对城市低端非正规就业的政府管理与扶持研究 ——以广州市天河区流动摊贩的管理为例

1、对城市低端非正规就业的政府管理与扶持研究 以广州市天河区流动摊贩的管理为例 摘要 摘要 本文主要研究政府如何对城市低端非正规就业进行管理与扶持。在研究过程中,首先运用文献综合法对城市非正规就业和低端非正规就业概念进行了深入讨论与界定,在此基础上采用问卷调查法对广州市天河区流动摊贩的管理现状进行了实证分析,发现目前政府在管理城市流动摊贩等低端非正规就业过程中主要存在以下问题:一是实际管理主体缺位;二是有效制度供给不足;三是管理与被管理者法制观念模糊;四是管理人员权限膨胀;五是管理方式简单粗放;六是扶持服务意识淡薄。针对这些问题,本文提出政策建议。认为一方面要加强对低端非正规就业的科学管理,主要采

2、用分类管理、分层管理、证照管理的方式,另一方面要加大对城市低端非正规就业的扶持力度,重点是提供合理合法的扶持依据,切实加大对城市低端非正规就业的金融信贷扶持力度、财政税收扶持力度和社会综合扶持力度。 研究结果表明:城市非正规就业从业人员出现了明显分化现象,低端非正规就业是非正规就业中从业主体就业质量和层次较低的那一部分。对城市政府而言,当前对非正规就业的管理重点和难点都集中在低端非正规就业方面。低端非正规就业从业人员大多采用分散、落后的生产经营方式,需要政府进一步加强管理。低端非正规就业从业人员大多呈现弱势特征,需要政府切实予以关注和扶持。 受主客观因素的限制,本研究以静态研究环境为基础,尚未

3、将城市流动人口的动态影响考虑在内。而且,所提出的管理与扶持政策建议集中在宏观层面,尚未设计和论证具体的操作流程,也没有全方位地核算政府管理和扶持城市低端非正规就业的成本。这些都有待在今后的进一步研究中改进,希望以上分析对城市低端非正规就业的管理与扶持工作提供有益参考。关键词:低端非正规就业 流动摊贩 政府管理 IAbstract Abstract The paper does a primary research on the management and support of bottom informal employment from government. During the pro

4、cess of research, firstly the method of documents synthetical analysis is used to discuss and classify the conception of informal employment and bottom informal employment. Based on the above-mentioned, a questionnaire survey is applied to exemplify the conditions of mobile street-vendors in Tianhe

5、district of Guangzhou. And the author find the following problems in the bottom informal employment: firstly the omission of administration subject; secondly the inefficiency of system; thirdly the fuzziness of concept for the administrators and the managed; fourthly the expansion of power of the ad

6、ministrators; fifthly the simplicity of administrative forms; sixthly the unawareness of service and support; For these problems, the thesis proposes that for one hand the government should strengthen the scientific management towards the bottom informal employment from the aspects of classification

7、 management, level management, certificate management. For another hand the government should enhance the support to the urban bottom informal employment, focusing on the reasonable and lawful supports from the aspects of financial credit, taxation and revenue, and social comprehensive supportThe pa

8、per comes to the conclusion: Polarization is obvious for the staffs in urban informal employment. Bottom informal employment consists of the lower quality and lower level in the field of informal employment. For the urban government, the emphasis and difficulty focus on the bottom informal dimension

9、. The staffs in bottom informal employment mainly apply dispersed and laggard production and management forms. Thus they need further administration from government. Because the weakness and vulnerability for the bottom informal employment, government should pay greater attention and supportDue to t

10、he limitation of objective and subjective elements, this research takes a static environment as the basis rather than the mobile population. And the suggestions on the policies just focus on the macro-level, rather than on the concrete operation and on the costs on the administration and support for

11、 the government, which needs further research and improvement. The author hopes that the analysis to the bottom informal employment in cities could be useful reference to similar studies Key Words: bottom informal employment; government management; mobile street-vendors II目录 目录 摘要. I 摘要. IABSTRACT.I

12、I ABSTRACT.II1.绪论- 1 - 1.绪论- 1 -1 1.1 1.选 选题 题背 背景 景 - - 1 1 - - 1 1.2 2.研 研究 究目 目的 的与 与意 意义 义 - - 3 3 - - 1 1.3 3.研 研究 究方 方法 法 - - 4 4 - - 1 1.4 4.研 研究 究的 的主 主要 要内 内容 容 - - 4 4 - - 1 1.5 5.国 国内 内外 外研 研究 究综 综述 述 - - 5 5 - - 7 -2.城市低端非正规就业的界定. - 11 - 2.城市低端非正规就业的界定. - 11 -2 2.1 1.本 本文 文关 关于 于非 非正 正规

13、规就 就业 业概 概念 念的 的讨 讨论 论与 与界 界定 定.- - 1 11 1 - - 12 - 2 2.2 2.本 本文 文对 对城 城市 市低 低端 端非 非正 正规 规就 就业 业的 的界 界定 定. - - 1 14 4 - - 3.城市低端非正规就业与政府职责- 19 - 3.城市低端非正规就业与政府职责- 19 -3 3.1 1.低 低端 端非 非正 正规 规就 就业 业与 与城 城市 市经 经济 济发 发展 展 - - 1 19 9 - - 3 3.2 2.低 低端 端非 非正 正规 规就 就业 业与 与现 现代 代城 城市 市管 管理 理摩 摩擦 擦- - 2 21 1

14、- - 3 3.3 3.低 低端 端非 非正 正规 规就 就业 业的 的弱 弱势 势特 特征 征与 与政 政府 府管 管理 理职 职责 责- - 2 22 2 - - III 4.政府对城市低端非正规就业管理的实证分析 - 26 - 4.政府对城市低端非正规就业管理的实证分析 - 26 -4 4.1 1.1 1.摊 摊贩 贩数 数量 量- - 2 26 6 - - 4 4.1 1.2 2.地 地域 域分 分布 布- - 2 27 7 - - 4 4.1 1.3 3.职 职业 业种 种类 类- - 2 27 7 - - 4 4.1 1.4 4.市 市民 民反 反映 映- - 2 28 8 - -

15、 4 4.2 2.1 1.工 工作 作情 情况 况- - 2 29 9 - - 4 4.2 2.2 2.生 生活 活状 状况 况- - 3 32 2 - - 4 4.2 2.3 3.社 社会 会关 关系 系- - 3 34 4 - - 4 4.2 2.4 4.社 社会 会保 保障 障水 水平 平- - 3 36 6 - - 4 4.2 2.5 5.对 对政 政府 府管 管理 理的 的态 态度 度.- - 3 38 8 - - - 39 -4 4.3 3.1 1.政 政府 府管 管理 理流 流动 动摊 摊贩 贩的 的现 现状 状.- - 3 39 9 - - 4 4.3 3.2 2.政 政府 府

16、管 管理 理流 流动 动摊 摊贩 贩存 存在 在的 的问 问题 题- - 4 41 1 - - 5.对城市低端非正规就业管理的政策建议- 45 - 5.对城市低端非正规就业管理的政策建议- 45 -5 5.1 1.1 1.实 实行 行分 分类 类管 管理 理- - 4 45 5 - - 5 5.1 1.2 2.实 实行 行证 证照 照管 管理 理- - 4 45 5 - - 5 5.1 1.3 3.实 实行 行分 分层 层管 管理 理- - 4 46 6 - - 5 5.2 2.1 1.提 提供 供合 合理 理合 合法 法的 的扶 扶持 持依 依据 据.- - 4 47 7 - - 5 5.2

17、 2.2 2.加 加大 大金 金融 融信 信贷 贷扶 扶持 持力 力度 度.- - 4 48 8 - - 5 5.2 2.3 3.加 加大 大财 财政 政税 税收 收扶 扶持 持力 力度 度.- - 4 49 9 - - 5 5.2 2.4 4.加 加大 大社 社会 会综 综合 合扶 扶持 持力 力度 度.- - 5 50 0 - - 6.结论与研究不足 - 51 - 6.结论与研究不足 - 51 -注释- 53 - 注释- 53 -参考文献 - 54 - 参考文献 - 54 -附录 1:流动摊贩就业状况调查问卷表 - 56 - 附录 1:流动摊贩就业状况调查问卷表 - 56 -附录 2:街道

18、市民如何看待流动摊贩问题调查问卷表 - 58 - 附录 2:街道市民如何看待流动摊贩问题调查问卷表 - 58 -致谢- 59 - 致谢- 59 -IV图表目录 图表目录 表 1-1 关于非正规就业的定义. - 9 - 表 4-1 流动摊贩从事的工种统计表 - 27 - 表 4-2 被访街道市民对是否在路边摊上买过东西的选择 - 28 - 表 4-3 被访街道市民对路边摊有何看法的选择. - 28 - 表 4-4 被访街道市民对路边摊最大积极意义的选择- 28 - 表 4-5 被访街道市民对路边摊最大负面影响的选择- 28 - 表 4-6 被访街道市民对摊贩环境负面影响问题最有效治理对策的选择

19、- 29 - 表 4-7 被调查流动摊贩当前地点从事该业经营时间长度表 - 31 - 图 4-1 被调查流动摊贩工作时间. - 31 - 表 4-8 被调查流动摊贩家庭人数情况表. - 32 - 表 4-9 被调查流动摊贩的月均收入状况. - 33 - 图 4-2 被调查流动摊贩居住地分布图. - 33 - 表 4-10 流动摊贩每月支出的房租、电费和水费统计表- 34 - 图 4-3 流动摊贩对城管的态度. - 36 - 图 4-4 流动摊贩合法权益受到侵害时的反应. - 37 - 图 4-5 流动摊贩在广州就业最担心的问题. - 37 - 图 4-6 对将来的安排. - 38 - 表 4-

20、11 对流动摊贩征收管理费及“保护费”情况统计表. - 39 - 图 4-7 需要政府提供的服务. - 39 -V1.绪论 1.绪论 本论文研究的问题是:什么是低端非正规就业,政府如何对城市低端非正规就业进行管理与扶持。目前政府在管理中存在的主要问题是:实际管理主体缺位、有效制度供给不足、管理与被管理者法制观念模糊、管理人员权限膨胀、管理方式简单粗放、扶持服务意识淡薄等。 1.进入 21 世纪,就业问题成了中国继解决吃饭问题之后的昀为沉重的问题,来自劳动力自然增长、农业剩余劳动力转移、国有企业职工下岗、国家单位人员分流等的就业压力持续增加。从劳动力需求总量看,自现在到 2010 年,年均新增劳

21、动力需求会保持1500 万左右,2010?2020 年下降到 1000 万左右。从劳动力供给来看,从现在到 2010年,需要就业的劳动力在 3500 万左右,比人们经常认为的 2500 万要多 1000 万左右。2010?2020 年期间年均劳动力供给在 2500 万左右。从供给和需求对比来看,从现在到2010年,就业缺口在 2000万左右。 2010?2020年期间,就业缺口有所下降,但也在 1500万左右。可见在未来十五年,年劳动力供求缺口都在 1500 万以上,就业压力将持续存1在 。特别是在中西部地区、资源枯竭的城市,就业问题更加突出。在农村,现有劳动力 4.97亿人,除去已经转移就业

22、的 2亿多人以及农村需要务农的 1.8亿人,尚有 1亿左右的富余劳动力。另从城镇登记失业率的历史变动来看,1990 年我国城镇登记失业率为 2.3%,同期登记失业人数为 364万;两者在 1996年分别上升为 3.0%和 553万人; 1997年城镇登记失业率又扩大到 3.1%,至 2007年末,我国城镇登记失业率已达 4.0%。政府2将 2008年城镇登记失业率目标控制在 4.5%左右,力争城镇新增就业人口 1000万人 。由此可见,中国城镇现阶段正面临着严峻的就业压力。创造更多的就业岗位,切实解决就业民生问题成为当前中国政府和社会昀紧迫的问题之一。 1 1.1 1.2 2.非 非正 正规

23、规就 就业 业已 已成 成为 为重 重要 要就 就业 业方 方式 式从国外来看,非正规就业已经成为发展中国家昀主要的城市就业渠道和新增就业岗位的来源,也是发达国家就业方式的重要发展趋势。如:从非洲来看,城市非正规部门- 1 - 就业人数占城市就业总人数的 60%以上,拉美国家和部分亚洲国家的非正规部门就业也占了城市就业总人数的 40%-60%。在发达国家,通常非正规就业从业人员占从业人员总3数比例为 20%-30%之间,在荷兰非正规就业比重已经达到了 50%以上 。从发展中国家和发达国家非正规就业发展的状况,可以看出非正规就业不仅是解决经济发展过程中严重的就业压力的重要途径,也是未来工作方式转

24、变的重要趋势。 从国内来看,面对城镇巨大的就业压力,被称为吸纳就业“海绵”的非正规就业已受到人们的关注和重视。过去单一的依靠国有、集体单位等传统正规部门吸纳所有劳动力的就业模式明显不符合我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情。在这种情况下,大量下岗失业人员和农村富余劳动力通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式就业。非正规就业规模快速扩张。1978年我国非正规就业人口仅 15 万人,随后两年发展极为迅速,1979 年为 32 万人,1980 年为 81.4万人。从 1981年到 1992年的 11年时间,从 113万人发展到 834万人。整个 90年代,我

25、国非正规就业人口规模庞大,且稳步攀升。研究表明,从 1992年到 2000年我国非正4规就业人口年均增长率为 17.02% 。目前我国城镇非正规就业人员的数量规模,比较保守地估计应在 5000万人左右,另有学者估算我国的非正规就业数量超过 1.5亿(姚裕群,2005)。 由此可见,无论是发达国家还是发展中国家,抑或是中国,非正规就业都已经在事实上成为重要的就业方式。非正规就业人数尤其是城市低端非正规就业者大幅度上升,形成一个巨大的现实群体,成为城市政府无法回避的重要管理领域。 通过对已有研究成果的梳理,可以发现国内对非正规就业的研究只是近些年的事情。在昀初的研究中,主要集中在对非正规就业概念的

26、引进和介绍方面。此后逐步拓展到非正规就业的统计分析、社会保险、管理对策等方面。虽然这些研究对国内非正规就业的发展起到了一定作用,但仍然不能满足现实需求。 一是概念界定模糊不清。在目前国内的相关研究中, “灵活就业”、 “非全日制就业”、“弹性就业”等字眼频繁出现,它们与非正规就业相互交叉相互补充,至今没有确切的5划分标准。加上出于对中国语言文字习惯的忌讳,官方一直推崇“灵活就业”概念 ,试图以此替代“非正规就业概念”。但事实上, “灵活就业”概念并不能全面概括和包容中国的非正规就业现象。特别是在当前的就业现象中,既有高技能、高收入、高保障、- 2 - 灵活就业的从业人员,又有低技能、低收入、低

27、保障、相对稳定的从业人员,难以简单用“灵活就业”予以界定。 二是对非正规就业的类别研究不够。对非正规就业类别进行研究的文章比较少见,通常的分类方式是根据对非正规就业的概念界定,依据所属部门将非正规就业划分为正规部门非正规就业和非正规部门就业两类。也有学者试图以非正规就业从业人员的技能6掌握程度为标准,将非正规就业划分为低技能非正规就业和高技能非正规就业两类 。但事实上,简单地从概念出发,依据所属部门将非正规就业划分为正规部门非正规就业和非正规部门就业两类,对实际公共行政管理工作没有太大的现实意义。以技能掌握程度为标准对非正规就业进行类别划分,有利于管理者对非正规就业有更直观的理解和把握,但在现

28、实中很难对所有非正规就业从业人员的技能进行鉴定,而且,以技能高低划分的非正规就业其背后隐含的经济和管理意义是混杂的,无法以此为依据有针对性地制定相关管理和扶持政策。因为,无论是低技能非正规就业者还是高技能非正规就业者,他们既可能获得高收入,也可能获得低收入;既可能享有社会保障,也不能与社会保障无缘;既可能是灵活的就业方式,也可能是相对稳定的就业状态。 三是政策建议大相径庭。面对非正规就业在国内的发展,陈淮(2001)提出“发展非正规就业是一项战略选择”,“应大力发展非正规就业”。胡鞍钢(2001)指出“非正规就业发展目标是我国就业目标的重要组成部分”,应“昀大限度地开发和利用我国丰富的劳动力资

29、源,促进非正规就业人数适度增长,就业质量、就业效率不断提高,就业结构迅速优化,实现充分就业”。而蒋萍在讨论中国在引入国际非正规就业概念时存在的理解误区时,指出国内不少研究者“误认为国际组织鼓励发展(非正规就业)” ,批评7“这又是一个因果关系的定位错误” 。言外之意是国际组织并没有鼓励发展非正规就业,国内也未必应该鼓励发展非正规就业。 由于非正规就业本身的复杂性和多元性以及我国的现实情况,国内目前尚未对非正规就业进行过精细测算,统计口径不一,只能根据有关数据并参考相关的调查结果,做出大概的估计。可见,对于非正规就业现有的研究大多集中在宏观方面,并且对广泛存在于城市中的低端非正规就业关注较少。因

30、此,无论是从理论角度还是从实践角度,我国的非正规就业问题,尤其是政府对城市低端非正规就业的管理与扶持问题都具有继续研究和深入探讨的价值和空间。 - 3 - 本论文的研究目的:一是要深入探讨和明确界定“非正规就业”概念。二是要对非正规就业进行合理的类别和层次划分。三是要针对非正规就业中的低端部分展开实证研究,进而提出管理和扶持城市低端非正规就业的政策建议。 本论文研究的意义:首先在于对非正规就业概念的全面梳理,这有利于进一步明确非正规就业的研究对象。其次在于明确提出城市低端非正规就业概念,这为非正规就业的类别研究提供了新思路,也为政府有针对性地做好非正规就业管理工作提供了理论依据。第三,本论文以

31、广州市天河区流动摊贩的管理为例进行实证研究,有利于了解当前政府对城市低端非正规就业的管理现状,也有利于了解城市低端非正规就业从业人员对现行管理政策的态度和期待。昀后,结合理论探讨和实证研究结果,文章有针对性地提出了对城市低端非正规就业的管理和扶持策略,这对政府管理和扶持城市低端非正规就业具有一定的参考价值。 (1)文献综合法:通过查阅资料,综合国内外关于非正规就业的理论与实证研究成果,介绍非正规就业概念的起源与发展以及在中国的移植与分歧,结合国内实际厘清非正规就业的概念内涵,在此基础上尝试提出高、中、低端非正规就业的划分方法,进而明确界定低端非正规就业的概念与特征。 (2)实证分析法:通过实地

32、调查、发放调查问卷、深入访谈、问卷统计与分析等定量与定性相结合的研究手段对广州市天河区流动摊贩的管理进行实证分析,在此基础上探讨政府管理与扶持城市低端非正规就业者的主要做法、不足之处和改革创新空间。 本论文共分为六个部分:第一章为绪论,包括选题背景、研究目的与意义、研究方法、研究内容介绍与国内外研究综述。第二章为本文对非正规就业概念的探讨和对城市低端非正规就业的界定。文章从行政管理学科背景出发,探讨了非正规就业的概念,进而提出了城市低端非正规就业的概念,分析了城市低端非正规就业的特征。第三章为城市低端非正规就业与政府职责。主要探讨低端非正规就业与城市经济发展之间的关系,以及低端非正规就业与现代

33、城市管理之间的矛盾,进而明确低端非正规就业的弱势特征与政府管理与扶持的职责。第四章以广州市天河区流动摊贩管理为例,从就业形式、分布领域、规模估计、从业人员工作生活状况以及对政府管理的态度等方面,对城市低端- 4 - 非正规就业进行实证分析,在现状分析的基础上,指出了政府在管理流动摊贩等城市低端非正规就业过程中存在的不足。第五章在理论探讨和实证分析的基础上,提出了政府管理与扶持城市低端非正规就业的政策建议,主要内容可以概括为:政府应加强对城市低端非正规就业的科学管理。政府应加大对低端城市非正规就业的扶持力度,但扶持并不意味着要扩大其规模,而是促其向规范化、优质化方向发展。政府应从法规制度、金融信

34、贷、税收财政、教育培训、社会保障等各个方面提供明确、多样、务实、有效的扶持。第六章为结论和深入探讨部分,指出论文进一步研究的方向,特别是需要进一步对政府管理与服务低端非正规就业者的成本进行深入分析,以及对城市低端非正规就业者的发展前景做出科学分析和预测。 1 1.5 5.1 1.1 1.关 关于 于非 非正 正规 规就 就业 业概 概念 念的 的起 起源 源与 与发 发展 展非正规就业(informal employment)是一个经历了较长时期、跨越了广阔国际空间、穿插在多个学科领域传播、讨论和发展的重要概念。在正式探讨非正规就业概念之前,必须首先了解与之紧密关联的两个术语。一个是“非正规部

35、门就业” (employment in the informal sector) ,另一个是“非正规部门” (informal sector)。 第一次提出“非正规部门”概念的是社会人类学家哈特。他于 1971 年参加国际劳工组织推行的世界就业计划(WEP),在加纳调查时他发现:低收入者很难从进口替代工业或政府公共部门中找到工作,不少城市劳动力没有工资收入,靠自我雇佣、非工资谋生。他将此称为“非正规收入机会”(informal income opportunities),并于 1971年在Sussex 大学发展研究院召开的“非洲城市失业大会上”第一次提出非正规部门的概念,认为非正规部门是介于城

36、市现代部门与传统农业部门之间的、主要吸纳城市非熟练工8人、失业者和农村流入劳动力的经济活动单位 。 昀早对“非正规部门”进行官方命名的是国际劳工组织。 1972年,国际劳工组织在肯尼亚推行世界就业计划(the Word Employment Programme)的就业使团完成了一份题为就业、收入与平等:肯尼亚增加生产性就业的战略的研究报告。在该报告中首次把“在发展中国家的大城市中失业者为了生计从事一些未经政府承认、登记,也得不到政府保护和管理的经济活动”,命名为“非正规部门” (ILO,1972)。认为非正规部门具- 5 - 有“容易进入;依靠当地资源;家庭所有企业;经营规模小;劳动密集和适用

37、的技术;正规学校之外获得的技能;不受规制的竞争的市场”等七个特征。把在具有上述特征的非正规部门中从事经济活动并取得收入的行为称之为“非正规部门就业”。 自此以后,非正规部门就业这一概念开始逐渐传播运用,并于 1993 年 1 月被第 15届国际劳动统计学家大会(the Fifteenth International Conference of Labour Statisticians)进行了核准。联合国在 1993 年 7 月修订的国民经济核算体系中也采用了非正规部门的概念。此后,在非正规部门和非正规部门就业概念进行传播和运用的较长时间里,尽管各个国家和地区在学术研究和实践操作中,一直没有间断

38、在经济学、统计学、公共管理学等多个领域对非正规部门和非正规部门就业概念的讨论和界定尝试,但直到 2003年 11?12月的第 17届国际劳动统计学家大会对“非正规就业”概念进行核准以后,非正规就业才被正式作为“非正规部门就业”的补充正式运用在国际统计学领域。 所以,简单地将“非正规就业”等同于“非正规部门就业”是忽视了这一概念的演变发展过程,当然也忽视了这一概念发展过程中的本质变化。事实上,早在对非正规部门关注的同时,人们发现,第 15 届国际劳动统计学家大会定义的非正规部门就业存在一定的问题。首先,有些单位未包括在内。如按定义,有些人员在很小的企业中工作或偶尔的自我雇佣人员等 的活动也属于第

39、 15届国际劳动统计学家大会定义的“企业”单位,但是,很多情况下,人们不认为他们是“企业”,因此,未包括在内。其次“非正规部门的就业”不能反映就业“非正规性”的所有方面。在非正规部门发展与变化的同时,非正规性的就业也在发生变化,特别是非正规就业的形式出现了多样化特点,如非标准的、非典型的、无规律的和不稳定的就业等。非正规就业多样性变化引发的一个直接结果就是:非正规性就业不仅发生在非正规部门,也发生在正规部门。正是基于第15届国际劳动统计学家大会定义的“非正规部门”概念具有一定的弹性空间,对其统计结果的国际可比性造成了一定影响,联合国于 1997 年成立了德里非正规部门统计专家组,致力于依据当时

40、国际通行的定义框架来协调各国关于非正规部门的定义,交流非正规部门统计的经验,提高非正规部门统计的质量和可比性。德里专家组昀初的视角也是锁定在“非正规部门”,后来发现,非正规部门就业与非正规就业是不同的,因此,在新德里召开的第 5次会议上2001 年提出应用“非正规就业”指标作为“非正规部门就业”的补充,并昀终在 2002 年的第 90 届国际劳动大会90th Session 2002,the International Labour Conference上进行了讨论,在第 17届国际劳动统计学家大会上进行9了核准 。 - 6 - 从以上分析可以看出,非正规就业概念缘起于非正规部门概念的出现,但

41、从非正规部门就业概念到非正规就业概念之间经历了一个逐渐演变的过程。在这一概念演变和发展的过程中,普遍的理解是非正规就业概念是对非正规部门就业概念的补充与发展。而且,对非正规就业概念的研究更多地集中在统计学领域,其定义是严格的、详细的、具体的,很少从定性的角度对非正规就业进行所谓的类别划分,也没有提出“城市低端非正规就业”这样的概念。 对发展非正规就业应该采取什么样的措施,国际劳工组织曾提出几点一般性的建议10。首先,政府应该放弃现在对非正规就业的敌视态度,并且采取积极的态度扶持他们。其次,应该对非正规部门(小企业)进行登记注册,设法从它们那里了解更多的情况。再次,政府应该给那些对当地城市经济比

42、较有益的非正规部门提供劳动力培训上的便利。第四,通过提供适当的技术和鼓励措施,促进非正规就业的合法发展,限制不合法的经济活动。 联合国人类住区(环境)中心在联合国人居议程中指出,非正规部门可以产生直接通过政府的投资和刺激,特别是对城市的非正规部门的经济活动的投资和刺激来扩11大城乡的这些主要是小型的劳动密集型工业来治理失业 。在他的研究中,已从形态上、实质上将非正规部门组织视为企业,提倡在发展中控制,认为政府应在非正规部门的发展中占据主导地位。这些观念从本质上都是对非正规就业的认可和鼓励。 但在较长一段时间里,大多数发展中国家的非正规就业政策环境很不宽松,甚至可以说相当恶劣,国家和政府对待非正

43、规就业,特别是对待对城市管理造成一定负面影响的低端非正规就业的态度或敌意、或漠然、或抽象肯定具体否定,政策的弹性介于容忍与禁止之间,就业形势较好时,政府通常以敌视态度对待非正规就业;就业形势不好时,12政府的态度则由敌视转向默认 。 .1.非正规就业概念在中国的移植与分歧 上世纪末,当时由于经济结构转型和城市经济体制改革的不断深入,国内出现了前所未有的城市失业问题。为了应对这一状况,各城市普遍以政府为主导实施了再就业工- 7 - 程,取得了较好成效。但是,由于当时的失业人群数量巨大,构成多样,情况复杂,各级政府部门普遍感到要真正解决就业问题需要新的思路。 在这样的背景下,通过学习借鉴和实践探索

44、,1996年 7月,上海市再就业工程领导小组办公室颁布了关于实施再就业工程试点工作的若干政策,首次提出成立生产自救性的劳动组织及社会服务等非正规就业性质的劳动组织,承诺对这类组织在三年内不收地方税费,也不收除基本社会保障费用以外的所有社会性缴费。当年 10 月,上海市再就业领导小组办公室又专门制定了关于鼓励下岗人员从事非正规劳动组织就业的若干试行意见,其中对非正规就业和非正规劳动组织作了操作性定义:即非正规就业是指下岗人员个人或组织起来通过参与社区的便民利民服务、市容环境建设中的公益性劳动、为企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务及以家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救,无法建立或暂时无条件

45、建立稳定劳动关系的一种就业形式。 通过这种非正规就业形式,上海市在解决劳动力就业、稳定城市经济等方面取得了显著的成效,也使“非正规就业”这一概念得以在理论界和其他城市得以推广和研究。但值得说明的是上海市提出的“非正规就业”概念实际上并非真正意义上的非正规就业概念,它是在特定历史条件下,为了解决就业问题而定义的一部分就业形式。这一定义主要出于政策管理和执行过程中的需要而明确的,既不是纯粹意义上的经济学概念,也不是完整意义上的统计学概念。但这样的界定在公共管理政策实际执行过程中,还是具有现实的积极意义。 从这以后,国内学者对非正规就业的关注热情明显高涨,大家纷纷从不同的研究背景和不同的学术角度尝试

46、着对中国非正规就业概念进行界定和探讨,提出了各种观点,如表 1-1 所示。- 8 - 表 表 1 1- -1 1 关 关于 于非 非正 正规 规就 就业 业的 的定 定义 义序号 定义 非正规就业是相对传统典型的就业形式而言的,它不同于正规的全日制工作、与用人单位建立有稳定1 的劳动法律关系、或有工资福利和收获保障的就业;是指未签订合同,无法建立或者是暂无条件建立13稳定劳动关系的一种就业关系 。我国非正规就业可概括为具有以下特征的就业状态: (1) 就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系,或者虽有制度性规定但很少被遵守。 (2)基本报酬形式一般采取计时工资,例如按天、 按小时等;2 少数情

47、况下采取计件工资,例如零星劳务承包、产品推销等。 (3)劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。 (4)与雇主之间的劳动契约十分松散,一般处于随时可能被中止的状态。 (5)劳务收14入处于税务监管的“盲区” ,很少被申报纳税 。 非正规就业一般包括三类形式: (1) 雇佣很少工人的微型企业; (2) 家庭式的生产和服务单位; (3)3 15独立的个体劳动者 。非正规就业是指下岗失业人员介入或组织起来,通过参与社区的便民利民服务、市容环境建设等的公4 益性劳动、为其企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务及家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产16自救,又无法建立或暂无条件建立劳动关系的一种就业形式