公共基础设施市场化

1、 公共基础设施市场化 -沪泰铁路融资问题摘要：本文由扬中长江大桥和南京大胜关铁路长江大桥谈起，分析政府在铁路资金上的投资目的和资金缺口，浅谈公共基础设施市场化、特许经营以及其优缺点。关键词：公共基础设施市场化、特许经营、BOT三，中国铁路融资的主要方式、困境以及政府措施鉴于我国铁路目前的融资方式，要解决上述3万亿-3.5万亿的资金缺口几乎是很困难的事情。铁路目前拥有的融资渠道有银行贷款、债券融资、铁路建设基金、保险基金融资、地方政府投资以及部分战略投资者的直接融资。如国家开发银行承诺，“十一五”期间向铁路建设提供2500亿元政策性贷款，债券融资则在国家的支持下近几年持续增长，2006年和200

2、7年铁道部发债总额分别为293亿元和400亿，而截至2008年10月，铁道部已经发行1100亿债券。铁路建设基金作为铁路投资的主要渠道，过去两年分别贡献了446亿和484亿元。地方政府投资一般是以拆迁地价折算入股，这种方式在地价高企的情况解决了铁路建设很大一块建设资金需求。保险基金融资在京沪高铁项目上获得突破，平安、社保等保险基金获准分年度对该项目投资共计800亿元。国家将会大力支持铁道部通过发债填补资金缺口，因此2010年前，铁路投资的资金缺口并不明显。但是若是按照目前这种资金需求结构，而2010到2020年铁路投资需求维持在每年3460亿元左右的话，铁道部每年新增有息负债1500亿元，则2

3、010年铁道部的资产负债率会超过55%。大举负债的空间有限，所以只有改变我国铁路融资的结构，鼓励更多的民营资本和外资资本进入铁路投资这一领域。事实上铁道部意识到仅凭银行贷款和债券融资是不够的并且是有风险的，因此，在2005年和2006年铁道部出台了一系列组合拳突破融资难题。2005年7月，铁道部出台了关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见；2006年6月，铁道部又推出“十一五”铁路投融资体制改革推进方案。然而，铁路投融资体制改革一直是个极其难啃的骨头，这些措施只听雷声，未见雨点。而现在，资金缺口在逼迫铁路投资和融资体制必须进行改革。在2万亿资金的“大盘子”中，必然是国家拿出一

4、部分，另一部分通过社会融资。据悉，本次国家批复该项目时，也一并要求发展和改革委员会在细化具体项目内容时，要加大项目市场融资力度，进行铁路投资和融资体制的改革，此举能更多地吸引民间资本参与铁路建设，使其市场化，从而加大我国抵御金融危机的能力。四，民间资本铁路的困境-罗定铁路2006年08月22日凌晨，第一个引入民间资本的罗定铁路100%产权成功转让，深圳市中技（实业）集团有限公司在承担罗定铁路8.46亿元债务的前提下，以转让底价4186万元成功收购中铁罗定公司，随后更名为罗定中技；仅仅三个月后，罗定中技就将其持有的中铁罗定公司59%股权以4.12亿元的高价转让给了国恒铁路(上市公司)，虽然名为“

5、铁路”，但国恒铁路的铁路运费收入却少得可怜。2007年，公司铁路运费收入仅1121万元，营业成本却高达2647万元。2008年上半年情况同样如此，公司仅实现铁路运费收入831.93万元，毛利率为-27.00%。从国内第一宗民间资本的铁路-罗定铁路，我们可以看出，第一条民间资本来运营的铁路公司不是很成功的，那么，是不是铁路对民营社会资本没有吸引力呢？据相关人士分析，中国铁路是一个相对紧缺的产业，市场前景可观；特别是一些繁忙的能源干线和客运干线运量很大，效益很不错。投资铁路虽然不会短期内产生暴利，但具有长期的安全性和稳定性，因而，如果侧重于长期投资，中国铁路将是一个很好的投资选择。五，公共基础设施

6、市场化中国铁路的必然选择随着社会的发展和进步，以公共选择和新公共管理为主导的当代行政改革理论提出了“政府失灵”现象以及政府公共管理的改革。这些理论的共同特点是主张通过打破政府的垄断地位，引入市场机制，将原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会、市场，来纠正“政府失灵”，提高行政效率和服务质量。目前中国的公共服务市场化改革也已经启动，在很多传统的自然垄断行业和公共服务领域打破了政府一统天下的局面，如北京地铁四号线引进香港的资金，以特许经营的方式来建造和运营，特许经营期为30年。 所谓公共基础设施，主要是指具有自然垄断性质的城市公共交通、城市公用事业、公路、铁路、航空、管道、通讯、电力等设施。而

7、公共基础设施市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织公共基础设施的建造和管理。”具体而言，即指政府通过政治过程做出决策，确定公共基础设施的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门的参与，在竞争中完成公共基础设施的供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共基础设施市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方

8、式履行公共服务职责提供了可能。然而，公共基础设施领域一般存在一定的市场进入障碍：（1）技术经济障碍，基础设施具有资产专用性和巨大的沉淀成本，即该产业的资产一旦投入生产经营就很难转作他用。也就是说，基础设施具有高固定成本和低边际成本的技术条件，这种情况下，能够进入该行业并提供生产服务的企业数量很少，形成一种自然垄断的局面；（2）行政障碍，基础设施在整个社会经济中往往具有十分重要的地位，对国计民生具有重大影响。为了避免重复建设和资源浪费，法律赋予其独占地位，允许其垄断经营，其服务内容、活动范围、价格条件等都按政府规定执行。正因为目前我国对公共基础设施行业主要实行垄断经营的政府管制体制，所以企业不存

9、在什么经营风险，应当看到，这种政企合一的体制曾经在一定历史时期发挥过相当的积极作用，但随着市场经济的发展，随着竞争性领域改革的成功推进以及自然垄断行业技术的进步和变化，这种高度集中的政府管制体制的弊端日益明显。另一方面，单靠国家财政拨款已经不能满足社会和经济发展对公共基础设施建设的巨大需求，大量发行国债进行公共基础设施建设又会加大政府投融资的风险和偿债压力。公共基础设施市场化的实质就是改革公共基础设施的供给方式，适当引入民间资本和国外资本，提高公共基础设施的供给效率。传统观念认为，微观经济领域应由私营中小企业承担，而公共基础设施应由政府垄断。但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共基础设

10、施领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共基础设施的“直接提供者”变为“促进者”，在一定程度上消除了政府对公共基础设施的垄断，提高了公共基础设施的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。六，公共基础设施市场化的方法特许经营公共基础设施领域的改革发展中可供选择的政策主要有政府管制、特许经营权竞标和公共企业，这三项政策选择各有利弊。但是，从理论的角度看，如果要选择一个潜力最大的方案，那么就是特许经营权竞标。同时，特许经营作为一种新兴的投资方式，可以有效地为自然垄断性质的基础设施领域引入竞争，促进市场的公平和效率。政府通过特许权协议，授权项目发起人(主要是民营、外商

11、、法人国企)联合其他公司或股东为某个项目成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目(产品和服务)的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资(还本付息、经营和维护成本等)，并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目(一般免费)移交给政府，俗称特许经营。特许经营最主要的形式是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交），BOT是狭义项目融资的一种典型方式，狭义项目融资是指债权人对借款人抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，相对于广义的项目融资(为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动)而言BOT也是公

12、共事业或服务(如清运垃圾、学校、医院、监狱)或公共基础设施私有化过程如PPP(公私合伙)、PFI (私营主导融资)的主要方式。在我国，BOT主要是(地方)政府与外商、民企或国企的特许权协议，是吸引外资或民资进行基础设施建设的一种手段。七，成功经验（1）-中铁总公司首条BOT铁路（呼准铁路）2004年6月4日，中铁总公司以BOT方式开发建设的第一条铁路-呼和浩特至准格尔铁路正式拉开建设帷幕。此举标志着总公司在资本经营上又实现新的突破。呼准铁路全长117公里，北起京包线的攸攸板站，南接准东线的周家湾站，是准格尔到东胜煤田铁路的二期工程，计划工期3年，总投资13.42亿元，建设资金一半以上为政府贷款

13、，其中科威特政府贷款2.9亿元，企业自筹资金只占46.6%。呼准铁路项目具有良好的开发前景，其对于加强区域铁路网建设，优化运输结构，带动内蒙古自治区经济和社会发展具有重要意义。该线所经地伊克昭盟，是我国煤炭出口重要基地，仅东胜煤田储量就高达1006亿吨，均为优质精煤。建设呼准铁路既可带动煤炭基地的出口，又可为呼和浩特提供“洁净煤”，解决该市目前使用非环保煤造成的环境污染问题。此外，据有关方面测算，利用铁路运煤，比目前公路运输，每年可节约运费3.4亿元。2003年1月，在铁道部、内蒙古自治区和鄂尔多斯市两级政府的支持下，中铁总公司与鄂尔多斯市国有资产投资公司、呼和铁路局、内蒙古伊泰集团等5家，共

14、同组建起呼准铁路有限责任公司。中铁总公司获得相对控股地位，并取得施工总承包权。从单一“打工”修铁路，到自己投资建设、经营，中铁公司正悄悄地发生着新的变化。到2006年11月，内蒙古呼准铁路近日举行竣工通车庆典。八，成功经验（2）-台湾建设高速铁路利用BOT方式进行融资2007年1月5日正式通车的台湾高速铁路是连结台湾省的台北市与高雄市两市之间的高速铁路系统，路线全长345公里。1998年启动台湾高速铁路兴建计划。台湾高铁是台湾岛内第一个、也是全世界最大规模，采取BOT模式的公共基础设施，建设总成本估计约达新台币5000亿元。由台湾高速铁路股份有限公司（大陆工程、长荣集团长鸿建设、太平洋电线电缆

15、、富邦集团与东元电机为主要股东）负责兴建、营运阶段的工作，特许期限为35年（自1998年起算；事业发展用地则为50年）。在建造台湾高速铁路的过程中，也有很多不一样的声音，不少人士对政府采取BOT模式的不理解，以及后来在这一过程中，出现了一些甚至更加偏激的质疑声，但是，不管怎样，台湾告诉铁路还是建成并运营通车，从各种方面说明，其利大于弊。九，特许经营的优缺点特许经营是一种为自然垄断性质的基础设施领域引入竞争的方式，其实质是市场进入的竞争。也有其优点和缺点。优点：1）通过拥有特许经营权的企业垄断供给，实现了规模经济下的生产效率；2）企业对特许经营权的竞标竞争为规制机构提供了进行价格或者投资回报率的

16、规制所需要的成本信息；3）通过对在位企业有效的潜在市场准入威胁，获得了竞争性市场结构下的资源配置效率；4）减少毁灭性竞争的范围和不良后果；5）可以增加垄断经营授权的透明度，减少权力寻租的空间。缺点：1）存在投标企业之间妥协、合谋的可能性；2）如果特许经营企业经营失败，其资产届时又不能全部折旧，因而产生了如何处置原有经营企业资产的问题；3）在企业通过竞争获得特许经营权之后，受生产技术的复杂性、市场需求的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制，政府与企业签订的特许经营合同的内容显然是不完备的，从而会导致逆向选择与道德风险问。特许经营对于政府部门而言，并不是彻底的“丢包袱”，很多政府部门并没有意识到

17、这一点，经常会放弃对项目的监督，或者犯下很多其他的错误，如不决策或决策延误等。从理论上讲，特许经营相对于传统的政府管制更具有优势，但由于特许经营具有它本身的缺陷，因此在实际操作中必须实行部分的政府管制，从而有效地预防和抑制项目公司的不良垄断行为。推进城市基础设施建设投资主体多元化城市基础设施有广义和狭义之分，狭义是指供电、供水、供气、交通运输和邮电通讯等设施。广义的基础设施还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。由于城市基础设施具有商品经济的性质，是一种特殊的商品，同时，又具有公共产品的特性，这就决定了在城市基础设施的建设和投资活动中，必须充分发挥市场机制与宏观调控的双重作用，逐步推进城市基

18、础设施建设投资主体多元化。本文从城市基础设施建设的五个领域探讨实现投资主体多元化的基本途径。一是科教文卫系统这是一个政策性很强而又比较敏感的社会系统，它直接牵扯到广大城镇居民的切身利益，因而被列为可慎重经营的范畴。在改革取向上，应该采取的对策是明确属性、区别对待、市场准入和政策倾斜。对科研机构和科技示范园等事业单位，要公开对外出售或进行股份制改造，逐步变成自负盈亏的法人实体。对无线广播和有线电视业务，在接受政府监管的前提下，可采取委托经营管理、财政差额补贴的形式，有条件地推向市场。在医疗卫生领域，政府可通过差额拨款建设医疗卫生系统基础设施，医疗卫生机构本身则通过赢利性经营实现差额补齐。同时，对

19、国有医疗机构，可采用股份制等形式，允许社会资金进入，以将其稳步推向市场。还应部分放开医疗卫生市场，允许和鼓励私人、社会机构投资兴办专业医院、诊所、社会医疗服务中心，实现市场资源的有效配置。在教育方面，要鼓励和支持社会力量投资办学，并积极探索非义务教育“国有民营”的办学模式。在体育方面，可探讨与大型企、事业单位合作建设体育场馆设施，由合作对方负责养护管理，以实现体育事业的大众化和社会化。二是供水排污系统这一系统包括供水、排水、污水处理和垃圾处理等。由于它多属准经营性项目，因此，可采取“特许经营、企业运作、以副补主和保本微利”的政策取向。政府应出台优惠政策，减免土地出让金和城市建设配套费，并将这些

20、企业体现在地方财政上的收益按比例返还，以支持供水、排污等城市基础设施事业发展。具备条件的可由政府无偿提供土地，并负责筹建供水、排污、管网，再由民间投资兴建水厂或污水处理厂和垃圾处理厂等。同时，政府还应按照价值规律和市场供求关系，实行政府指导价，主持价格听证会，并严格收取水资源费和排污费等，堵住零星建设，以充分发挥政府调控的有效性和经营主体的积极性。通过合作、合资、独资和股份制等多种形式对存量资产进行重组或新上企业后，要坚持“谁投资，谁受益”的原则，以社会效益为主，兼顾经济利益，确保保本加微利。待条件成熟后，政府逐步退出，交由独立的法人实体去经营。同时，要大力鼓励业主跨行业经营，以拓展副业、弥补

21、主业的不足，并解决分流人员的下岗再就业问题。 三是能源供应系统包括供电、供热和供燃汽等工程。投资主体可以是政府、企业法人、股民和境外投资者。投资方式可以是“厂网分离，厂地分离”，政府提供场地使用权或投资输配管线，民间投资热电厂和煤汽站等。在运作方式上，可采取拍卖、招投标、包装上市、借壳上市、合资、合作、独资、直接购并，纯民营和BOT（即建造经营移交）、POT（购买经营转让）等多种方式。在投资决策方面，要重点考虑投资者的投资回报率与公众消费者的消费承受能力。同时，政府要对这些基础设施工程进行必要的宏观调控、经营监管和价格指导。为了减少污染，节约能源，优化投资结构，充分发挥规模优势和已上能源供应设

22、施的经济效益，政府必须制订发展规划和产业政策，严格限制小火电、小热电、小锅炉等新上企业。并对已上的企业和用户依法征收治污费等，引导城镇居民充分利用符合规划和产业政策的城市能源供应系统。严格地说，能源供应系统属于准经营性项目，特别在当今能源供应紧张的情况下，更应先行一步进入市场。四是交通运输系统包括机场、公路、地铁、轻轨、轮渡、桥梁、高架路、人行天桥等交通设施和路网建设。这是一个公益性和竞争性并存的系统，介乎经营性和非经营性之间。在当前形势下，还应加大和积极争取政府投入，因为这是城市的动脉，对城市建设和经济发展具有很强的带动作用。同时，要引进竞争机制，打破行业垄断，实行政企分离，降低门槛，引进外资，激活民间投资，实行市场准入制度，促进多元化投资。为了选择重点工程投资者，可采取招标方式吸引国企、