城乡一体化过程中农村土地管理制度的改革与思考

1、城乡一体化过程中农村土地管理制度的改革与思考城乡一体化是城市化开展的一个新阶段，是随着生产力的开展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相效劳，逐步到达城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调开展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业开展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业开展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业开展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居

2、民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续开展。 一、国土部门所做的主要工作当前，我市正处于加快现代化进程的重要时期，各地都在加大力度推进城乡一体化建设，国土部门也在积极探索，充分发挥政策的引导作用，不断标准行政行为，以耕地保护为目标，以“万顷良田建设工程为突破口，以城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩为抓手，整合土地资源，统筹城乡开展。“万顷良田建设工程是今年市政府六十项重点工程之一，首批工程涉及金坛、溧阳、武进、新北四个区，工程总面积7.07万亩。共涉及8个镇、26个行政村，工程实施完成后，可新增耕地7153亩，置换城乡建设用地5092亩，建成高标准农田63146亩。全市已

3、投入“万顷良田建设工程亿元;今年全市实施城乡建设用地挂钩工程245个，通过挂钩政策将建成标准良田1万余亩，新增耕地面积达1万亩左右;今年共完成占补平衡工程108个，建设标准良田2万亩，其中新增耕地面积超过1万亩。为全市的建设用地报批提供占补平衡方案。“万顷良田建设工程事关全市城乡一体化进展，事关土地资源的高效合理利用，事关农业现代化和农村改革的深化。在工程的实施过程中，得到了各级政府的大力支持，工作进展较为顺利，各地在无任何经验的前提下，通过前期认真调查、反复论证，坚持科学规划，合理选址的原那么；坚持以人为本，利益兼顾的原那么，不断制定和调整有关政策，在拆迁政策、政策整合、产业布局等方面作了积

4、极的探索，也积累了一定的经验，为后期的开展奠定了良好的根底。二、工程实施中存在的问题万顷良田建设工程是落实科学开展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调开展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。由于“万顷良田建设工程工作是一项全新的工作，在全国、全省既无经验可借签，又无方案可查询，除了省厅关于万顷良田建设工程试点工作的文件之外，无完整的资料可查，致使该项工作只能是在相关政策的依据下，各地在遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背的原那么前提下边学习、边实践、边推进。的局限性一是万顷良田工程实施后，面临着大面积新增耕地土地权属如何调整的问题。新增加的耕地可能出现跨

5、行政区域的问题，这就带来一个土地所有权的再调整问题，而工程区内农民退出宅基地后到集中居住点居住，其中涉及到宅基地跨村组流转问题，宅基地跨集体经济组织流转在现有的法律法规中是被禁止的。二是万顷良田实施后在土地流转方向上政策与现实有差异。万顷良田的建设范围必需是根本农田，而国土资发【2003】388号文规定：不准占用根本农田进行植树造林，开展林果业；不准以农业结构调整为名，在根本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖。种植大户、合作组织、农业企业对整治形成的标准良田热衷于开展花卉苗木、水产养殖、工厂化畜牧养殖等现代规模高效农业，这与根本农田保护区土地利用要求不相适应。2.规划缺乏前瞻性万顷良田工程实施的主体

6、是各级政府，但方案的编制却是委托有资质的中介机构承当的，由于编制单位对工程区的情况不十分了解，对工程区所在地的社会经济开展、人文资源环境、相关配套政策等掌握的不够全面，致使所编制的规划缺乏系统性、长远性，往往只考虑了万顷良田的规模性、积聚性，与相关专业部门的规划衔接不够全，对地方产业特色定位不够准。效保障万顷良田实施的时间跨度长，工作难度大，资金投入量大，仅一期工程中武进需投入8.5亿元；溧阳需投入2.2亿元；新北需投入14亿元；金坛需投入亿元，市政府准备化五年时间，完成实施工程达30万亩的任务。当前各级政府的财力都十分有限，政府要办的实事很多，需投资的工程也很多，如此量大的资金仅靠政府的财政

7、是很难支撑的，需要更多渠道的资金参与，才能保证工程的顺利推进。4.农民生活保障资金缺少保障措施通过对工程区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公共效劳资源，另一方面可以减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合效劳设施等公共效劳资源的浪费。工程实施后形成的大面积、高标准良田的不可能再以一家一户的方式来耕作，各地采取的方法均为通过土地流转，或成立土地股份合作社的形式来操作，此时的农民并非失地农民，不能享受政府为失地农民办理的生活保障，农民只能将所有的保障功能转移到土地流转上，这样土地流转就承当了更多的生活保障职能。流转的形式实际是

8、一种市场行为，是市场行为就存在着不稳定性、不确定性、不连续性，因此农民的生活保障缺少有效的措施。三、几点建议1.及时做好工程区内土地确实权、登记工作由于工程区面积较大，分片面积一般在300公顷左右，因此工程所在地的权属就可能存在跨行政区的问题，通过整治、复垦，原有的权属界线将不复存在，这将使原来所发放的?集体土地所有权证?发生变化，也将使集体经济组织的合法权益得不到有效的法律保障。因此建议在工程实施前，国土部门要提前介入，及时做好地块的权属调查、调整工作，同时对在被拆迁范围内已发放的?集体建设用地使用证?及时办理注销登记，待工程实施结束后，对拆迁农户退出的宅基地复垦后形成的耕地要妥善做好土地权

9、属调整工作，结合第二次土地调查成果，及时做好换发土地证的工作，防止产生新的土地权属争议和纠纷。2.提高规划的科学性、系统性、指导性万顷良田实施的成效如何，在很大程度上取决于规划编制的质量，因此在方案的编制中，编制单位要与各相关的专业规划衔接，使万顷良田到达“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、渍能降、机能进、物能运、土肥沃、产出高的标准。在方案的编制中要结合各地的产业特色，合理规划好“吃饭与“吃菜的用地数量。在规划大面积标准化良田时，还应考虑为耕作效劳的一些辅助性用房的数量和位置，通过必要的论证，可保存少量需拆迁的民房作为管理及辅助用房，这样既减少了拆迁的工作量，又为今后的各方面的管理提供

10、了便利。3.多渠道筹集资金，确保工程的顺利进行万顷良田工程能否顺利开展，资金投入是关键，一是设立万顷良田专项基金，将新增建房用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金、土地出让金等专项用于复垦的资金及时足额地存入专户中，确保专项资金专款专用；二是建立融资平台，加大资金筹措力度，优化资源配置，通过土地的收储，实施万顷良田腾出的建设用地指标，挂钩到中心城区使用，实行市场化配置，使指标效益最大化；三是吸引民间资金参与万顷良田工程建设，按照“谁投资，谁受益的原那么，在工程建成后，投资者可优先参与土地流转或租赁，使投资者的投入能尽快得以回报。4. 做好“两置换一转化工作，妥善安置拆迁农户    一是积极探索建立以土地承包经营权来置换城镇社会保障的新机制。为提高土地利用效能，促进土地规模化经营，一方面积极引导工程区内农民流转土地承包经营权，建立置换制度，将承包经营权置换成城镇职工生活保障。通过土地流转的方式，将一局部农民从土地上解放出来，可以流向附近的城镇从事二、三产业生产；另一方面对于不具备土地流转根底的地区农民还不能接受土地承包经营权的流转，建议以租赁的方式来实现耕地连片高效利用，使农民的利益得到有效的保障，消除被拆迁农民的后顾之忧。二