土地产权制度与耕地保护的关系

1、16级土地资源管理级土地资源管理 张韧张韧1.相关概念阐述2.耕地保护的相关社会问题3.从土地产权角度分析耕保问题4.通过改进土地产权制度来强化耕地保护耕地保护土地产权土地产权制度：我国现行土地的产权上分土地的所有权和土地使用权土地的所有权和土地使用权两种基本权属分离的形式。城市土地所有权：城市市区的土地属于国家所有。农村土地所有权：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。土地所有权的流转是单向的，即只能由集体转向国有，不能逆转，任何单位和个人是不能取得国有土地的所有权的，集体土地的所有权也只能由集体所有，只有在出现国家

2、征收情形后才能转为国有；而土地的使用权可以依法进行流转，具体的取得的形式、流转的方式可以有多种。相关概念相关概念* *农村产权制度农村产权制度 我国现行的农地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。 此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。耕地保护耕地保护 耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，

3、对耕地的数量和质量进行的保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。1严格控制耕地转为非耕地；2国家实行占用耕地补偿制度；3国家实行基本农田保护制度；4推进土地开发、复垦、整理。四项基本措施问题与现象问题与现象 从从“退耕还林退耕还林”到到“毁林造田毁林造田”的演变的演变 我国从1999年起开始实施“退耕还林工程”，仅中央投入的工程资金就超过4300多亿元，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩。 1998年“耕地占补平衡耕地占补平衡”写入新修改的土地管理法，随后国土资源部出台了多项具体政策，为全面实行耕地占

4、补平衡制度提供依据。补充耕地的来源主要是开发适宜垦造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火烧迹地、废弃园地、灾毁耕地等。 但很多地方在实施耕地占补平衡项目中，并没有遵守这些规定，而是把林地（包括退耕还把林地（包括退耕还林地）和有防洪要求的土地也列入开发范围，采取林地）和有防洪要求的土地也列入开发范围，采取“上山上山”、“下海下海”、“垦草垦草”、“植沙植沙”、“移林移林”、“围湖围湖”等非常规手段补充耕地，因此埋下了水土流失、地质灾害等生态隐患。等非常规手段补充耕地，因此埋下了水土流失、地质灾害等生态隐患。 在城市固定资产投资下，大量用于建设的平原优质农保田（基本农田），被“平衡”到偏远山区的耕地，从

5、表面上看农保田数量没有减少，但实际上种植能力已经大打折扣。尽管新造出的田归所在地村里所有，但由于没法耕种，没有人出来承包，也就只好放着，就像村民所说的也就是“空做一场”。补充耕地上山、下海、围湖造田补充耕地上山、下海、围湖造田 * 耕作难度大耕作难度大 * 耕种效益地耕种效益地 *造成严重水土造成严重水土流失流失空做一场空做一场毁林造田毁林造田变味的变味的“增减挂钩增减挂钩” 2004年中央在18号文件中首次提出“城乡建设用地增减挂钩城乡建设用地增减挂钩”（简称“增减挂钩”）的概念。相关政策规定，“增减挂钩”项目立项后就可获得上级预支的“周转指标”，农村房屋拆除复垦到位后，再按计划归还当初上级

6、预支的“周转指标”。“增减挂钩”本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设。相关政策规定“增减挂钩”指标的来源主要是农村居民点、废弃工矿用地的复垦。但在实际落实过程中，“增减挂钩”政策变了味，地方领导关注的只是拿到周转指标，有了用地指标就能占用耕地，进而上更多的项目。 而承接复垦任务的乡镇关注只是有多少钱可以进帐，怎么才能应付上级国土部门的验收，而对于复垦出来的耕地有没有价值，几年后会不会复荒则不是他们要关心的。许多地方城镇周边或工业园区大量的良田被毁，用来建设厂房或商品房，这些被毁的良田通过“增减挂钩”政策“平衡”到了边远山区拆除农民旧房造田或垦荒造田，但就在这些新造田的地方，却有大量农田甚至是农保

7、田被抛荒，而且这种抛荒呈不断加速的发展趋势。粗略推算，我国中西部地区山区县农田抛荒面积大约占总面积的我国中西部地区山区县农田抛荒面积大约占总面积的1515左右。左右。造成造成“一边花钱造劣地、一边良田被抛荒一边花钱造劣地、一边良田被抛荒”的现象。的现象。“占补平衡”和“增减挂钩”变形是中国土地问题的一个缩影，折射的是当前我国社会政治、经济存在的诸多问题。这其中的一个重要问题就是举国上下的急功近利思想。因此，要解决土地乱象问题需要从全局出发，需要大视野、大思路，需要中国式解决方案。占补平衡便于征地的工具增减挂钩增减挂钩扩充建设用地指标扩充建设用地指标以2011年央视曝光的浙江省景宁县将青山开垦成

8、农地实现占补平衡的事为例。2010年，景宁县要完成开发2000亩耕地，以此来实现本县的占补平衡，但同时景宁县又给自己额外规定了新的任务额外规定了新的任务，就是争取完成外调杭州、宁波土地开发占补平衡的指标5500亩。完成这个指标的回报是“进账3个亿”，而政府通过招投标开发价格为每亩1.51.6万。如果每亩收入54000元，刨去成本16000元，造地一亩就能净赚约38000元。中标者以每亩1.51.6万中标其中又能赚多少呢？也一定不是一个小数，更重要的是谁可以成为中标者？景宁县岭头岙的造地项目是忠溪村的村支书承包的。* *相当于景宁县将相当于景宁县将55005500亩占补平衡的指标卖给杭州、宁波，

9、景宁县相关系统内可亩占补平衡的指标卖给杭州、宁波，景宁县相关系统内可“获益获益”3.8”3.8万元万元* *5500=2.095500=2.09亿元；承包商（村支书）纯收入：亿元；承包商（村支书）纯收入：1.61.6万元万元* *5500880055008800万万利益利益驱动驱动占补平衡占补平衡便于征地的工具便于征地的工具一是地方政府和国土部门能够从耕地“农转非”中获得巨大利益。二是国土部门在很多情况下，自觉不自觉地充当地方政府、企业及个人违法占用耕地的保护伞，有时对于已经发生的违法占用耕地的现象，国土部门不是依法处罚而是千方百计疏通与上级国土局的关系，通过用增加用地指标等措施，来掩盖和粉饰

10、地方政府、企业或个人的违法占地行为，使违法者免受法律的制裁。从土地产权角度分析耕保问题从土地产权角度分析耕保问题国土部门土地产权管理工作不力国土部门土地产权管理工作不力 近一二十年来，尽管土地新政不断，管理手段现代化也不断升级（如航拍），但管理的效果却不见改善，滥占的耕地的现象不是减少了而是增多了。城市土地产权权益关系的不合理城市土地产权权益关系的不合理 城市土地产权权益关系的不合理,难以形成有效保护耕地的机制城市土地产权作为一种财产权,与利益总是密切联系的,这一点道出了土地产权制度的实质。从经济学观点看,人们界定和使用土地产权的目的在于获得利益。研究土地产权的重要意义之一就是要通过创设土地权

11、利,界定土地权能和利益,调整土地收益分配关系,实现土地权益的合理分配,从而促进城市土地资源的有效配置。由此由此,不少城市政府不少城市政府“以地生财以地生财”,通过征收耕地并出让其使用权通过征收耕地并出让其使用权,获得十分可观的财政收入获得十分可观的财政收入。在沿海一些城市,已经出让的土地,足够几年开发使用,但为了现行政府的财政收入,仍在不断地征用耕地,出让其土地使用权。由此可见,现行城市土地产权的权益关系不清,已成为有效保护耕地的重要障碍之一。 耕地征地补偿标准/亩（2016年）旱地：5.3万元水田：9万元菜田：15万元“卖地”价格2016年，全国土地出让面积20.82万公顷，成交价款3.56

12、万亿元。卖地出让价格平均每亩：平均每亩：114万元万元。南昌地王记录南昌地王记录湾里区拍卖争议地块湾里区拍卖争议地块土地承包方式的问题土地承包方式的问题关于土地承包关系的政策性语言是“长久不变”，土地承包法中规定的承包期是30年。在农民的思想观点里，承包的土地承包的土地“长久不变长久不变”就等同于自就等同于自家的私有财产，换一个学术名词就是家的私有财产，换一个学术名词就是“私有化私有化”或或“准私有化准私有化”、“变相私变相私有化有化”。既然“长久不变”就与集体其他成员没有任何关系，想在上面挖塘就挖塘、盖房就盖房，甚至把它卖掉也没有任何障碍，乡村组干部没人管这个事，不想管也管不了似乎也没有必要

13、管。 一个既定事实是：大凡从1982年分田到户后一直没调过田或以前调过但近一二十年没有调过田的地方，农民没有土地集体所有的观念，因此违约用地、违规占地、违法卖土地的现象司空见惯，大片的良田被破坏得面目全非，而那些坚持三年一小调、五年一大调的地方农民土地集体所有的观念坚固，耕地保护得很好，就是卖地也是收入归集体，全组平分后再打乱重分。1. 1.首先是要坚持正确方向和道路首先是要坚持正确方向和道路 这就是坚持土地集体所有，尊重农民的自治权力和首创精神，赋予农民承包土地的自决权，允许农民按照允许农民按照“大稳定、小调整大稳定、小调整”的原则自发自主调田的原则自发自主调田。土地产权制度改革方向土地产权制度改革方向2.2.改革建设用地指标管理模式改革建设用地指标管理模式 改革建设用地指标管理模式，改改“总量管死、耕地放松总量管死、耕地放松”为为“耕地管死、耕地管死、总量放松总量放松”，即最大限度地压缩耕地用地指标，放宽非耕地用地指标放松对占用荒地、荒滩、荒山（包括稀疏残次林）开发建设的限制，甚至可以不用指标去控制。 有效地控制耕地农转非,设置农地发展权发展权,并使其归国家所有,使国家对集体土地所有权具有强有力的约束力,从根本上控制耕地转为建设用地,切实保护耕地。集体土地所有权土地承包经营权农村建设用地使用权宅基地使