重庆市建立健全生态补偿机制的实践和探索

1、2010中国重庆·青年人才论坛优秀论文（54）重庆市建立健全生态补偿机制的实践和探索【内容摘要】 随着经济社会的快速发展，资源环境方面的矛盾日益显现，人民群众对保护生态环境、实施可持续发展的呼声和要求日趋高涨。十七大提出：按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制的战略任务。目前，浙江、江苏、海南等沿海地区率先探索建立了独具特色的生态补偿模式，国家层面正加快建立完善全国生态补偿机制。为深入了解我市生态环境建设保护及生态补偿基本情况，研究全市建立健全生态补偿机制的思路，笔者围绕建立健全生态补偿机制这一课题，对万州区、黔江区、北碚区、万盛区、武隆县等区县进行了专题调研，深

2、刻认识重庆市建立健全生态补偿机制的重要性，基本了解目前生态补偿机制建设的现实状况及存在的问题，初步提出重庆市建立健全生态补偿机制的对策建议。【关键词】 生态补偿 机制 探索生态补偿机制是以防止生态环境破坏、促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度或环境经济政策。 一、重庆市建立健全生态补偿机制的重要意义（一）贯彻落实科学发展观的重要举措统筹经济建设和环境保护协调发展是实现可持续发展的必然要求，建立生态补偿机制是环境与经济一体化发展的内在要求，是贯彻落实科学发展

3、观的重要举措。生态补偿机制强调用“资源价值论”的观念重新审视生态环境资源，重新评价生态环境资源在经济建设和市场交换中所体现出的生态价值，进而使经济发展与生态保护在发展过程中实现动态平衡。建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，能够为建设环境友好型社会提供制度和机制保障。（二）建设长江流域重要生态屏障的必然需求重庆地处长江上游、三峡库区腹地，其环境质量的好坏直接影响长江流域生态安全，而长江流域生态环境质量对维系全国乃至全球生态平衡具有重要作用。目前三峡库区生态建设和环境保护压力仍然较大，完善基础设施、防治地质灾害等任务繁重。加快

4、建立健全生态补偿机制，保护好三峡库区的生态环境，是建设长江流域重要生态屏障的必然需求，对全国、全球可持续发展和生态安全意义重大。（三）实现区域协调发展的有效途径从各地生态功能区位特征与经济发展现状看，重要生态功能区与欠发达地区基本重合。长期以来，生态功能区的广大人民群众为保护好所在地区的生态环境，资源开发受控和产业发展受限，严重地制约当地经济社会发展。建立生态补偿机制，为生态脆弱和经济欠发达地区提供有力政策支持和稳定补偿渠道，有利于统筹区域协调发展，缓解不同地区由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题。（四）落实新时期西部开发及环保工作的迫切需求2010年4月出台的国务院关于进一

5、步推进西部大开发的若干意见明确“开展建立生态补偿机制试点”，以加快促进西部大开发。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定要求“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。国家节能减排综合性工作方案也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。（五）为西部乃至全国提供方法经验的现实需要生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，重庆有必要在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以

6、及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为西部乃至全国全面建立生态补偿机制提供方法和经验。二、目前重庆市建立健全生态补偿机制的现实情况（一）资源环境状况重庆地处较为发达的东部地区和资源丰富的西部地区的结合部，东临湖北、湖南，南靠贵州，西接四川，北连陕西，辖40区县（自治县），幅员面积8.24万平方公里，资源禀赋和生态环境呈现以下主要特点。1资源比较丰富，但分布不均和储量有限一是江河密布，水资源时空分布不均。境内流域面积大于100平方公里的河流207条，过境水资源丰富，多年平均总量为3837.4亿立方米，但时空分布不均，部分地区缺水情况突出。二是矿产种类丰富，可持续开发能力有限。全市

7、已发现各类矿产68种（含亚矿种），占全国171种的40%，其中具有现实资源优势的矿产主要有天然气、地热、锶矿、水泥用灰岩等，但经过长期开发建设，导致部分区域资源衰减，经济结构失衡。三是地形复杂，适宜开发土地资源稀缺。市域内山多地少，沟壑纵横，地形地貌复杂，山地、丘陵约占90%，平坝不足10%，只有约1/3的区域适宜工业化城镇化开发。2生态环境脆弱，部分区域生产发展受限一是环境特殊，污染消纳能力不强。重庆地处长江上游和三峡库区腹地，长江干流自西向东横贯全境，在重庆境内流程665公里，三峡水库成库淹没重庆面积占全部淹没面积的84.33%，对长江中下游的生态环境和三峡水库的正常运行影响较大。同时，三

8、峡水库成库后水流速度降低，水污染的溶解能力下降，全市次级河流有27.9%的断面水质不能满足水域功能的要求。加上位于盆地边缘，常年风速低，空气流动慢，空气污染的稀释能力不高。二是生态脆弱，部分区域工业化城镇化受限。全市喀斯特地貌广泛分布，占幅员面积近40%，加上人类活动的影响，导致水土流失和石漠化面积大，适宜大规模人类活动区域较为有限。水土流失面积4万平方公里，占全市幅员面积的48.55%；石漠化面积9257平方公里，占全市幅员面积的11.23%，是全国八个发生严重石漠地区之一。三是灾害频繁，对人类活动影响较大。市域内自然灾害种类较多、发生频度高、强度较大，而承灾能力和抗灾能力较低。大库区大山区

9、加上地形地貌较为破碎、降雨较为集中，导致滑坡、崩塌、泥石流、洪灾等灾害频发，是全国四大地质灾害多发区之一，全市地质灾害隐患点达13417处，主要集中在三峡库区、长江及支流的河谷地带，以致全市因自然灾害需移民搬迁避让的任务较重。（二）主要做法近几年来，我市在生态补偿政策制定、机制建立等方面进行了一些有益尝试，取得了一定成效。1. 政府重视，将生态补偿机制建设作为全市生态环境保护的重要任务重庆市委、市政府高度重视生态补偿机制建设，并将其作为全市生态环境保护的重要任务。如2006年，市委、市政府出台了关于加强环境保护若干问题的决定，明确提出要加快建立生态补偿机制、资源有偿使用制度、资源开发生态补偿金

10、制度、健全反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制等。同年，市政府发布的重庆市绿地行动实施方案（20062010年）要求制定“生态补偿政策”，开展生态补偿试点、开展绿色GDP试点、建立有利于生生态保护的绿色税收制度。2009年，国务院印发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发20093号），更是将“建立多层次的生态补偿机制”作为加强生态环境保护的重要内容，为我市开展生态补偿试点工作指明方向。2. 矿产先行，启动矿产资源开发环境治理和生态恢复保证金为贯彻财政部、国土资源部关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的意见精神，以及国家环保总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见精神，

11、我市在深入调研基础上，于2007年2月由市财政局、市国土房管局、市环保局联合印发了重庆市环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法，明确了矿山企业要“预提并单独存储一定资金，专门用于本企业矿山环境治理和生态恢复”。目前，全市已有31个区县（自治县）建立矿山环境治理恢复保证金制度，制发了相关制度和办法，有10个区县基本完成办法和实施方案制定工作。截止2009年12月，全市共缴存7180.2万元，主要用于因开发矿产资源造成的矿山环境破坏的恢复保护和地质灾害及其隐患的治理，有效保护了矿区生态环境。3. 资源整合，积极推进生态和扶贫移民开展生态移民是建立生态环境补偿机制的一项重要内容。市政府对此高度重视，于

12、2008年出台了关于加快实施生态和扶贫移民工作意见，对全市生态移民工作进行了全面部署。目前，市发改委也正按照市政府要求编制重庆市生态移民工程项目规划，计划到2015年累计投资110亿元，为生态移民提供配套保障。同时，我市还将生态移民工作与以工代赈和扶贫、巩固退耕还林成果专项工作紧密结合，并取得了重大阶段性成效。目前，全市累计投入财政性扶贫和以工代赈资金超过2亿元，完成了约5万人的异地移民搬迁；2008年以来通过巩固退耕还林成果专项工程投入约5000万元，完成了近1万人的生态移民搬迁，对保护自然保护区和生态功能区生态环境发挥了重要作用。4深入研究，进一步加强生态补偿政策机制研究一是针对次级河流污

13、染治理和生态恢复，开展了流域污染生态补偿的研究，正在制定相关办法，条件成熟后尽快启动试点工作。二是对外开展生态补偿示范项目合作，拟争取全球环境基金支持，开展中国生态补偿政策重庆示范项目研究和试点，引进国外在生态补偿领域的先进理念、管理经验与实用技术，围绕“重庆建立基于生态服务功能的生态补偿示范机制”、“加强重庆市以生物多样性保护为核心的生态补偿机制政策环境和能力建设”、“提高国家支持地方在流域与生物多样性保护方面开发和实施生态补偿机制的能力”等专题进行研究，为国家制定出台生态补偿相关政策提供参考，目前相关工作正在抓紧推进。三是针对渝西和渝东南地区因矿产资源开采造成水资源严重损耗、加快土地石漠化

14、、水资源污染等问题进行了专题调研，提出了水资源破坏生态补偿机制等建议，目前市政府已批转相关部门研究。5. 稳步推进，区县为建立生态补偿机制打下基础通过对部分区县调研情况来看，重庆市各区县先后根据国家生态补偿项目或政策，先后实施退耕还林还草、天然林保护、封山育林、库周绿化、生态家园建设、小流域综合治理、引用水源保护、自然保护区建设、矿山综合整治、城乡环境基础设施、异地移民及新农村建设等生态环境保护和建设工程，目前，以退耕还林为代表的林业生态建设取得阶段性成果，以长江、嘉陵江水污染防治及次级流域综合治理为代表的水环境治理进程加快，以矿山恢复保证金制度为代表的矿山综合整治着实有效，以山峡库区为重点的

15、地质灾害防治得到加强，以自然保护区建设为代表的重要生态功能区保护有序推进，这些生态环境保护和建设工程的实施，为全市探索建立健全生态补偿机制奠定了一定基础，提供了有效载体和清晰思路。如万盛区的有关矿山生态补偿工作开展值得有关资源类区县借鉴，南川区开展自然保护区以“林权改革为突破口”发挥“生态效益补偿”的有益探索，万州区关于水资源费征收研究提出“设立三峡库区生态环境建设与保护专项资金”建议等等。三、建立健全生态补偿机制面临的一些问题值得关注（一）认识不到位全市对建立生态补偿机制的重要性和系统性认识还不到位，将生态补偿简单化、片面化。比如一些地方将建立生态补偿机制要求看成是欠发达地区单方面的需求，忽

16、略了这是解决全国、全市范围内各种经济社会活动对资源环境消耗所产生的补偿问题，是与经济增长速度相匹配的对资源环境保护和建设问题；一些地区片面地将生态补偿简单地等同于政府的财政补助，忽视了多元化的生态补偿渠道的建立和自身生态经济结构的构建。（二）管理不集中生态补偿管理机制不尽完善，多头分散管理现象较为突出。生态环境保护管理分别涉及环保、林业、农业、水利、国土等部门，这些部门分别承担着生态保护与补偿政策的制定和执行，生态补偿一定程度成为“部门”的补偿。以部门分散的生态补偿，责任主体不明确，缺乏统筹协调，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，存在资金使用不到位，生态保护效率低，造

17、成生态保护与受益脱节等现象。（三）政策不健全    国家尚未制定生态补偿方面统一的政策和法律法规，我市也尚未建立专项财政支持体系和分类指导政策。由于政策体系不健全，没有把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困问题、实现基本公共服务均等化等问题综合起来考虑，以致补偿重点不够突出。除生态公益林补助、生态环境建设与保护等项目外，多数财政转移支付受惠项目的生态补偿指向并不明确。同时，部分生态补偿年限偏短，价格偏低，如退耕还林的补助政策期限生态林8年，经济林5年，草5年，政策补偿年限较短，一定程度影响该项工程巩固。目前因农民在退耕还林的期限内生计和后续产业发展困难，

18、一定程度出现毁林还耕和林农间种等现象。（四）补偿欠重点环境保护具有公共产品的特性，跨区域的环境保护所产生的成本和效益应该由不同的地区来承担和享受。相关地区的广大人民群众，为了保护当地的资源环境，在产业发展上受到了制约，给当地的经济社会发展产生了深刻影响。重要生态功能区所在区域的财政补助与该地区所承担的生态环境保护和建设任务并未直接挂钩，未能充分体现“谁保护，谁受益”的生态补偿基本原则。现行的财政转移支付制度基本按经济发展程度来确定，虽然在一定程度上体现了对经济欠发达地区的扶持倾斜，但未能充分反映生态补偿的要求，与财政转移支付的最初目标不尽一致。   （五）资金无保

19、障全国生态补偿资金渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源。在财政转移支付中占绝对主导地位是纵向转移支付，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。重庆直辖以来，国家和地方投资有较大增加，但与实际需求仍有很大差距，特别是地方配套资金、社会资金、信贷资金、国外资金投入量小，还没有建立起较为完善的环境经济政策，不适应生态环境建设的需要。由于投入不足，我市次级河流综合整治、农村面源污染防治、船舶污染防治等防治项目进度严重滞后，难以满足库区水环境安全要求；水土保持等生态建设工程投资标准偏低、治理措施单一、技术水平较低

20、，影响了工程的治理成效。（六）实施缺标准当前的一些政策大多停留在研究探索阶段，尚未建立科学的环境价值标准和评价体系，迫切需要制定自然保护区、流域、重要生态功能区的生态补偿标准体系。在生态补偿机制实际操作中，存在着一些难度较大的技术和政策问题，如生态补偿涵盖的范围难以明确、行为主体（补偿支付人和补偿受益人）之间的界限较难界定、生态环境资源损失和受益情况的评判尚缺乏评价指标等问题。从目前对生态方面通过项目投资的补偿情况看，尚未充分考虑不同地区的受损程度、恢复难度和筹资能力，存在“一刀切”的现象，这不利于实现区域协调发展，甚至可能加剧新的区域发展不平衡。（七）资源价格低各地普遍反映，在资源环境领域的

21、价值规律还没有引起各级政府的足够重视，资源有偿使用制度不够完善。在价格形成机制上，资源产品价格还没有充分反映自然资源本身价值，造成资源产品价格低下，与实际使用价值严重背离。一是生态公益林经费补助较少。生态公益林补助偏低，天然林管护经费作为国家重点公益林的管护费，标准仅3元每亩/年，地方公益林的管护费只有1元/亩年，而且市财政只承担70%，区县财政承担30%，由于地方财政压力较大，最终到林农的管护费只有0.7元/亩年，这种生态公益林保护价值与林农的补偿不协调，一定程度影响林农保护生态公益林的积极性。二是水资源保护收费比例较小。目前，全市自来水水价中包含的水资源保护费才0.1元吨，不能满足水资源保

22、护地的日常保洁需求，更谈不上建设和完善相应的环境保护基础设施。三是城镇污水处理费征收标准较低。目前黔江区工业污水处理费为0.9元吨左右，生活污水处理费为0.5元吨左右，不能维持城镇污水处理设施的正常运行，也影响污水处理设施的市场化运作和民间资金投入的积极性。（八）库区致富任务繁重三峡库区既是我国最为重要的生态功能区之一，也是我国经济发展水平极为落后的地区。一方面，其发展经济的愿望十分强烈，但受发展水平特别是资金、技术的局限，经济增长方式简单粗放，对当地生态环境保护形成了巨大压力；另一方面，由于国家对其提出了较高的生态保护要求，该地区在产业发展受限、发展成本增加同时，还需承担大量生态建设和环境保

23、护任务。目前库区移民人地矛盾十分尖锐，无论是植树种草，还是搞其他生态建设项目，势必与库区沿江两岸移民生产生活形成突出的争地矛盾。库区移民土地面积一直较少，因蓄水淹没后便更少，沿江两岸相当一部分镇乡人均土地不足0.4亩，如果再因生态环境建设再占用一部分，移民的生产用地矛盾就更加突出。（九）机制不完善据调研，尽管这几年生态补偿工作受到了各级各部门的高度重视，在具体政策措施上也有所体现，但缺乏系统分类补偿政策，临时性、应急性较强，制度性、规范性不够。如各地为了保护饮用水源地的生态环境，都采取了积极有效的措施，抓好农村环境整治，投入了大量的财力、人力和物力，但缺乏长效的投入和管理机制，不利于生态环境建

24、设和保护的长效机制建设。因此，我市应走制度化、规范化的生态补偿之路。四、建立健全生态补偿机制的对策建议（一）加强宣传引导，提高对建立生态补偿机制重要性和必要性的认识生态补偿必须得到全社会的关心和支持。要深化对建立健全生态补偿机制重大意义的认识，从思想上纠正对环境保护与建设不重要的不良倾向，认真贯彻执行有关生态环境保护和建设的有关方针政策。要进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。在制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励社区公众的参与，通过项目实施提高其认知能力，尤其是在人、财两缺的贫困地区，加强决策者、规划者、管理人员、

25、企业管理者等能力建设。（二）增强统筹协调，进一步完善建立生态补偿的管理体制建立和完善生态补偿机制是一项开创性工作，借鉴西方国家的经验，结合重庆实际情况，要有效实施区域间的生态补偿机制, 必须有强有力的组织领导，实行多层面的协调互动。从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿内容，明确一个统筹部门作为生态补偿方面工作的责任主体，切实加强在生态补偿方面的统筹协调作用。进一步理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门与地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制建立。（三）加大呼吁和配合，争取国家尽快出台全国性的政策法规环境

26、财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。尽快出台全国性的政策法规已成为当务之急，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。出台政策法规的目的是建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。工作中，由于缺乏法制保障，生态补偿机制实施过程中遇到了一些行政手段无法解决的问题。国家有关部门应加快研究出台全国生态补偿政策，并在此基础上加快生态补偿立法，明确生态补偿的主体、资金来源、补偿办法和法律责任等，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。地方政府作为生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区

27、的生态补偿机制，应该配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。（四）突出战略重点，争取国家把三峡库区作为生态补偿综合试验区要探索出生态文明建设之路，从国家层面来讲，就必须选择一两个省市先行试点，为全国创造可供借鉴的经验。选择重庆作为全国生态补偿机制综合试验市，有许多其它省市无法攀比的优势和条件，具有区位、生态、资源上的重要战略地位。特别鉴于三峡库区对于三峡工程的长期安全运行、长江中下游的防洪与生态安全、南北水资源的跨区域调配具有特殊重要的战略意义，且面临着移民安置和维护社会稳定的巨大压力和困难，建议国家把三峡库区作为生态补偿综合试验区。针对三峡库区由中央财政建立生态补偿专项基金，生态补偿内容纳

28、入中央对地方的纵向财政转移支付制度中，建立生态补偿专项财政转移支付制度，以加大对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付力度。（五）加大转移支付和项目支撑，开展多渠道多形式的生态补偿一是加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对生态功能区的财政转移支付，健全生态建设重点地区经济发展、农民生活水平提高等方面长效投入机制。二是地方政府加强对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿

29、中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。三是完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。政府投入仍是目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。四是巩固当前正在实施的退耕还林、生态移民等生态保护与建设工程的成果，继续支持重庆的生态环境保护和建设重点项目，进一步完善现行的补助政策。如延长退耕还林工程的补助年限，增加退耕还林补植补种的资金补助，增加造林管护费用；合理界定生态公益林和公益性草地的范围，实施有针对性的补偿措施；提高调整退耕还林、天然林保护、长江防护林建设等造林投资标准，增加退

30、耕还林、防护林建设项目造林投资；提高生态移民安置投资标准，完善生态移民社会保障制度。（六）加强理论研究，尽快制定本地生态补偿相关标准体系建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题急需深入研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据。例如，需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP”核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。（七）资源有偿使用，健全现行资源税政策和环境治理恢复补偿责任制度 建议国家调整现行资源税税率，适当提高资源税和补偿费征收标准以及地方征收权限。增加政府各项资