PPP模式当前困境与解决方法

1、专业：会计学学生姓名：王丹完成时间：2021年11月24日公共财政学期中考试论文PPP模式当前困境与解决方法PPP模式当前困境与解决方法王丹 2013103242 摘 要公私合作制(PPPPublic-Private Partnerships)，或称为公私合作伙伴关系。一般而言，公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。在我国推行公用全方面改革的背景下，该模式具有广阔的应用前景。本文分析了该模式在我国现实环境下面临的政策法规、价

2、格、以及机构和人才等方面遇到的困境，并为解决这些问题提供了相关的解决方法。 关键词PPP;基础设施；影响因素;解决方法 2014年4月23日，由李克强总理主持的国务院常务会议明确加快投融资体制改革，让社会资本尤其是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去由政府主导的领域，并推出80个示范项目面向社会招标。这一明确的政策方向，引起了相关部委、地方政府、学术界及研究机构、社会企业对PPP的热议及高度关注。据测算,到2020年,中国基础设施建设所需要的资金将高达7500亿美元，面对这样巨大的资金需求，国家财政显然无力承担,动员包括私营部门在内的各种社会资源成为必然的选择。巨大的投资压力并非促使政府部门

3、考虑吸收私营部门加入到基础设施建设中来的唯一原因。公用事业在长期实行垄断经营的过程中，基本上没有按照建设和运营成本的方式来定价，使得公共部门很难盈利,公共部门每年都需要巨额的补贴才能够运转,形成了效率低下、冗员庞大、运营成居高不下、服务质量低劣等弊病。而已有的实践表明,在港口、物流、航空等一些公共事业领域,私营企业确实能够提供更优质、更低价的服务。为缓解财政压力、提高公共服务质量,当下，尤其在我国推进新型城镇化建设的大背景下，PPP作为一种重要的融资渠道，受到地方政府的热捧，地方政府纷纷举办PPP专题培训班、调研研究等活动。一、PPP模式及其应用何为PPP模式？通常，我们把它解释为公共部门与私

4、人企业合作的一种模式,指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP模式就其经济属性来看，属于准公共产品，具有正外部性，可以增加社会经济福利，加强城市建设。他还有自然垄断性，基础设施具有耐用性，专用性和非流动性，不容易进入市场。与其他模式相比，PPP模式的优势有很多。首先，PPP模式可以提高基础设施建设资金的使用效益,也就是PPP模式所倡导的核心理念之一：钱有所值。在PPP模式当中,吸引私人企

5、业参与城市公共基础设施建设，由私人企业负责项目的融资，可以节省政府的投资。同时,私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性。私人企业的管理非常灵活，因而由私人企业参与城市公共基础设施项目,通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的公共基础设施服务。其次，PPP模式的风险分担机制有利于避免形成政府独担风险的局面,即所谓风险转移。政府与私人企业合作建设公共基础设施,项目的一部分风险将被转移私人企业,从而减轻政府的风险。再次，有利于先进的工程技术以及管理技术在公共基础设施建设中的推广。私人

6、企业营利性的根本特点决定其更倾向于采用新技术来降低成本、增加利润，另一方面，在政府与私人企业的合作过程中,政府员工无形中受到了一次技术和管理的培训。事实上，PPP模式在国际市场并不少见。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。 各国和各部门关于

7、PPP模式的定义不尽相同，存在多个PPP的统计口径和统计数据，很难估计PPP项目的总价值。以基础设施为例，从19852011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%，美国和加拿大分别占8.8%、5.8%，非洲和中东地区占4.1%。 从已经完成的PPP项目中,我们可以得到一些一般性的经验：（1）风险转移是有效的PPP设计的核心。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制,会导致项目成本提高和合作一方或各方难以彻底认识并发挥他们的潜力。（2）PPP运作中的风险应当由合作各方中能够管理它的一方来

8、承担更为有效,如果其中某一方承担过多的风险将产生额外的成本。比如规制风险适合由公共部门来承担，而建筑风险和质量标准风险则更适合于私人部门。一般而言，融资规模越大的项目,私人部门将承担更多的临时性风险，这就需要通过允许私人部门采取恰当的策略来支撑项目获得稳定的盈利。（3）公共部门应当全面理解在PPP模式下它所期望达到的目标以及项目的实质,这包括对于合作各方的力量和局限性的认识。已有的案例表明:不能够充分转移风险和责任，或者相反过多地转移了风险和责任，都会导致资金使用效益的降低和成本增加。（4）PPP项目的运作需要持续的政治支持和承诺,尤其是对于那些大的项目以及第一次尝试运行和实施PPP模式的项目

9、。此外,在PPP项目的运行中,公众不满呼声的潜在破坏性影响不能被低估,这一点对于那些依赖使用者收费并且承诺提供更多更好服务的项目尤其重要。(5)良好的立法和规制环境对于PPP的运作也十分重要,这是保证在确定的情况下,参与PPP项目的各方明了他们行动边界的基础上签订合同的前提条件。来自于成员国的早期的一些案例表明:如果没有良好的立法和规制环境，一般会导致风险和成本的增加而影响PPP项目的有效运作。(6）PPP项不能孤立存在,它是允许PPP项目存在和发展的发展规划的一部分。(7)服务提供和财务可行性之间既定的复杂关系对所有项目的参与方正确估计项目规范都十分重要。在中国，PPP项目的历史并不太长，大

10、多集中在供水、污水处理、城市交通等领域。以供水为例，我国城市供水最早的PPP项目可以追溯到1996年与英国泰晤士河水务公司和20世纪90年代初与法国的两家公司的合作。泰晤士水务公司承担上海市大场水厂的供水,威望迪承担成都、天津和上海浦东地区的供水,而苏伊士里昂则完成了广东和江西省的项目。2004年10月底,财政部在17个省市共组织了54个基础设施项目向私营企业招商,这些项目总共涉及金额700多亿元。根据未经统计的资料判断,由地方政府组织的此类项目数目应当更多一些。从目前的趋势来看,PPP作为基础设施建设的一种新模式,在正致力于市场化改革的中国有着广泛的发展前景。 二、我国推进PPP模式面临的问

11、题 PPP模式的应用，需要具备一定的内外部条件。比如,政府强有力的支持和有效的监管、清晰和健全的法律法规制度、完善的资本市场以及健全的信用体系和财务制度、专业化的机构和人才的支持等等条件。从这些方面来考察,在我国推进PPP模式的应用还面临着以下问题：首先，PPP项目的立项不得不面对复杂而耗时的许可和审批过程。获得基础设施项目的许可和审批往往会牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。比如一个关于水业的项目审批过程要经过建设部、国家发改委、国家环保局和水利部的层层审批。如果该项目涉及国有资产转让，还需要国资委的审批方可出售。每一个政府部门都将负责审批水项目的

12、一个或多个方面。建设部主要负责城市基础设施包括具体厂网的规划,国家发改委负责大型投资项目，国家环保局制定排放标准,水利部监督和监测任何排放到江河湖海的污染情况。在某些情况下,还会涉及国家卫生部。由于政策或法律法规的不完善或相互间的一致性问题，在某些情况下，投资者还有可能面临含糊和不确定的环境,即不清楚需要通过哪些审批、在什么时候以及从谁那里取得批准。另外，如果想获得投资机会,按现行的政策法规,投资人必须在相当短的时间内投入资本。而大多数的大型基础设施项目中,资金需求往往是阶段性并且在一个较长的期间内分期投入的。将尚不需要的资本套牢在一个项目上会增加许多本不必要发生的成本。并且,获得审批的前提是

13、项目的性质和规模必须确定而且一般不允许审批后更改。即使项目开发者找到可以降低成本的途径，也不能减少需要投入项目公司的资本。实际情况是，在大型基础设施项目实施过程中，实际成本与初始计划产生较大变化的情况非常普遍。 其次，政策或法律法规含糊、矛盾以及弹性过大或过小,也对PPP项目的运作产生一些不利的影响。主要表现在：法律与政策法规之间的一致性问题;新旧政策或法律法规之间的连贯性和一致性问题；中央政府政策法规与地方政府政策法规的一致性问题；有的政策法规弹性过大而有的政策法规的弹性又过小。以对PPP项目影响较大的招标法为例,现行的招标法基于工程采购的特性而设立,禁止对标书上的条款、条件等作出实质性的修

14、改,同时该法也禁止评标完成之后任何形式的谈判和协商。这些规则不能够为招标过程中可能出现的差异和问题提供足够的灵活性。而PPP结构的优势恰恰在于招标人有意识地让投标人有一定的灵活性来提出创造性的意见建议，从而为项目带来额外的收益来降低项目成本。PPP项目中往往涉及到国有资产的评估和转让。我国国有资产的评估方法与国际商业评估方法存在一定差异,这可能导致对同一国有资产价值的评估出现巨大差异。而国有资产的转让则牵涉到更多的程序并且面临更多的限制。相关法律、政策法规对于产权界定和确认方面的不一致则是引发资产纠纷的又一因素。 此外，PPP项目通常投资大,耗时长,一般在1520年甚至更长。因此,对于风险的预

15、测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。每一个PPP项目都将面临一系列系统性的风险以及临时性风险,但处于政治经济转型中的中国环境的特殊性使得PPP的风险更加复杂和不确定。比如政策法规甚至法律的频繁调整和变动,经济结构的调整等因素使预测PPP项目的风险变得更加困难。在风险的预测与管理方面,对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清很容易使PPP项目陷入困境。在风险分担方面,建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分担结构比较困难。政府倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉,而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加,并最终

16、导致成本增加。基础设施工程通常都需要大额的资金投入,但目前我国的金融体制和政策法规、资本市场的发育状况以及信用体系还不能很好地支持PPP项目的融资需求。关于公共服务和产品的定价，存在着一个客观的矛盾就是：公众总是期望质优价廉的公共服务和产品,私人投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难。从私人投资者的角度来看，他们期望获得合理的或者更多的投资回报，因此，总是存在着提高公共服务和产品价格的冲动。他们往往会抱怨政府把公共服务和产品的价格定得太低，而提价则既费时又困难。对于在初期投入资本较高而运营成本相对较低的基础设施项目，他们需要面临价格不能由于成本的增加而提高的风险。一些项目由于政府的

17、定价过低而政府又不提供价格补贴而陷入困境，比如深圳一家私营企业运营的污水处理厂就陷入了这样的局面。站在公众的立场上，他们只看到了水电等公用事业价格的不断上涨，认为投资者和运营商过于利欲熏心而政府则听之任之。政府一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析,曾经承诺提高最终消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。PPP在我国尚处于起步阶段,一部分专家、学者已经开始关注其他国家的经验，并在着手研究和引进PPP模式。但这种关注和研究还远远不够,人数也不多。对于一些政府官员和私人投资者来说，PPP更是一个陌生的事物。而一个PPP项目包含设计、建设、经营和融资几

18、个专业方面,必须依靠一支专业化的队伍才能运作。同时，以其他国家的经验来看，政府也需要成立专门负责PPP项目事务的机构。三、解决方法1、政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。在推进我国PPP模式运用的过程当中，借鉴是必不可少的。另一方面，基础设施项目的主管部门以及相关的行业主管部门应从已经开始运作的PPP项目中筛选一些试点项目，这

19、些项目能够为政府官员和私人投资者理解PPP提供示范，并且为未来的PPP项目提供直接的、可复制的经验。2、PPP的运作需要比较复杂的法律、金融和财务等方面知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP操作流程并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供专业服务。所以应当采取相关知识培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员以及人才。3、 公共产品的价格是公众、投资者和政府共同关心的问题。关于到底采取何种方法定价,还存在着一些不同的意见。关键问题是最终的价格是各方都能够认可的一个公允的价格,即投资商、运营商获得合理的回报或利润，公众得到满意的服务。如果人为地将市政设施的服务或产品价格定在低于市场价格的水平，则政府就必须向该项服务或产品的提供者提供补