广西以工代赈建设“十二五”规划研究报告

1、广西以工代赈建设“十二五”规划研究报告_、厶 、冃u 5以工代赈是我国农村扶贫开发的一项重要政策措施，由政府 投资建设旨在改善贫困地区生产生活条件和生态环境，为贫困地区 经济发展搭平台、打基础的工程。同时，通过组织扶持对象参加工 程建设以获取劳务报酬，直接增加了贫困群众收入。以工代赈工程 作为民生的一项重要内容，符合贫困地区实际且行之有效。“十二五”是广西加快实现总体小康目标和全面建设小康社会 的关键时期，在建设富裕文明和谐民族地区的战略任务中，以工代 赈成为自治区加大扶贫开发力度，支持特殊类型地区加快发展工作 的重要举措。为加强以工代赈工作的宏观管理，明确今后5年的目 标任务和实施措施，我们

2、组织编写了以工代赈建设广西“十二五” 规划研究报告。本报告研究范围包括河池、百色、崇左、南宁、柳州、桂林、 来宾等7个市的28个国家扶贫开发工作重点县。第一章广西以工代赈的发展背景广西以工代赈始于1985年。二十多年来，自治区以工代赈工 作一直得到国家的大力支持，经历粮棉布以工代赈工程阶段，也随 着全国各地开展“八七扶贫攻坚计划”、“新时期扶贫开发阶段”的开 发式扶贫，使以丁代赈成为屮央扶持广西贫困地区建设基础设施最 连贯、持续时间最长、涉及面最广、农民直接受益最多的扶持政策。 进入“十一五”时期，以工代赈更是成为广西民生工程的重要工作。一、广西“十一五”以工代赈工作取得的成就“十一五”期间，

3、全自治区共投入13.3亿元建设以工代赈工程。 其中，中央以工代赈资金12.2亿元（包括中央财政预算内资金和 中央预算内投资），自治区本级财政配套资金0.5亿元，其它地方 配套资金0.6亿元，以工代赈建设成效显著。（一）加大民族地区投入，促进了各民族和谐发展。“十一五” 期间，全自治区以工代赈资金集中安排于28个国家扶贫开发工作 重点县，这一范围内80%的人口为少数民族人口；全自治区4060 个“整村推进”的贫困村获得90%的以工代赈资金覆盖，这一范围贫 困人口中的少数民族人口占71%。自治区将以工代赈资金集中投入 民族地区，使以工代赈扶助政策主要惠及民族聚居地区和少数民族 群众，对促进各民族和

4、谐发展团结进步起着主要推进作用。（二）突出重点，贫困地区农业和农村基础设施条件进一步 改善。广西以工代赈以贫困地区为重点，资金集中建设农村中小型 基础设施，逐步解决贫困地区农业基础薄弱和群众行路难、吃水难 等主要问题。“ i一五”，中低产田改造和坡改梯建设基本农出1.88 万亩，建设农田水利工程新增和恢复灌溉面积53.56万亩，建设人 畜饮水工程解决56.4万人、46.8万头大牲畜饮水困难，新建、改 扩建乡村道路6600公里和中小型桥梁7500延米，初步治理小流域 面积115平方公里，建设草场1.23万亩，建设八角、油茶、板栗 等林业示范工程1.65万亩。（三）关注民生，直接增加贫困群众收入。

5、以工代赈工程建 设为改善农户基本生产生活条件打下良好基础，集中建设在贫困地 区的以工代赈项目使贫困群众成为主要的直接受益者。同时，在项 目实施过程中，通过向务工群众发放劳动报酬，共发放劳务报酬 1.4亿元，也成为贫困群众获得就业机会、直接增收的渠道之一。（四）拓展领域，探索以工代赈与国际扶贫合作平台。自治 区利用以工代赈资金作为重要的引导资金，组织实施了我国与世界 银行及英国政府合作的广西桂北六县的扶贫开发项目，投资领域包 括农村和小城镇基础设施、特色种养业、基础教育、基本医疗卫生 设施、乡镇卫生院、乡村中小学、农贸市场、集中供水等项冃，对 自治区开展国际扶贫合作、拓宽扶贫资金渠道进行了有益探

6、索。二、广西开展以工代赈工作的基本做法以国家以工代赈管理办法为指导，自治区以工代赈工作 形成了比较富有成效的做法，积累了有益经验。（一）加强组织领导，完善工作机制。自治区各级政府十分 重视以工代赈，并稳步推进以工代赈规范管理工作。以工代赈工作 实行逐级分工、各负其责的管理体系，自治区发改部门负责计划的 组织编制、上报、下达及管理工作，市级发改部门负责项目的协调 监督工作，县级发改部门负责项目工程的组织实施工作。各级发改 部门在以工代赈机构的组织下，实行以工代赈项目实施、考核等办 法和规定，明确项目申报、立项审批权限，组织实施计划方案，资 金使用拨付程序，工程竣工验收要求等，构建顺畅的工作环境。

7、（二）严格按照规划方案，合理选择项目。依据科学制定的 规划，以规划确定项目，以项目安排资金。在项目选择上，既注重 解决重点区域的重点问题，又注重区域之间的协调；既注重整体项 目的推进，又注重解决群众最关心、要求最迫切、最现实的问题。（三）强调连片综合开发，发挥资金整合效益。自治区连年 开展了一系列扶贫基础设施建设大会战，我们通过中央以工代赈投 资，并整合自治区财政资金及其他扶贫资金，投入到边境地区、革 命老区、大石山区等基础设施建设，集中力量攻坚贫困片区项目并 进一步提升基础设施建设水平，为贫困地区自我发展打好基础。（四）严格项冃管理，确保工程质量。以工代赈工程管理办 法实施项目全程管理，严格

8、工程质量监管，规范建设程序，严格 实行“四项制度”。在施工过程中实行开工报告，在资金管理中实行 资金报账，在工程竣工后实行验收，各个阶段规范管理、保障质量。（五）强化劳务报酬兑付，增加群众收入。积极落实以工代 赈劳务政策，将劳务报酬政策和金额落实在实施方案屮，落实在项 目建设的合同中，落实在项目的验收中。在劳务报酬数额的确定上, 采取按工程量与工口相结合的计算办法，日工资标准参照当地群众 务工工资确定；在发放形式上，采取造册发放的办法，将资金直接 发放到投劳群众的手中。项目建设单位、施工单位和参加劳动的群 众都要在登记册上签字，同时对劳务报酬的发放情况进行公示，接 受群众监督。（六）加强监督检

9、查，坚持考核评比。坚持定期与不定期检 查相结合，自治区、市发改部门每年组织一次检查，并联合财政局、 审计局、监察局等相关部门，定期组织专项抽查。根据年度工作目 标和工作重点，从计划管理、组织管理、资金管理、任务完成、质 量管理与验收维护等六个方面，对市、县以工代赈工作进行考核， 评比表彰以工代赈先进单位。三、以工代赈工作面临的新形势（一）各地深入贯彻科学发展观，积极推进城乡统筹发展和 区域协调发展。新时期，国家在充分肯定扶贫开发工作所取得成绩 的同时，对扶贫开发工作提出了新的更高的要求，包括“一个目标、 一个加大、两个提高”。“一个目标”，就是到2020年基本消除绝对 贫困；“一个加大”，就是

10、要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、 贫困地区发展扶持力度；“两个提高”，即提高扶贫开发水平和逐步 提高扶贫标准。国务院也即将制定实施中国农村扶贫开发纲要（20102020），这将为进一步推动开发式扶贫提供制度和政策 上的保障。（二）中央继续保持宏观经济政策的连续性和稳定性，继续 实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。新一轮西部大开发的 启动，明确指出将西部大开发放在国家区域协调发展总体战略的优 先位置，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，对西部进一 步完善扶持政策，进一步加大资金投入，进一步体现项目倾斜；将 围绕民生、“三农”、基础设施、重点生态区、特色优势产业、重点 区域开发、体制

11、改革与开发等七大重点领域开展工作。“十二五” 期间，西部地区将得到全方面、多领域、深层次的发展。此外，在 新农村建设中，国家也相继出台了一系列优惠政策和措施。诸多大 工程的建设和优惠政策的实施，将为改变我区的落后面貌带来新的 机遇。因此，随着我国综合国力不断提高，国家宏观调控能力明显 增强，国民收入分配格局将继续朝着有利于“三农”的方向调整，也 为加大以工代赈投入创造了条件。（三）国家支持广西加大扶贫开发力度，支持特殊类型地区 加快发展。国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见 明确指出，要加快大石山区脱贫致富步伐，大石山地区也是少数民 族聚居区，也是扶贫攻坚的主战场，大力实施“兴边富民

12、行动”计划, 推进边境地区加快发展，落实大中型水利水电工程移民安置和后期 扶持政策，在解决遗留问题的基础上，建立水库移民共享发展成果、 逐步走向富裕的长效机制，切实改善库区矿区生产生活条件。可见, 国家的政策和资金投入更多向革命老区、民族地区、贫困地区倾斜, 社会民生问题更受关注，有利于广西争取到更多领域的扶贫项目和 资金。（四）地方经济持续快速增长，多年经验积累利于提高扶贫 项目建设成效。随着地方经济持续快速增长和社会各界的广泛帮扶 参与，贫困地区生产生活条件已经有较大幅度改善，部分地区开始 具备一定的自我发展能力。同时，经过多年的艰苦探索和实践，各 地也创造和积累了丰富的经验，探索出能够更

13、有效发挥扶贫开发成 效的道路。四、面临的制约因素经过“十一五”较快发展，广西经济较快，发展水平不错，但城 市的发展、旅游业的发展、一些地方区域经济特别是县域经济的快 速发展和往往掩盖了农村的贫困问题。广西2009年贫困人口 388 万人，占全自治区农村人口的9.3%,高出全国2个多百分点（2008 年全国农村贫困人口占农村人口的比例约为7%）,相当于西部平 均水平（2008年西部地区平均为9.3%）。广西是集“老、少、边、山、穷”为一体的贫困区域。通过多年 来的扶贫开发，贫困地区发生了较大的变化。大范围的集中连片型 区域性贫困现象已得到有效减少，扶贫对象也由一些较大的区域变 成了一个个分散的乡

14、、村和农户，扶持对象更为具体。更多的表现 为大分散、小集中的局部点状特点。贫困的存在形式和贫困人口分 布呈现点（贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带） 并存的特征。解决现有贫困人口温饱问题的难度变大。初步解决温 饱但不稳定的低收入贫困人口要脱贫致富奔小康的难度也变大。主 要表现为：（-）贫困人口仍较多，收入差距拉大。全自治区仍有49个 扶贫开发工作重点县，其中国家扶贫开发工作重点县28个，自治 区扶贫工作重点县21个，2000年确定的贫困村有4060个。按照2008年扶贫标准，当年全自治区农村贫困人口仍有298万人（占 全国农村贫困人u 7.4%）,其中，未解决温饱贫困人口 52万人

15、， 低收入贫困人口 246万人，贫困人口占全区农村人口的10%左右。 同时，已脱贫的农村人口有相当部分抵御自然灾害的能力脆弱，他 们虽然暂时解决了温饱问题，但尚不具备自我发展能力，收入波动 很大，因病、因灾、因学、因市场波动导致的返贫现象突出。 20042008年返贫率在6%左右。很大程度上抵消了扶贫效果，影 响了脱贫进程。此外，广西贫困地区农民人均纯收入与自治区城镇 居民人均可支配收入及全国农民人均纯收入的差距仍较大。自治区 城镇居民人均可支配收入与28个国家扶贫开发工作重点县及4060 个贫困村农民人均纯收入之比为5:1左右，远远高于全国城乡居民 收入之比，28个国家重点县和4060个贫困

16、村的农民人均纯收入与 全国农民人均纯收入的差距均以每年超100元的幅度逐步拉大。（二）大石山区贫困问题仍较突出，致富条件有限。广西大 石山区自然条件极为恶劣，人地矛盾十分突出，居住边远分散，基 础设施极为落后，生产生活条件很差，科技教育落后。据统计，h 前全区49个贫困县中，有44个分布在石山区，占90%,全自治区 298万贫困人口中，居住在大石山区的接近150万人，占贫困人口 总数的50%左右，其中，居住在石漠化严重人均耕地面积不足0.5 亩和0.3亩的分别有56万人和18.4万人。而且，越贫困的石山区 人口密度大，扶持的难度也大。如桂西北的河池市，平均人口密度 为113.4人/平方公里，而

17、最贫困的都安、大化两县人口密度分别为 148.4、152.5人/平方公里。石山地区人口超载，生态破坏，开发治 理的难度极大。广西贫困人口的分布构成特点决定了今后扶持的难 度会更大，投入的成本更高，同时返贫率也相对较高。此外，短期 因自然灾害返贫现象也较严重。（三）边境贫困情况特殊，解决问题紧迫。广西地处祖国南 大门，与越南接壤，情况较为特殊：一是边境线长。广西有8个边 境县，与越南4个省17个县毗邻，陆地边境线长1020公里，而且 四通八达，防控困难，互相影响大；二是边境线居民密度大，条件 恶劣。中越边境全是山区，有的地方是大石山区，又是少数民族地 区和革命老区，特别是离边境线0-20公里范围

18、内，人口密度很大, 自然条件差，发展空间少，据统计，离边境线0-20公里范围内贫 困人口共301285人，占边境县（市、区）贫困人口 60%以上，这 部分边民的人均纯收入尚不到全自治区平均水平的1/3；三是少数 民族多。8个边境县（市、区）总人口 249万人，其中少数民族（含 人口较少民族的京族）人口 202万人，占81%,；四是边民肩负着 守卫边防的职责，不能因为条件恶劣而后撤搬迁；五是由于多年处 于战争状态，国家投入少，区域社会经济发展缓慢，基础设施建设 欠账多，边民生活贫困。因此，解决边境贫困问题关系到民族团结, 边疆稳定，国门形象，国家外交战略等一系列既是政治，也是经济 的问题。（四）

19、革命老区得到的扶持少，发展不平衡。全自治区28个 国家重点县中有14个属左右江革命老区，4060个贫困村中，革命 老区村有2428个，占全区贫困村总数的59.8%。广西虽然加大了 传统革命老区扶贫攻坚力度，老区建设取得了明显的成效。但从总 体上看，革命老区发展仍落后于全自治区平均水平，甚至落后于某 些少数民族地区发展，部分革命老区群众的生活还比较困难，尤其 是桂北、桂东南的革命老区得到的扶持少。（五）贫困地区经济发展环境劣势明显，与全国和自治区经 济发展差距逐年扩大。贫困地区县域经济发展缓慢，小城镇发育程 度低，产业结构层次低，经济发展中缺乏优势产业和现代工业支撑; 科技、教育、文化、卫生设施

20、落后与不足，社会化和市场化程度低; 农村剩余劳动力数量多，受教育程度低，转移压力大；经济总量小, 财政自给率低，地方政府推动经济发展的能力十分有限，经济运行 质量和效益不高。此外，对当前政策形势下出现的影响扶贫开发工作的新因素 需要进一步研究。一是不断出台的公共服务政策对扶贫开发工作提 出了新的课题。随着公共服务政策措施的逐步建立和不断完善，农 村贫困人口的温饱问题将逐步得到解决，这必将促使扶贫开发政策 的调整，需要我们调整扶持对象、扶持措施等。与此同时，如何加 强财政扶贫政策措施与这些公共服务政策措施的衔接和配合，如何 把这些资金有效地统筹使用好并形成合力，是一个新课题。二是主 体功能区的建

21、立对扶贫开发工作提出了新的要求。“十七大”报告提 出，要按照形成主体功能区的耍求，完善区域政策，调整经济布局。 国家“十一五”规划纲要明确要求，根据资源环境承载能力、现有开 发密度和发展潜力，统筹考虑未来各地区人口分布、经济布局、国 土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限 制开发和禁止开发四类主体功能区。按此分类，广西很多贫困地区 处于限制性开发区域，部分贫困地区处于禁止开发区域。在密切关 注主体功能区对扶贫开发影响的同时，如何处理好扶贫开发与环境 保护的关系，如何根据主体功能区的要求来确定扶贫开发的扶持领 域、重点等，都需要研究。第二章广西“十二五”以工代赈工作的总体要求

22、广西当前得到的中央农村扶贫资金主要来源于三个方面，一 是财政发展资金和新增财政扶贫资金，二是以工代赈资金，三是扶 贫贴息贷款。对此，“十二五”以工代赈应进一步考虑有所侧重、突 显特色。一、以工代赈工作的指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发 展观，全面落实中央关于进一步促进广西经济社会发展的战略部 署，从改善农村贫困地区生产生活条件、生态环境及产业发展环境 的立足点出发，在建设农田、水利、道路、草场等基础设施以及进 行小流域整治及片区综合治理等工程的同时，兼顾为贫困农户提供 短期的就业机会和收入来源，持续不断地推进农村贫困地区经济社 会又好又快发展。二、广西以工代赈的

23、总体战略继续引导贫困地区农户在国家的帮助和扶持下，以产业发展 为中心，以市场为导向，通过开展科学项目评估、以城促乡、产业 发展示范“三项工程”，改善贫困人口生产生活条件、促进产业发展, 使以工代赈建设取得新突破。“三项工程”的实施内容包括：（一）科学项冃评估工程。按照“科学、合理、规范、实效” 的原则，对“十二五”时期实施的主要以工代赈项日进行科学地评 估，建立起一套完整的评估机制。主要包括：建立首席专家制度，； 通过制订“十二五”时期广西以工代赈项目评估指标体系，对项 目运行的经济社会效益进行综合评估；引入社会监督制度，建立公 开、透明的监督机制，根据实际情况可采取群众监督、人大代表政 协委

24、员监督、网络监督等多种形式进行；实行“广西以工代赈十佳 项目”评审制，其评审结果作为广西“十佳县”评选的重要指标之一, 充分调动各县实施以工代赈的积极性。（二）以城促乡工程。可考虑在两个层面开展此项工程：一 是市县级。选择条件相对较好的柳州、南宁市作为试点，开展城乡 统筹，以城促乡的试点；二是县乡级。选择县域工业发展相对成熟 的平果县、柳江县等为试点，实行工业反哺农业、县城带动农村的 试点。上述试点工程要在安排以工代赈资金、项目建设与管理等方 面进行改革和探索，目的是摸索出一条适合广西的以城促乡，工业 反哺农业的以工代赈建设道路。（三）产业发展示范工程。重点解决“以点带面”发展方式下“自 治区

25、、市、县区”三级的示范点问题。选择自治区一级的示范点1 2个；每个市选择县级示范2-3个；县区一级的示范点每个县 区13个，主要通过以工代赈项目，改善贫困地区产业发展条件, 加强贫困人口的自我发展能力，实现脱贫致富。三级示范点可以交 叉设置，示范点实行和应的政策扶持。三、“十二五”工作的基本原则（一）因地制宜，突出重点。根据实际情况规划好以工代赈 投资计划，优化建设布局，因地制宜安排建设项目，结合各地有利 条件，发展特色经济和产业，为贫困地区增强自我积累和发展能力 创造条件。在以工代赈的项目安排和资金投入方面，要突出扶持的 重点方向和重点领域，突出骨干项目的示范带动效益，以点带面， 有步骤有计

26、划分类实施，提高以工代赈资金的扶贫效益。（二）合理安排，量力而行。根据实际需要和可能的资金规 模，明确投入重点，量力而行，杜绝不切实际地盲目上大项目的现 象。针对贫困地区农村经济社会及产业发展的突出问题，优先发展 农民反映最强烈，利益最直接，对农村经济社会发展促进作用最大 的工程，科学合理地筛选项目，有计划、有重点地推进公益事业建 设。（三）统筹协调，整体推进。明确将以工代赈建设纳入各级“十 二五”国民经济和社会发展总体规划，统筹协调好基础设施、产业 发展、异地安置等各项工作，并采取整体推进的方式，促进各项工 作的互动和配合，形成合力。要统筹协调好解决当前问题与实现长 远目标的关系，通过加强水

27、利、交通等基础设施建设，不断改善生 产和生活条件，促进各项社会事业全面、协调发展。（四）明确责任，相互配合。各级、各部门要按照木规划规 定的工作任务、实施步骤与目标，进一步明确以工代赈工作的职责 和权限，明确各有关单位的职责和权限，结合各部门工作实际，制 定相应的实施细则。发改、农业、林业、财政、扶贫等相关部门要 相互配合，建立联动协调制度，条块结合，整合资源，避免重复建 设，形成全社会共同参与以工代赈和扶贫开发的合力。（五）政府引导，群众参与。充分发挥各级党委政府在以工 代赈建设中的宏观调控作用，不断加大工作力度和投入力度。充分 调动群众积极性，在以工代赈建设中充分听取群众意见。鼓励采用 “

28、一事一议”的办法，解决建设中的各种问题。积极探索适合不同地 区、不同类型基础设施项目投资、建设与发展的适用机制。四、广西“十二五”以工代赈建设目标实施以工代赈，在全自治区28个国家扶贫开发工作重点县安 排基本农出、小型微型水利、乡村道路、小流域整治、草场建设、 片区综合治理试点等工程，并兼顾农村劳动力参加项目建设的需 求，持续改善贫困地区农业生产基础设施，加快当地交通基础设施 建设的乡村路网布局，适度开展小流域整治和草场建设，试点推进 以工代赈示范片建设。通过资金投入及项冃建设，争取到“十二五” 期末，贫困县范围的农村地区基础设施建设水平基本达到全自治区 平均水平、农村生态环境基本恢复为无污染

29、和自然循环状态，形成 以工代赈项目围绕着当地农业产业发展而布局的建设格局，以及实 现参与工程建设群众的劳务报酬总收入翻番。第三章广西以工代赈的对象范围“十二五”时期，广西继续以国家扶贫开发工作重点县为重点实 施范围，针对自治区贫困人口分布，划分出各类型的贫困区域。一、集中连片和特殊类型贫困地区（一）桂西大石山区。范围包扌舌广西与云南、贵州两省相连 的百色市、河池市两个地级市的20个县（市、区），其中，有西 林县、隆林县、出林县、乐业县、凌云县、出东县、平果县、天峨 县、南丹县、环江县、罗城县、东兰县、巴马县、凤山县、都安县、 大化县共16个国家扶贫开发工作重点县。这一区域空间分布于桂 西北、桂

30、西南两大石灰岩集中区内的连片地区，受自然条件制约的 因素是土壤薄瘠、石漠化严重、生态环境基础脆，贫困状态为少数 民族人口分布密度过高、交通运输基础薄弱、文化水平较低、农业 生产条件落后等，是广西扶贫攻坚主战场。（二）边境特殊类型贫困地区。范围包括中国与越南边境接 壤的百色市、崇左市、防城港市三个地级市的10个县（市、区）， 其中，有那坡县、靖西县、德保县、天等县、龙州县共5个国家扶 贫开发工作重点县。这一区域空间分布于桂西南的边境特殊类型贫 困地区，受自然条件制约的因素是边境一线山势险要、崇山峻岭众 多，贫困状态为受多年战争影响而导致的社会经济发展水平滞后、 重大自然资源部分缺失、少数民族聚居

31、程度极高等，是国家加快提 高边境居民生产生活水平、改善边境地区发展基础的主要地区。二、其他国家扶贫开发工作垂点县（一）桂北少数民族自治县。范围包括广西与湖南省相邻的 柳州市、桂林市两个地级市的8个县，其中，有融水县、三江县、 龙胜县共3个国家扶贫开发工作重点县（也是少数民族自治县）。 这一区域空间分布于桂北的落后地区，受自然条件制约的因素是丘 陵山地广布、冬季气候寒冷，贫困状态主要呈现少数民族地区内部 发展极不均衡，是广西要借助发展生态型经济加大发展力度的地 区。（二）桂中旱片贫困县。范围包括广西中部地区的南宁市、 来宾市两个地级市的9个县，其中有马山县、隆安县、忻城县、金 秀县共4个国家扶贫

32、开发工作重点县。这一区域空间分布于桂中的 落后地区，受自然条件制约的因素是岩溶地貌发育、降水气候条件 影响频繁，贫困状态主要呈现因干旱洪涝灾害冲击使农业生产靠天 吃饭，是广西重点进行流域整治的地区。第四章广西“十二五”以工代赈建设任务和投资估算、建设目标和任务按上述的总体要求，确定以工代赈各类建设内容的工作目标 和任务。（一）农hi建设改善农业生产条件、提高粮食和经济作物生产能力，包括基 本农田、小型农田水利设施。基本农田项目以中低产田改造、坡改梯建设为主，建设2万 亩农田。其中，中低产田改造通过平整土地、改良土壤、打坝淤田、 垫滩造m等工程建成水m面积1万亩;坡改梯将山地、坡地通过垒、 砌扌

33、当墙改造为梯地，新开垦旱地面积1万亩。小型微型水利项冃以三面光支渠、末渠建设为主，通过渠系 配套工程、田间水利设施、农出节水工程、小塘坝、地头小水窖等 水源工程，新增和恢复灌溉面积40万亩。（二）乡村道路解决乡村公路路网不足、通行能力受阻的问题。主要建设通村断头路、通屯组道路、独立桥涵项h ,建设6000 公里乡村公路和1.5万延米桥梁。其中：通村断头路项目以四级砂石路为工程建设标准，建设联接乡、 村道路及乡村与等级公路接口路的路基、路面、边沟、涵管等工程, 新建和改扩建道路1000公里。通屯组道路项冃以等级外砂石路为工程建设标准，建设联接 屯、组道路的路基、路面、边沟、涵管等工程，新建道路5

34、000公 里。独立桥（涵）项目选择中小型桥梁进行建设，建设接通乡村 道路所必需配套的桥、涵、隧道、护坡等工程，新建中小型桥梁 1.5万延米。（三）草场建设提高草场生产能力和载畜能力，解决乡村生态环境、南方食 草牲畜圈养问题。基本草场项目以牧场为工程建设标准，建设草山草坡节水灌 溉、草料地、草场围栏等工程，新建牧场面积0.5万亩。（四）小流域整治提升乡村抗灾能力，缓解农田水土流失问题。小流域综合整治项目按二十年一遇防洪标准进行建设，通过 为开发治理小流域而实施的河堤护砌、建坝护田、造林、种植经济 林木等山水m林路综合整治工程，初步治理水土流失面积5oo平方 公里。（五）片区综合治理探索和推进示范

35、片建设项目，树立以工代赈示范片试点。选择当地农业产业开发或集中连片特殊地区的特定区域，结 合生态环境治理、移民开发等需要，以农村连片地区扶贫开发攻坚 为突破口，集聚安排以工代赈基础设施建设项目。建设以工代赈示 范片农田开发面积1（）万亩。二、以工代赈投资估算根据建设任务确定的建设规模，按下述高方案进行投资估算（低方案仅作为备案方案考虑）。（-）投资佔算方案依据自治区到2020年基本消除农村贫困状况的目标，我们开 展了广西以工代赈投资需求专项调研工作（见附件1：未来十年广 西以工代赈投资需求表）。未来10年，全自治区28个国家扶贫开 发工作重点县农村地区基础设施需要投入的资金达150亿元，完成

36、500个村未通道路、1.2万个屯未通道路、60万亩基木农田、200 万亩农出水利灌溉、1000平方公里小流域综合治理、35万亩草场 的建设任务。通过这些基础设施投资，到2020年可以使广西贫困 地区基础设施建设水平达到全自治区平均水平以上，为贫困地区加 快发展提供必要的硬件条件。显然，这一投资需求与现实相去甚远。 为此，我们对“十二五”设定了高、低两个投资方案：高方案的建设 任务是基本完成自治区2020年基本消除贫困2010-2015年期间工 作目标的最低指标（见附件2：广西“十二五”期间以工代赈投资需 求测算），低方案是按需要与可能的原则并参照“十一五”实际投入 推算出的投资方案。高方案：“

37、十二五”共投资24.2亿元，其中中央补助投资20.3 亿元。每年投入资金为4.8亿元，其中，中央补助投资4.1亿元。 各类建设内容分别为：基本农出和草场项目总投资0.5亿元，占以工代赈全部项目的 2%,其中中央以工代赈资金投入0.45亿元，年平均投入0.11亿元。小型微型水利项目总投资4亿元，占以工代赈全部项目的16%,其中中央以工代赈资金投入3.6亿元，年平均投入0.72亿元。乡村道路项目总投资15.2亿元，占以工代赈全部项目的63%, 其中中央以工代赈资金投入12亿元，年平均投入2.4亿元。小流域综合治理项目总投资2.5亿元，占以工代赈全部项目的 10%,其中中央以工代赈资金投入2.25亿

38、元，年平均投入0.45亿 丿lx o片区综合整治项目总投资2亿元，占以工代赈全部项目的8%, 其中中央以工代赈资金投入2亿元，年平均投入0.4亿元。低方案：“十二五”共投资16.5亿元，其中，中央补助投资15 亿元。每年投入资金为3.3亿元，其中，中央补助投资3亿元。各 类建设内容分别为：基本农m和草场项目总投资0.3亿元，占以工代赈全部项目的 2%,其中中央以工代赈资金投入0.25亿元，年平均投入0.05亿 丿is o小型微型水利项目总投资2亿元，占以工代赈全部项目的 12%,其中中央以工代赈资金投入1.8亿元，年平均投入0.36亿 丿li o乡村道路项目总投资12亿元，占以工代赈全部项目的

39、73%, 其中中央以工代赈资金投入10.8亿元，年平均投入2.16亿元。小流域综合治理项目总投资0.2亿元，占以工代赈全部项目的 1%,其中中央以工代赈资金投入0.15亿元，年平均投入0.03亿元。片区综合整治项目总投资2亿元，占以工代赈全部项目的 12%,其中中央以工代赈资金投入2亿元，年平均投入0.4亿元。（二）投资标准测算我们通过全区以工代赈投资需求调研，汇总平衡了各地调查 数据，并参照现行的自治区各行业部门投资规范性文件，测算出各 类工程的投资标准以及投资补助标准（见附件3：广西“十二五”期 间以工代赈单位投资测算）。综合分析来看，在以工代赈工程建设 标准基本保持不变的基础上，随着国内

40、生产资料价格指数不断上涨 以及地方劳动力价格上升的因素影响下，目前各类工程实际投资额 均有明显提高，在单位投资价格曲线上近年呈现一个持续向上攀高 趋向，也就是投资标准及其投资补助标准有不断提高的要求。总的 测算结果，“十二五”投资标准及其投资补助标准整体较“十一五”翻 一番。（三）资金来源保障资金来源包括中央以工代赈资金和地方投资。进入新时期扶 贫开发阶段，到21世纪初农村扶贫纲要实施以后，中央对地方的 配套资金已经没有明确的要求，但要求地方财政增加扶贫投入。另 一方面，按财政扶贫资金管理相关规定，地方划拨建设用地、群众 投工投劳、工程建设损坏青苗等不能折算为以工代赈配套资金。基 于这些情况，

41、我们经一一对“十二五”以工代赈资金各项来源渠道调 查后，建议项目建设资金整体由中央投资解决，应该在确定以工代 赈工程投资额度时足额安排中央资金,地方配套资金不作为指令性 指标列入。（四）劳务报酬估算以工代赈政策规定，各项工程都要安排一定比例资金用于支 付直接参加工程建设的务工群众劳动收入。根据近年实际执行情 况，我们得出如下估算：劳务报酬标准。由于不同领域建设工程的技术含量、施工条 件、工程难易程度不同，各类建设内容的劳务报酬标准也不尽相同。 工程沿途施工及建设条件艰苦的报酬较高，工程在原地及务工人员 流动性不大的报酬较低，如基本农田、草场建设、小流域治理工程 的务工酬劳标准相对较低，乡村道路

42、（包括桥梁）工程的务工酬劳 标准相对高些。我们对各地最低一档的酬劳标准进行平衡测算，得 出全自治区平均的农村劳动力日用工标准约为55元（此报酬标准 为最低一档的估算数据）。劳务报酬发放比例。务工酬劳发放的多少与各类建设内容直 接相关，因此劳务报酬占各类建设内容中央补助投资的比例也有所 差异。以机械设备为主要施工力量的工程所发放的务工酬劳较少， 而以人力为主的则需要支出较多的务工酬劳，如草场建设、土山地 区道路工程的务工酬劳发放较少，基本农田、小型农田水利、小流 域治理、桥梁、石山地区道路工程需要使用较多人力而发放较多劳 务报酬。需要在此对劳动力变迁进行补充说明，在广西农村贫困地 区，每年新增劳

43、动力儿乎全部外出务工（通过这一劳动力转移，每 年农户的外出务工收入可占全部收入一半以上），当地留下的劳动 人口以部分妇女及中老年男性为主。这种变迁对当地工程建设的最 直接影响，体现在许多施工条件较艰苦、消耗体力较多的工程上甚 至无法招收足够的当地劳力，这部分工程发放的劳务报酬也因此比 下达计划减少。我们统计了各地劳务报酬发放情况的相关数据，推 算全自治区平均劳务报酬占年度中央补助投资的比例约为10%0 总劳务报酬。按劳务报酬发放占中央补助投资的10%比例， 以投资估算低方案的中央补助投资额度进行推算，“十二五”期间， 广西共安排发放务工群众劳务报酬2.2亿元，年平均0.44亿元。也 即是5年内

44、全自治区国家扶贫开发工作重点县的贫困人口平均落 实到的劳务报酬有100元/人。第五章实施以工代赈的保障措施我们结合国家相关领域政策制度，提出实施规划的建议意见。一、政策保障措施一方面予以政策倾斜。以工代赈项目和资金向集中连片和特 殊类型贫困地区倾斜，优先保障安排。另一方面与涉农项目整合建 设。将以工代赈扶贫工作与产业化扶贫开发和结合，与社会主义新 农村建设相结合，与城镇化相结合，与退耕还林相结合，与石漠化 治理相结合，与危id房改造相结合，与农村基础设施建设相结合， 不断提高以工代赈工程建设成效。二、资金保障措施一方面确实落实中央扶持资金。以工代赈以中央扶贫资金为 主，足额保障工程项目投资，地方配套资金只作为指导性指标列入 投资计划。另一方面多渠道筹集配套资金。以工代赈资金来源于各 级政府的财政扶贫资金，对于有条件的地区应通过建立完善政策导 向型市场机制引导社会投入，积极争取外国政府和非政府组织、国 内外金融机构的援助资金、优惠贷款等，争取相关支农投资、贷款 的配套投入。三、组织保障措施一方面加强机构建设。各级发改部门完善健全以工代赈工作 机构，按“省负总责”组织执行计划。另一方面探索“省管县”模式。 对于以工代赈工作管理事项不多的地级市，考虑减少中间环节，采 取自治区直接对县的垂直管理方式。四、体制机制保障措施（一）建立跨部门统筹联动新机制。一是明晰各部门扶贫分