解读《国家新型城镇+化规划》

1、解读国家新型城镇化规划贺 军3月17日，国家新型城镇化规划（2014-2020年）（以下简称规划）全文对社会公布。这份共分八篇三十一章、长达3万字的规划纲要，内容覆盖十分广泛，超过了一般意义上的城镇发展规划的范畴。与中国许多的重大改革相似，新型城镇化在本质上就是中国经济和社会发展在城镇领域的投影。规划明确规定了未来6年中国城镇化要实现的目标，还将在更长时间内影响中国的城镇发展和农村发展。在此前简要分析有规划要点的基础上 ，安邦（ANBOUND）研究团队仔细梳理了规划内容，对更多的要点进行了分析和解读，以飨读者。一、规划年限贴近五年规划与众多其他规划不同的是，该规划涉及的年限只是2014-202

2、0年，6年的规划时间横跨了两个五年规划，指标比较的基数是2012年，与“十三五”规划同期结束。从时间上看，规划时段更接近国民经济与社会发展五年规划，我们推测，这可能意味着，决策层期望新型城镇化规划与五年规划逐渐同步，把城镇发展与整体的国民经济与社会发展协调起来。这也便于以每5年为期，对新型城镇化发展的进展、效率和方向进行同步的评估和校验。从定位上来看，新型城镇化规划既不属于中长期规划，更不是远景式的战略规划，而是一个有明确发展目标的阶段性规划。二、城镇化核心目标总体谨慎从规划的核心目标来看，国家制订了一个总体目标相对谨慎、但发展速度不慢的新型城镇化发展目标。在最为核心的城镇化率目标上，规划提出

3、，“到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”图：中国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差异首先，规划采用了两个城镇化率指标常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率，这是坦率承认了中国在现行户籍制度下的城镇化所存在的问题。目前，中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。曾有人认为，常住人口城镇化率带有水份，中国的城镇化率应该以户籍人口来计算。但我们并不认同这种看法，虽然缺少户籍和相应的福利覆盖，但常住人口还是分享了许多城市公共服务，经济活动也发生在城镇，他们就是现实的城镇人口，而无视

4、常住人口的城镇化将是虚假的城镇化。值得注意的是，规划提出缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距2个百分点，其政策含义是要将更多进城人口转变成为城市户籍人口。其次，规划选取了与中国经济水平相近的发展中国家城镇化率作为目标。规划指出，不论用哪一个城镇化率指标，中国“不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平”。至少在短期内，中国没有选择发达国家的70%或80%的城镇化率作为目标。实际上，对中国这样一个人口大国，70%的城镇化率可能会产生灾难性的后果，城市规模膨胀、土地占用、粮食安全、公共服务支撑等诸多问题将会变得严重。2012年，中国的两个城镇化

5、率指标分别为52.6%和35.3%。这意味着，8年时间需要把常住人口城镇化率提高7.4个百分点，把户籍人口城镇化率提高9.7个百分点。而1亿左右的新增城镇人口落户量，也比此前传闻的2、3亿人口要少得多。过去曾有预期认为，中国的城市化每增加1个百分点，城镇人口将年均增长2000万人。据发改委预计，到2020年我国城镇化将带动投资和消费需求25万亿元以上，未来十年可以拉动经济增长3.5-6.8个百分点。在新目标下，以新增1亿城镇户籍人口、人均投资15万元来匡算，产生的新投资建设量为15万亿元，这比过去估计的25万亿甚至40万亿要小得多。整体来看，新型城镇化规划的基调是比较谨慎而务实的，这也体现了本

6、届政府的执政风格。三、指标体系强调以人为核心规划的一个亮点是从“城镇化水平”、“基本公共服务”、“基础设施”和“资源环境”四个方面，设立了有18个主要发展指标的城镇化指标体系。表：国家新型城镇化规划到2020年的主要发展指标指 标2012年2020年城镇化水平常驻人口城镇化率（%）52.660左右户籍人口城镇化率（%）35.345左右基本公共服务农民工随迁子女接受义务教育比例（%）99城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率（%）95城镇常驻人口基本养老保险覆盖率（%）66.990城镇常驻人口基本医疗保险覆盖率（%）9598城镇常驻人口保障性住房覆盖率（%）12.523

7、基础设施百万以上人口城市公共交通占机动化出行比例（%）4560城镇公共供水普及率（%）81.790城市污水处理率（%）87.395城市生活垃圾无害化处理率（%）84.895城市家庭宽带接入能力（Mbps）450城市社区综合服务设施覆盖率（%）72.5100资源环境人均城市建设用地（平方米）100城市可再生资源消费比重（%）8.713城镇绿色建筑占新建建筑比重（%）250城市建成区绿地率（%）35.738.9地级以上城市空气质量达到国家标准的比例（%）40.960设立指标在中国的政策体系中具有独特的地位和作用，尤其是发展指标如果用于政绩考核，将会刺激地方政府达标的积极性。规划给出了明确的城镇化考

8、核指标体系，主要集中在几个方面：一是以人为核心，如基本公共服务方面，包括农民工随迁子女接受义务教育比例、城镇各类劳动力免费接受职业技能培训覆盖率、城镇常住人口基本养老保险覆盖率、常住人口基本医疗保险覆盖率、城镇常住人口保障性住房覆盖率等具体指标。二是城镇基础设施方面，包含了公共交通、供水及污水处理、垃圾无害化处理、宽带接入、社区服务设施等硬件指标。三是强调城镇集约发展和绿色发展，设立了人均城市建设用地不超过100平方米的上限，以及可再生资源消费、绿色建筑、建成区绿地率以及空气质量等资源环境指标。规划明确批评了城市“摊大饼”式的扩张，以及过去城镇化过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园

9、区占地过大，建成区人口密度偏低等问题。值得注意的是，规划对户籍改革采取了城镇分级制度：以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。由此可见，不同城市对应了不同的户籍改革政策尺度，社会保险覆盖将与常住人口的城镇居住年限挂钩，采取积分制的方

10、式来进行。要强调的是，新型城镇化完全没有提经济增长目标，也没有提产业发展指标。这意味着，新型城镇化追求的并不是经济增长、产业发展和财政增收等传统经济指标，而是希望用新的指标来调整和扭转过去城市发展中唯经济是图的发展方向。新的指标体系既是国家对未来新型城镇化发展的评价标准，也是中央试图调整城镇化发展方向的指挥棒。我们相信，新型城镇化指标将会对经济政策有显著的牵引作用，对“十三五”规划的研究和制订将会产生不小的影响。四、城市群发展是重中之重正如我们此前分析，城市群发展是此次规划的重中之重。规划肯定了城市群对中国经济社会发展的重要支撑：“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积

11、集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”规划提出，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。在空间格局上，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。图：全国主体功能区规划确定的城镇化格局要强调的是，城市群是各个地方政府高度关注的利益博弈点。能否列入城市群，将直接关系到未来不同城市的发展空

12、间。2013年1月，国内曾有媒体报道，当时的全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）已经编制完成，该规划涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，据称能拉动40万亿元的投资。据安邦（ANBOUND）研究人员掌握的情况，此前的规划研究中的确包括了20多个城市群。但最新公布的规划只提到了7个大的城市群，它们的发展阶段和发展目标并不相同。表：国内城市群的不同定位与发展目标城市群发展现状未来目标京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区。以建设世界级城市群为目标。成渝、中原、长江中游、哈长等城市群中西部地

13、区正在成长和培育的城市群。使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。除了上述7大城市群之外，中国还要发展新的城市群。规划提出，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。尤其是在西部地区，要依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。五、交通网络建设将成为投资热点各级地方关注新型城镇化，一个重要原因是新型城镇化能带来新的投资建设机会，拉动地方经济增长。如果要在新型城镇化规划中找到投资热点，

14、最大的热点就是交通网络的建设。规划提出，“到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口”。新型城镇化规划强调了系统性，不论在城市群还是在小城镇的建设中，各种等级的铁路、公路及航空网络建设都是重点领域。具体而言，未来的交通网络建设将在四个层次展开：一是城市群之间的骨干型综合交通运输网络。规划提出，要依托国家“五纵五横”综合运输大通道，加强东中部城市群对外交通骨干网络薄弱环节建设，加快西部城市群对外交通骨干网络建设，形成以铁路、高速公路为骨干

15、，以普通国省道为基础，与民航、水路和管道共同组成的连接东西、纵贯南北的综合交通运输网络，支撑国家“两横三纵”城镇化战略格局。二是城市群内部的综合交通运输网络。在城市群内部将建设以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。在东部地区城市群内，要建成以城际铁路、高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络。在中西部地区城市群内，要建设主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，逐步形成城市群内快速交通运输网络。三是建设与完善城市综合交通枢纽。要建设以铁路、公路客运站和机场等为主的综合客运枢纽，以铁路和公路货运场站、港口和机场等为主的综合货运枢纽。依托综合

16、交通枢纽，加强铁路、公路、民航、水运与城市轨道交通、地面公共交通等多种交通方式的衔接，完善集疏运系统与配送系统。四是改善中小城市和小城镇交通条件。包括中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，国省干线公路升级改造，提高中小城市和小城镇公路技术等级、通行能力等。安邦（ANBOUND）研究团队认为，过去的城镇化进程主要体现为单个城市的规模扩张，而未来的新型城镇化则要限制单一城市规模的扩张，同时高度强调城镇体系之间的关连。新型城镇化对经济的拉动作用，交通网络建设将成为重要的载体，也会成为投资充裕的领域。交通网络建设对相关产业的拉动作用，将充满想像空间。可以相信，交通建设在未来6、7年的作用，甚

17、至可能相当于过去十年房地产发展的地位。交通网络建设将成为新型城镇化进程中受益最大的领域，也会成为资本市场关注的投资领域。六、城镇间要素市场将成为创新点城市群发展是一篇大文章，包含了丰富的内容。我们注意到，城市群的发展除了以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动外，规划还强调，重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。在我们看来，“城市群要素市场”是一个值得深入挖掘的概念。规划具体提出，建立城市群成本共担和利益共享机制，加快城市公共交通“一卡通”服务平台建设，推进跨区域互联互通，促进基础设施和

18、公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防联控联治，实现城市群一体化发展。在我们看来，这一政策的含义是，推进跨区域互联互通，促进不同城市的基础设施和公共服务设施共建共享。这改变了过去在行政壁垒下的单一城市扩张的资源浪费，希望提高资源配置效率，实现城市资源的开放共享。我们预计，未来将会有一批城镇在城市群资源共享方面成为创新的典型。事实上，在安邦研究团队的新型城镇化调研中，我们就发现国内已经有一些城镇在自发地探索和实践这种创新。尤其是在东部长三角和南部珠三角地区的城市群及内部，共享城市群要素市场可能成为今后城镇发展的一个重要创新点。七、地方发债仍将面临挑战新型城镇化的融

19、资问题始终是一大挑战。规划提出：在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。其中，允许地方政府发行市政债券是一个引起关注的焦点，这是一个允许地方政府负债的“开正门”的政策。不过在我们看来，这一政策在落实上仍然面临很大的挑战。首先，立法上的突破将是最为核心的。这需要中国修改预算法，从法律上赋予地

20、方政府自主发债的权利。在2012年过审的预算法二审稿中，重申了现行预算法中“地方政府不得自行发债”的规定，就更不用提需要自主发行的市政债了。另一项需要修订的法律是证券法，要对市政债这一有价证券予以清晰地定位，明确各市场主体的权利与义务，并做好监管层面上的顶层设计。在以往，市政债在债市多头监管部门之间并未取得一致，而这需要通过立法予以最终解决。其次，平衡债务压力是推出市政债的约束条件。市政债即使打开正门，对地方政府而言，也是在增加杠杆，而非当前所推行的“去杠杆化”。在存量地方债仍未给出有效解决方案，依靠银行展期与刚性兑付往后拖延的情况下，增发新的市政债反而会进一步加大地方债压力，引发连带的风险。

21、不过，期限更长（相比于2-3年的地方债，市政债的期限可长至10年、20年）的地方债可以在化解债务压力方面做出贡献，可以采取发市政债置换地方债的形式，将到期的地方债务逐步替换为期限更长、利率更低的市政债。不过，这仍需要解决法律主体的问题。改革的节奏和顺序将决定市政债发行的成败。城镇化规划制定的任务多、时间紧、压力大，市政债发行同样牵一发动全身，都需要有清晰的改革思路。我们的研究认为，市政债改革面临着地方政府财务不透明、管理水平低，市场刚性兑付、评级形同虚设，以及投资者存在较严重道德风险等问题。如何统筹市政债发行与完善配套制度之间的关系，将考验决策层的智慧。在我们看来，城镇化规划明确提出允许发行市

22、政债，是解决地方政府融资、化解地方债风险的一大举措。但从纸面上的概念落到实处，仍面临诸多困难。在紧凑的时间安排下，作为为城镇化提供资金的市政债改革，可能需要放到更高的优先级别。从规划的要求来看，虽然有诸多立法程序上的问题，但从政治需求来看，解决市政债发行诸多障碍的进度需要大幅提前。八、“智慧城市”概念被正式接纳规划明确提出推进智慧城市建设。“统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。促进跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同，强化信息资源社会化开发利用，推

23、广智慧化信息应用和新型信息服务，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。”“智慧城市”作为一个泊来的概念，在中国已经广为人知，但进入国家级的城镇化战略还是第一次。在我们看来，在规模扩张式的城镇化发展到极限规模之后，“智慧城市”概念无疑切合了中国要为空洞的城市增加内容、增添创新的政策目的。有理由相信，相关创新产业介入新型城镇化将得到政策支持，物联网、云计算、大数据等时尚的创新概念，将会有更多在中国城市中落地的机会。要指出的是，过去在中国力推“智慧城市”的跨国公司，在中国市场一直没有实现从概念到商业市场的突破。实际上，它们所缺的是一种将地方政府的战略

24、需求市场化的“中间服务”这样才能将外资的服务与中国的地气连接起来。专栏：智慧城市建设方向01、信息网络宽带化推进光纤到户和“光进铜退”，实现光纤网络基本覆盖城市家庭，城市宽带接入能力达到50Mbps，50%家庭达到100Mbps，发达城市部分家庭达到1Gbps。推动4G网络建设，加快城市公共热点区域无线局域网覆盖。02、规划管理信息化发展数字化城市管理，推动平台建设和功能拓展，建立城市统一的地理空间信息平台及建（构）筑物数据库，构建智慧城市公共信息平台，统筹推进城市规划、国土利用、城市管网、园林绿化、环境保护等市政基础设施管理的数字化和精准化。03、基础设施智能化发展智能交通，实现交通诱导、指

25、挥控制、调度管理和应急处理的智能化。发展智能电网，支持分布式能源的接入、居民和企业用电的智能管理。发展智能水务，建构覆盖供水全过程、保障供水质量安全的智能供排水和污水处理系统。发展智能管网，实现城市地下空间、地下管网的信息化管理和运行监控智能化。发展智能建筑，实现建筑设施、设备、节能、安全的智慧化管控。04、公共服务便捷化建立跨部门跨地区业务协同、共建共享的公共服务信息服务体系。利用信息技术，创新发展城市教育、就业、社保、养老、医疗和文化的服务模式。05、产业发展现代化加快传统产业信息化改造，推进制造模式向数字化、网络化、智能化、服务化转变，积极发展信息服务业，推动电子商务和物流信息化集成发展

26、，创新并培育新型业态。06、社会治理精细化在市场监管、环境监管、信用服务、应急保障、治安防控、公共安全等社会治理领域，深化信息应用，建立完善相关信息服务体系，创新社会治理方式。九、小城镇发展有很大的创新空间虽然规划的整体重点集中在城市群发展，但与农村联系紧密的小城镇发展也是未来城镇化的重点之一。规划明确提出了小城镇发展的三种模式：一种是大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。二是具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。三是远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。虽然规划只提出了三种小城镇发展模式，但从中国区域差异、城镇禀赋特点以及安邦团队的实际研究来看，国内小城镇发展具有丰富的多样性，完全可以有更加多元化的创新空间，有更多的小城镇发展模式。值得注意的是，规划还提出，“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。这意味着，综合实力强的镇将会拥有“权力升级”的可能性。在中国向三级行政管理体制的过程中，“强镇”拥有的机会将会成为一个例外。在我