对方式上，要从简单地开展 实地调查取证方式，向重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作转型。三是在风险应对策略选择上， 要从偏重税收执法，向综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示 提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务稽查等措施 转型。四是在风险应对模式选择上，要改变不区别纳税人类型、 风险类别实施单一应对的模式，对大、中、小型分类实施不同管 理模式转型。五是在风险点应对技术应用上，要克服用单一税

23、负 指标进行简单比对的做法，向综合应用风险指标、评估模型等技 术工具开展风险应对处理转型。（二）结合税源管理实际，拓展风险管理范围。要按照“信息管税”的思路和要求，深化数据的采集、加工 和分析，强化涉税风险评定，提高税源管理的质量和效率。一是 进一步提高风险评定水平。开展政策分析和案例分析，归纳提取 分税种、分类型、分行业的风险特征及其指标，强化税源管理中 心的风险分析工作，通过加强风险应对案例和实践的研究，建立 情况和规律，归纳与税款流失具有因果联系的风险特征，不断完 善风险指标体系。二是进一步完善风险评定机制。坚持“集中评 定、人机结合、上下联动”，充分发挥市局层面信息多.样本大、 视野宽

24、的优势，对全市风险评定进行总体把握和深度分析，形成 风险级别下发给基层。发挥基层在日常管理和相关数据分析中获 取的有效用、有价值的信息，要及时向市局反馈，参与风险评级, 实现优势互补，进一步提高风险评定的准确性、有效性。三是进 一步完善风险评定模型。认真研究不同类别、行业、区域、规模 纳税人的不同情况，建立差别化的参数体系，实现多指标的综合 分析、深度分析。注重发挥数据集中处理为主和上下信息互动沟 通为辅的互补优势。进一步完善集中评定程序，规范评定过程； 要规范风险信息下发机制，将风险信息整合应用到风险级别评定 中，避免增加基层负担。识别、评定、应对、再识别的循环提高体系，探寻税收风险分布（三

25、）结合税收征管过程，拓展风险管理措施。各地要以推进市、县局机关税收管理实体化和创新税收管理员制度为抓手，实旋风险控制的分级分类管理，不断提高税源税 基控管的科学化、专业化、精细化水平。一是强化税收风险分级 分类应对，着力提高风险控制质量和效率。根据不同风险等级， 采取不同的服务管理措施，健全完善差别化的风险应对机制。根据纳稅人的风险级别高低，采取频率和深度不同的服务管理措施。二是强化市.县局机关直接应对风险。市、县局主要是总结设计应对风险的方法措施，做好应用数据模型、财务分析工具等研发 工作，收集研究行业风险应对指南、业务操作模本、评估指南等, 为基层风险应对提供专业支持。三是强化税收分析与纳

26、税评估.税务稽查以及税政管理.征收管理的良性互动。建立以分析引导 评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查部门根据评估疑案 有针对性地进行税务稽查，评估和稽查反馈结果改进评估方法和结合税源分级监控,拓展风险管理深度。以完善税收风险管理体制机制为核心，以控制纳税遵从风险为主线，以风险管理系统为依托，着力构建上下互动、专业分工 明晰的税收遵从风险管理体系，进一步提升税源税基控管的科学 性。一方面，要明晰各级风险管理职责，健全风险管理组织协调 机制。整合各级征管资源，明确各层级风险管理职能，确立市、 县局在风险管理中的主导作用。以信息管税领导小组会议为载体, 整合征管、税政、计财、稽查等各部门的风险

27、管理职能，形成税 源管理中心统一扎口，相关部门分类牵头，有序整合、协同部署 的横向协调机制。另一方面，要科学设计风险目标规划，健全风 险分析监控运作机制。市、县局税源管理中心负责对各类风险群 体和风险程度进行集中分析，对跨部门和跨税种的风险管理进行 统一安排，纳入风险管理总体规划，整合各部门的管理要求，明 确分阶段风险管理工作重点。在科学设计风险目标规划的基础上, 以风险识别排序和应对处理为重点，以减负增效为原则，创新税 源税基管理方式方法，建立风险监控管理机制。（五）结合税源风险监控，拓展增收促管成效。今年以来，我市地税收入形势总体较好，收入增幅继续保持 了全省前列和“沿江八市”的领先地位，

28、但是我们也清醒地看到 宏观经济形势依然严竣，完成全年各项收入目标的压力依然巨大。 因此，各单位要始终坚持把组织收入的主动权建立在对税源、税 基的有效监控上，全面落实税源风险监控主要措施，强化工作责 任，加大推进力度，确保各项措施全面落到实处。一是抓分解落 实。要以市局确定的税源风险监控20条措滋为基础，结合各地实 际，进一步细化内容，把目标任务具体分解到各基层单位，把措 施落实到具体部门和人员，把指标细化到具体项目和节点，把进 度明确到具体月份，通过压力传递，真正把全部精力集中到落实 任务上，通过每一项具体工作、每一项具体任务的落实来推动整 体目标实现。二是抓税收分析。要全面深化税收分析监控，

29、以税 收分析推动数据质量的提升，带动收入计划的动态管理、分级分 类税源监控、评估检查任务的发起、综合治税的信息交换，通过 经济税收、纳税人财务、税收征管质量等指标分析，掌握税源分 布与规模状况，弄清税基构成与变化特点；要全面深化税源动态 管理，把税源监控与征收管理有效地结合起来，使税源管理关口 从单纯围绕纳税人申报税款管理前移到税源税基管理上来，把管 理目标从申报税款的应收尽收转变到实际税源的应收尽收上来； 要全面深化税负管理，建立税负管理体系、将税负管理作为对一 个地区、一个责任区和单一纳税人管理的重点，通过对基准税负 的管理，使纳税人名义税负逐步接近于实际税负。三是抓重点项 目。在落实税源风险监控措施的过程中，各单位要因地制宜，立 足自身实际，将主要精力放到最突出、最紧迫、对全局影响比较 大的问题上来。当前全市房地产行业第一批18户企业的重点检查 工作正全面展开。在自查阶段，征管、税政、稽查等部门密切配 合，以土地增值税清算为龙头，突出抓好自查预警，取得了很好 的成效，一方面反映了房地产行业的征管难点问题还没有得到有 效解决，另一