第六章公共政策的规划与抉择

1、第六章第六章 公共政策方案的公共政策方案的规划与抉择规划与抉择本章重点和难点本章重点和难点1，公共政策的基本价值目标公共政策的基本价值目标2，确立公共政策目标的原则，确立公共政策目标的原则3，公共政策方案设计的基本要素，公共政策方案设计的基本要素4，政策方案设计的原则，政策方案设计的原则5，政策方案可行性评估的内容，政策方案可行性评估的内容6，政策方案抉择的基本依据，政策方案抉择的基本依据7，公共政策的合法化，公共政策的合法化第一节第一节 公共政策目标的确立公共政策目标的确立一，何谓公共政策目标一，何谓公共政策目标1，定义：，定义：指公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达

2、到的目的、指标和效果。2，公共政策目标的特征，公共政策目标的特征第一，问题的针对性第一，问题的针对性第二，未来的预期性第二，未来的预期性3，公共政策基本价值目标，公共政策基本价值目标第一：公平第一：公平来获来获取利益取利益第二：效率，在给定投入中的最大化第二：效率，在给定投入中的最大化产出产出第三：自由，只要不伤害其他人或群体的第三：自由，只要不伤害其他人或群体的利益，人们能做他们想做的事情利益，人们能做他们想做的事情第四：安全（秩序），即生理生存心理上第四：安全（秩序），即生理生存心理上的最低需求的最低需求4,公共政策的基本价值目标之间的关系公共政策的基本价值目标之间的关系:既既有一致性有一

3、致性,也有冲突性也有冲突性.v当这些目标发生冲突时，一是要价值排当这些目标发生冲突时，一是要价值排序，二是需注意他们之间的协调，尽量序，二是需注意他们之间的协调，尽量找到它们之间的平衡点。找到它们之间的平衡点。二，确立政策目标的意义二，确立政策目标的意义1，为制订政策方案提供方向性指导。为制订政策方案提供方向性指导。2，为政策方案的规划和实施提供核心的评，为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准估标准三，确立政策目标的原则三，确立政策目标的原则1，目标的针对性和可行性：确立目标必须，目标的针对性和可行性：确立目标必须针对某个实际问题，要具备实现目标的针对某个实际问题，要具备实现目标的条件条件，

4、目标的价值判断或伦理考量：要回答，目标的价值判断或伦理考量：要回答“值不值得去做值不值得去做”这样的问题这样的问题，目标的具体性：概念要明确，目标的，目标的具体性：概念要明确，目标的内容要具体内容要具体,实现目标的条件要具体，尽实现目标的条件要具体，尽可能使目标能量可能使目标能量4，目标的前瞻性：政策目标要符合政策问，目标的前瞻性：政策目标要符合政策问题未来发展的需要题未来发展的需要5，目标的系统性和协调性：强调多目标之，目标的系统性和协调性：强调多目标之间的一致性，减少各目标之间的冲突间的一致性，减少各目标之间的冲突第二节第二节 公共政策方案的规划公共政策方案的规划一，政策规划的含义与特征一

5、，政策规划的含义与特征1，含义：，含义：指在建立有关政策议程后，指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程步骤的过程。2，特征，特征第一：方案规划的目的是为了解决既定第一：方案规划的目的是为了解决既定的政策问题的政策问题第二：方案规划的基本内容是方案设计第二：方案规划的基本内容是方案设计第三，从政策规划的主体来说，多元化第三，从政策规划的主体来说，多元化与政府主导并存。与政府主导并存。第四，从时间进程上看，政策规划主要第四，从时间进程上看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之

6、间存在于政策目标的确定与政策抉择之间二二,政策规划的主体政策规划的主体1,政策规划的政府主导化政策规划的政府主导化:政府是规划的组政府是规划的组织者织者,管理者和资源的提供者管理者和资源的提供者.2,政策规划的主体多元化政策规划的主体多元化l原因原因:保证政策规划的科学性保证政策规划的科学性;保证政策规保证政策规划的公正性划的公正性;体现民主体现民主l政策规划主体多元化的实现政策规划主体多元化的实现:发挥政策咨发挥政策咨询机构和思想库询机构和思想库;发挥听证会的作用发挥听证会的作用三，政策方案的设计三，政策方案的设计（一）定义：政策方案的设计是指提供各（一）定义：政策方案的设计是指提供各种可供

7、选择以实现政策目标的可能性方种可供选择以实现政策目标的可能性方案或备选方案的环节。案或备选方案的环节。（二）政策方案设计原则（二）政策方案设计原则第一：紧扣政策目标：政策方案的设计必第一：紧扣政策目标：政策方案的设计必须以政策目标为核心，以能否实现政策须以政策目标为核心，以能否实现政策目标为标准目标为标准第二第二:规划多重方案，指要设计一个以上的规划多重方案，指要设计一个以上的备选方案，以供在多种选择中择优。备选方案，以供在多种选择中择优。第三第三:方案彼此独立，指不同的备选方案之方案彼此独立，指不同的备选方案之间必须彼此独立，相互排斥，不能相间必须彼此独立，相互排斥，不能相互重复和包容互重复

8、和包容 第四：现实可行原则，政策规划应注重可第四：现实可行原则，政策规划应注重可行性分析，使方案建立在牢固的现实行性分析，使方案建立在牢固的现实条件的基础上，使方案的实施具有可条件的基础上，使方案的实施具有可操作性并有成功的最大可能性。操作性并有成功的最大可能性。第五第五:方案要创新，政策方案要具有开拓性，方案要创新，政策方案要具有开拓性，有新思路，新方法有新思路，新方法（三）政策方案设计的基本要素（三）政策方案设计的基本要素1，政策方案设计的基本要素，政策方案设计的基本要素1）结果：一是政策制定者期望达到的）结果：一是政策制定者期望达到的结果；二是政策方案本身所产生的实结果；二是政策方案本身

9、所产生的实际结果际结果2）目标人群：公共政策直接或间接影）目标人群：公共政策直接或间接影响到的团体或者个人响到的团体或者个人3）执行机构：指具体执行政策方案的）执行机构：指具体执行政策方案的机构，需要考虑执行机构的政策资源机构，需要考虑执行机构的政策资源和能力，执行机构的组织健全程度，和能力，执行机构的组织健全程度，执行机构人员的意愿，执行机构的沟执行机构人员的意愿，执行机构的沟通能力通能力4）法规：指政策方案所依据的法律基）法规：指政策方案所依据的法律基础，方案从内容到程序都应该符合各础，方案从内容到程序都应该符合各种法律的规定种法律的规定2，政策方案要素之间的联系机制，政策方案要素之间的联

10、系机制1）规则：指在政策设计中，政策制定者，）规则：指在政策设计中，政策制定者，目标人群以及执行机构等都要遵循社会目标人群以及执行机构等都要遵循社会的规则的规则2）工具：指将政策目标转换为具体政策行）工具：指将政策目标转换为具体政策行动的各种手段和方法动的各种手段和方法3）假定：指对政策因果关系的各种陈述，）假定：指对政策因果关系的各种陈述，包括技术假定，行为假定和规范假定包括技术假定，行为假定和规范假定u技术假定：指应采用哪种技术手段才能技术假定：指应采用哪种技术手段才能使政策发生预期效果的假定使政策发生预期效果的假定u行为假定：指政策应当敦促目标群体采行为假定：指政策应当敦促目标群体采取哪

11、种行为，才能使政策产生效果的陈取哪种行为，才能使政策产生效果的陈述述u规范假定：指政策应采取哪种法律规范，规范假定：指政策应采取哪种法律规范，才能使政策产生效果的假定才能使政策产生效果的假定4）政策要素之间的联系机制）政策要素之间的联系机制u法规通过规则，工具和假定与执行法规通过规则，工具和假定与执行机构联系起来机构联系起来u机构通过规则与目标群体联系机构通过规则与目标群体联系u政策方案通过采取的政策工具来影政策方案通过采取的政策工具来影响目标群体的行为选择响目标群体的行为选择u假定影响政策产生的效果假定影响政策产生的效果三，方案的评估三，方案的评估（一）定义：指对已经设计出的政策方（一）定义

12、：指对已经设计出的政策方案的科学性、可行性及其实施可能收到案的科学性、可行性及其实施可能收到的效果进行综合评定。的效果进行综合评定。（二）政策方案评估的方法（二）政策方案评估的方法1，预测性评估。，预测性评估。第一，对客观条件变化的预测第一，对客观条件变化的预测:预测与政预测与政策有关的环境和条件中有哪些有利因素策有关的环境和条件中有哪些有利因素和不利因素存在和不利因素存在第二，对效果的预测第二，对效果的预测:该方案能否实现目该方案能否实现目标标?能在多大程度上实现目标能在多大程度上实现目标?是否会有是否会有阻力阻力?风险有多大风险有多大?有补救措施吗有补救措施吗?2,预测性评估的步骤预测性评

13、估的步骤(327页页)(1)方案调查方案调查(2)详细研究详细研究(3)进一步分析进一步分析(4)试验式证实试验式证实3,预测性评估的方法预测性评估的方法(327页页)2，可行性评估。根据现实条件是否切，可行性评估。根据现实条件是否切实可行，估计能否贯彻执行实可行，估计能否贯彻执行。第一，政治可行性。政策方案获取政治第一，政治可行性。政策方案获取政治资源支持的程度资源支持的程度 (可接受性、回应性、可接受性、回应性、公正、法定公正、法定) )可接受性可接受性:公众是否接受这一政策公众是否接受这一政策回应性回应性:政策目标是否符合公众的需求政策目标是否符合公众的需求公正公正:对利益的分配是否合理

14、平等对利益的分配是否合理平等法定法定:能不能得到现有法律的支持能不能得到现有法律的支持第二，经济和财政可行性。衡量政策或规第二，经济和财政可行性。衡量政策或规划的成本和效益的大小划的成本和效益的大小成本：实施政策方案所需投入的资源成本：实施政策方案所需投入的资源收益：指的是投入的回报收益：指的是投入的回报利润率：收益与成本的比率利润率：收益与成本的比率第三，行政可行性：现行的行政系统能否第三，行政可行性：现行的行政系统能否很好地执行这项政策很好地执行这项政策权威：政策执行机构要有权威权威：政策执行机构要有权威制度上的约定：要有制度明确划分执行机制度上的约定：要有制度明确划分执行机构及其人员的责

15、权构及其人员的责权能力：政策执行人员执行政策所应具备的能力：政策执行人员执行政策所应具备的素质、能力素质、能力组织支持：执行政策所需的设备，设施组织支持：执行政策所需的设备，设施第四，技术可行性：指方案在现有的技术第四，技术可行性：指方案在现有的技术水平下能够实现政策目标的程度。水平下能够实现政策目标的程度。效力：政策或规划是否会，或者已经达效力：政策或规划是否会，或者已经达到它的预期目标到它的预期目标四，政策方案的抉择四，政策方案的抉择（一）定义：指在对备选方案进行全面评（一）定义：指在对备选方案进行全面评估的基础上，按照一定的决策制度和程序估的基础上，按照一定的决策制度和程序规定，对政策方

16、案作出决定性选择的过程。规定，对政策方案作出决定性选择的过程。（二）公共政策的抉择主体（第（二）公共政策的抉择主体（第349350）国家元首：在任何抉择体制下，国家最高国家元首：在任何抉择体制下，国家最高政策的抉择最后都要经过国家元首的批准、政策的抉择最后都要经过国家元首的批准、签署和发布才能生效。签署和发布才能生效。民意代表：民意代表必须按照一定的投民意代表：民意代表必须按照一定的投票规则集体行使有关公共政策的抉择权。票规则集体行使有关公共政策的抉择权。法官法官 ：在流行判例法和习惯法的国家：在流行判例法和习惯法的国家或存在违宪司法审查权的国家，法官被或存在违宪司法审查权的国家，法官被动地通

17、过司法案件的审理和判决来间接动地通过司法案件的审理和判决来间接的对有关公共政策问题及解决方案做出的对有关公共政策问题及解决方案做出抉择。抉择。 行政首长：拥有行政决策的抉择权行政首长：拥有行政决策的抉择权,并对并对其抉择行为负责其抉择行为负责（三）政策方案抉择的基本依据（三）政策方案抉择的基本依据1,能最大限度地实现政策目标能最大限度地实现政策目标2,消耗的政策资源最小消耗的政策资源最小3,实现政策目标的风险程度尽可能最实现政策目标的风险程度尽可能最小小4,政策方案实施中产生的副作用最小政策方案实施中产生的副作用最小第三节第三节 公共政策的合法化公共政策的合法化一，公共政策合法化的涵义一，公共

18、政策合法化的涵义：指法指法定的政策抉择主体依据有关法律、定的政策抉择主体依据有关法律、按照法定程序对政策方案加以审查、按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程。通过或批准、签署及发布的过程。政策合法化的外延和内涵：政策合法化的外延和内涵：第一：政策合法化是有目的的活动，即使第一：政策合法化是有目的的活动，即使政策方案获得合法地位政策方案获得合法地位第二第二:政策合法化是法定主体依照法定权限政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动所实施的活动第三：政策内容的合法化第三：政策内容的合法化第四：决策程序的合法化第四：决策程序的合法化第五：有关政策的法律化第五：有关政策的法律化

19、二二,政策内容的合法化政策内容的合法化1,政策内容的合法化指决策者择定的政策内容的合法化指决策者择定的政策在内容上不能与既定的宪法和政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触法律相抵触,必须合乎有关法律的原必须合乎有关法律的原则甚至具体规定则甚至具体规定.2,公共政策不能违背公共利益公共政策不能违背公共利益.三，政策合法化的主体及其权限三，政策合法化的主体及其权限1，政策合法化的主体：，政策合法化的主体：u从宏观上看，政策合法化的主体相从宏观上看，政策合法化的主体相当广泛，有权使政策方案获得合法当广泛，有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可成为政策合地位的国家机关，都可成为政策合法化的主体。

20、法化的主体。u从微观上看：每一项公共政策的合从微观上看：每一项公共政策的合法化主体都是特定的，法化主体都是特定的，2，政策合法化主体的权限：，政策合法化主体的权限：主体要有合法依据主体要有合法依据注意政策所涉及事项、地域、措施和手注意政策所涉及事项、地域、措施和手段等的职权限制段等的职权限制注意滞后法律的效力问题注意滞后法律的效力问题,滞后的法律滞后的法律,未未经废止经废止,仍然有效仍然有效,不能以政策代替法律不能以政策代替法律u政策合法化的主体必须在各自的法定权政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化，超越法限内使相应的政策方案合法化，超越法定权限制定和颁布的政策应视为违法和定权限制定和颁布的政策应视为违法和无效。无效。四四, 政策合法化的程序政策合法化的程序指政策抉择过程应合乎法定的程序要指政策抉择过程应合乎法定的程序要求求.1,行政系统的决策程序行政系统的决策程序法制部门的审查法制部门的审查领导会议的讨论决定领导会议的讨论决定行政首长的签署发布行政首长的签署发布2,立法系统的决策程序立法系统的决策程序:提出议案：将相应的政策方案提交审议提出议案：将相应的政策方案提交审议审议议案：即由有审议权机关对议案运用