对粮食流通监督检查问题的探讨

1、对粮食流通监督检查问题的探讨市粮食局（粮食流通管理条例）（以下简称（条例）已颁 布实施两年多，应该说（条例）的出台和实施，一方面说明 粮食作为关乎国计民生的特殊商品在我国社会经济生活中 的特殊地位；另一方面说明立法者的立法旨意，就是从立 法的高度保护农民的利益，调动农民的种粮积极性，维护 我国的粮食安全。因此，（条例）作为特殊法规的出台和实 施，对规范粮食经营者的经营行为，维护粮食流通市场秩 序，保护农民的利益有着重大的现实意义。然而，（条例） 颁布实施后的两年多的实践，也有一些现实问题需要提出 来共同研究，以便（条例）更趋完善和更具可操作性。一、 ldqu o;多头执法rdqu o ;，行政

2、效率低下。（条例）赋予包 括粮食行政主管部门、工商、质监、卫生、物价、发改委、 财政等部门对粮食流通市场的管理职能。涉粮管理部门如 此之多，这说明立法者对粮食这一特殊商品重视的程度。 按理说，如此众多部门管理单一商品的市场流通，这一商 品市场就应更加有序规范。然而，在执法实践中，由于多头执法监管，其行政效率往往低下，执法效益未必良好。例如，对ldquo;无证收购rdq uo;的查处,工商部门既可以1 dqu o;查rdqu o;,也可以ldqu o ;处rdquo;。而粮食 行政主管部门只可ldquo;查rd quo;,却无权1 d quo;处 rdq uo ;, ldquo ;查 r dqu

3、o; 1 dquo ;处 rdq uo;是相分离 的。粮食行政主管部门在监督检查过程中发现ldquo;无证 收购rdquo;的行为,只能以ldquo ;举报人rdquo;的身份 举报或移送给工商部门处理。至于工商行政部门是否予以 处罚，粮食行政主管部门不得而知。从某种意义上说，粮 食行政主管部门由于有职无权或这种职权相分离的监督体 制，其行政监督检查的积极性就会打折扣。再如，粮食加 工企业的监管也是分而设之的。原粮的监管是由粮食行政 主管部门负责，而加工过程的质量监管由质监部门负责， 进入流通领域后又是由工商行政部门负责，这就极有可能 导致粮食加工企业加工的产品质量监管不到位、其监管责 任难以

4、分清的问题。由于粮食这一商品的特殊性，其关乎 人类的生命健康，监管责任是非常重大的，往往因监管不 到位，劣质粮食商品流入市场或劣质原粮进入加工企业的 事情时有发生，一旦要落实责任，那么是原粮质量监管不 到位还是加工过程的监管不到位？二、（条例）的某些条款 不易操作。（条例）规定，粮食收购者，应当执行国家粮食 收购质量标准，按质论价，不得损害农民和其它粮食生产 者的利益。（暂行办法）规定，粮食收购者未执行国家粮食 质量标准的，由粮食行政主管部门责令改正、予以警告，警 告后仍不改正，并造成农民或其它粮食生产者的利益受到 损失的，可以处10万元以下的罚款；违规数量较大的，可 处1 0万元以上20万元

5、以下罚款；情况严重的，由粮食行 政主管部门取消粮食收购资格。乍一看，此条在实践中操 作不难，然而，仔细分析研究，实际上很难操作。作为一 般粮食收购者在收购经营中，都低于国家要求质量标准收 购，比如今年收购小麦，要求水分在13. 5 %以内收购，而 绝大数收购者都控制在1 3. 5%mdas h ;14. 5%,其经营行 为非但没有损害农民或种粮者的利益，相反地使农民或种 粮者免去整晒粮食的麻烦；在收购价格上，也是按照市场 竞争形成的价格收购，显然不存在损害农民或种粮者的利 益的问题。故此非但不可处罚，也不应该处罚。况且，怎 样才算损害农民利益，应该有一个明确的界定。还有，粮 食收购者未及时向售

6、粮者支付售粮款，经售粮者举报并查 实，由粮食行政主管部门责令改正、予以警告。（条例）规 定，按照所欠时间的长短，确定其罚款的额度。在实践中, 我们发现，就南通地区而言，农民直接向收购者出售粮食 的几乎没有，而是农民在家门口直接将收获的粮食出售给 那些id qu o；游村串户r dqu o；收购粮食的粮贩子，也即所 谓ldquo ;农民经纪人rdqu o;。而ldquo;农民经纪人 rdquo ;再将收购的粮食出售给领有（粮食收购许可证）的粮 食收购者。很显然，ldquo;农民经纪人rdquo;与ldquo;粮 食收购者rdqu o;是粮食经营者之间的关系，即使他们之间 存在欠付款问题，严格地讲也难以适用此条，而应该依据 （合同法）来规范。这里有必要就ldqu o;粮贩子rdquo ;的 问题进行讨论。所谓ldquo;粮贩子rdquo;也即所谓ldquo; 农民经纪人rdqu o;,他们ldqu o;游村串户rdq uo;直接从 农民手中收购粮食，他们才是真正的粮食收购者，而这些 大量的ldq uo;农