行政执法及其法律责任

1、 前言前言 2004年年3月月22日国务院发布了全面推日国务院发布了全面推进依法行政实施纲要，明确提出用进依法行政实施纲要，明确提出用10年左右年左右时间全面推进依法行政、建设法治政府。建设时间全面推进依法行政、建设法治政府。建设服务性政府、责任性政府、诚信性政府、透明服务性政府、责任性政府、诚信性政府、透明性政府，关键在于建设法治性政府。行政执法性政府，关键在于建设法治性政府。行政执法是政府机关与人民群众的合法权益最直接相关是政府机关与人民群众的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的管理活动，是依法行的、最大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要环节；要全面、深入地推进依法行政，政的重要

2、环节；要全面、深入地推进依法行政，必须加强和改进行政执法，做到有法必依，执必须加强和改进行政执法，做到有法必依，执法必严、违法必究法必严、违法必究。目录目录一、对行政执法及其相关概念的理解一、对行政执法及其相关概念的理解二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求三、行政违法或不当所承担的责任三、行政违法或不当所承担的责任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展四、对行政法律责任构成要件的分析四、对行政法律责任构成要件的分析五、完善行政法律责任追究和承担机五、完善行政法律责任追究和承担机制的思考制的思考一、对行政执法及其相关一、对行政执法及其相关概念的理解概念的理解 （一）行政执法涵义（一

3、）行政执法涵义n有最广义、广义、狭义、最狭义之说。有最广义、广义、狭义、最狭义之说。n最广义：政府机关实施的与行政管理活动有关最广义：政府机关实施的与行政管理活动有关的一切行为。包括事实行为和法律行为。的一切行为。包括事实行为和法律行为。n广义：政府机关实施的所有的法律行为，包括广义：政府机关实施的所有的法律行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为和具体行政行为。n狭义：政府机关针对具体事件行使行政职权，狭义：政府机关针对具体事件行使行政职权，单方面作出的对外直接产生法律效果的行为，单方面作出的对外直接产生法律效果的行为，又称行政处理。即具体行政行为。又称行政处理。即具体行政行为。一

4、、对行政执法及其相关一、对行政执法及其相关概念的理解概念的理解n最狭义：指政府机关的行政处罚行为。最狭义：指政府机关的行政处罚行为。n政府机关，从行政法法理角度严格的应政府机关，从行政法法理角度严格的应称为称为“行政主体行政主体”，包括行政机关和法，包括行政机关和法律、法规授权的组织。但是行政诉讼律、法规授权的组织。但是行政诉讼法、国家赔偿法等行政法律中并法、国家赔偿法等行政法律中并未规定这一法律概念。对行政执法的理未规定这一法律概念。对行政执法的理解，我们多采用狭义说。解，我们多采用狭义说。一、对行政执法及其相关一、对行政执法及其相关概念的理解概念的理解n行政执法的特征：行政执法的特征： 1

5、 1、法定性法定性 2 2、特定性特定性 3 3、一定裁量性、一定裁量性4 4、单方意志性单方意志性 5 5、国家强制性国家强制性6 6、外部行为性外部行为性 7 7、法律效果性法律效果性8 8、可予救济性可予救济性一、对行政执法及其相关一、对行政执法及其相关概念的理解概念的理解n（二）行政执法的法律效力及合（二）行政执法的法律效力及合法要件法要件n行政执法的效力行政执法的效力 1 1、公定力、公定力2 2、确定力、确定力 3 3、拘束力、拘束力4 4、执行力、执行力n行政执法合法的一般要件行政执法合法的一般要件 1 1、行政执法主体合法、行政执法主体合法一、对行政执法及其相关一、对行政执法及

6、其相关概念的理解概念的理解(1)(1)主体是行政主体主体是行政主体 (2)(2)行政主体的行为在权限范围内行政主体的行为在权限范围内 2 2、行政执法内容合法、行政执法内容合法(1)(1)有事实根据，证据确凿有事实根据，证据确凿 (2)(2)正确适用了法律、法规、规章和行正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件政规范性文件(3)(3)合乎立法目的合乎立法目的 一、对行政执法及其相关一、对行政执法及其相关概念的理解概念的理解(4)(4)符合现行法律规定和法律原则符合现行法律规定和法律原则 3 3、行政执法程序合法、行政执法程序合法(1)(1)符合法定方式符合法定方式(2)(2)符合法定步骤、顺

7、序符合法定步骤、顺序(3)(3)符合法定时限符合法定时限二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（一）合法行政（一）合法行政n（二）合理行政（二）合理行政n（三）正当程序（三）正当程序n（四）民主与效率（高效便民）（四）民主与效率（高效便民）n（五）诚实守信（五）诚实守信n（六）责权统一（六）责权统一二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（一）合法行政（一）合法行政n行政机关实施行政管理，应当依照法律、行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、

8、法人和其他组织合法权益或者响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。增加公民、法人和其他组织义务的决定。n1 1、法律优先原则、法律优先原则( (行政不得违反法律）行政不得违反法律）n2 2、法律保留原则、法律保留原则 二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n1、针对抽象行政行为（立法法的规定）、针对抽象行政行为（立法法的规定） 针对具体行政行为针对具体行政行为n行政处罚法行政处罚法 第三条第三条 公民、法人或者其他组织违公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚 的，依照的，依照本法由法律、法规或者规

9、章规定，并由行政机关依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。本法规定的程序实施。 没有法定依据或者不遵守法定没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。程序的，行政处罚无效。n行政许可法第四条行政许可法第四条 设定和实施行政许可，应当依设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。照法定的权限、范围、条件和程序。n2、立法法、立法法二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n第八条下列事项只能制定法律：第八条下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院（二）各级人民代表大会、人民政府

10、、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；融和外贸的基本制度；二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要

11、求 （八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；和外贸的基本制度； （九）诉讼和仲裁制度；（九）诉讼和仲裁制度； （十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。定法律的其他事项。第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、

12、对公民政治权利定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。等事项除外。二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（二）合理行政（二）合理行政n行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；应当必要

13、、适当；行政机关实施行政管理可以行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。损害当事人权益的方式。n1 1、遵循公平、公正的原则、遵循公平、公正的原则n2 2、行政机关运用自由裁量权、行政机关运用自由裁量权n3 3、遵循比例原则、遵循比例原则 二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（三）程序正当（三）程序正当n行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意

14、见；公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。人存在利害关系时，应当回避。n1 1、行政公开、行政公开2 2、听取意见、听取意见3 3、保障相对人的知、保障相对人的知情权、参与权、得到救济的权利情权、参与权、得到救济的权利4 4、依法实施、依法实施回避回避 二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n中华人民共和国行政处罚法中华

15、人民共和国行政处罚法 n第四十二条第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款销许可证或者执照、较大数额罚款 等行政处等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，的权利；当事人要求听证的， 行政机关应当行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。费用。 n中华人民共和国价格法中华人民共和国价格法n第二十二条第二十二条 政府价格主管部门和其他有关部政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、门制

16、定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求 意见。意见。 政府价格主管部门开展对政府指导价、政府价格主管部门开展对政府指导价、政府定价的价格、成本调查时，有关单位应当政府定价的价格、成本调查时，有关单位应当如实反映情况，提供必需的账簿、文件以及其如实反映情况，提供必需的账簿、文件以及其他资料。他资料。n第二十三条第二十三条 制定关系群众切身利益的公用事制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价

17、、政府定价，应当建立听品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。性、可行性。二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（四）民主与效率（高效便民）（四）民主与效率（高效便民）n行政机关实施行政管理，应当遵守法定行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。其他组织。n1 1、时限、时限n2

18、2、积极履行法定职责、积极履行法定职责n3 3、提高办事效率、提供优质服务、方便、提高办事效率、提供优质服务、方便相对人相对人 二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（五）诚实守信（五）诚实守信n行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，行政决定的，应当依照法定权限和程序进

19、行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。法予以补偿。n1 1、行政机关提供信息要全面、准确、真实、行政机关提供信息要全面、准确、真实n2 2、行政活动应当值得信赖、行政活动应当值得信赖二、行政执法的基本要求二、行政执法的基本要求n（六）权责统一（六）权责统一n行政机关依法履行经济、社会和文化事行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。应的执法手段。行政机关违法或者不当行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任

20、的统一。依法做到执法有现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。受追究、侵权须赔偿。 三、行政违法或不当所应承担的三、行政违法或不当所应承担的责任责任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展n( (一一) )行政法律责任的概念行政法律责任的概念 是指行政主体及其执行公务的人员因行政违法是指行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当或行政不当, ,违反或不履行其法定职责和义务违反或不履行其法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果而应依法承担的否定性法律后果. . 西方国家则认为行政法律责任就是国家责任西方国

21、家则认为行政法律责任就是国家责任, ,也就是国家赔偿责任也就是国家赔偿责任. .这种观念把责任者限于这种观念把责任者限于国家国家, ,不及公民不及公民, ,也就是说行政法律责任与行政也就是说行政法律责任与行政赔偿是同一概念赔偿是同一概念. .三、行政违法或不当所应承担的责三、行政违法或不当所应承担的责任任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展n( (二二) )行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展 行政法律责任是国家责任的一种，它表现为国行政法律责任是国家责任的一种，它表现为国家因自己的行为给公民造成损害对后者的赔偿。家因自己的行为给公民造成损害对后者的赔偿。行政法律责任制度的确立

22、和发展，与社会经济行政法律责任制度的确立和发展，与社会经济发展，尤其是法治的完善、人权保障密切相关。发展，尤其是法治的完善、人权保障密切相关。大致经历了以下三个历史阶段：大致经历了以下三个历史阶段： 1、行政法律责任的豁免阶段、行政法律责任的豁免阶段 2、行政法律责任的产生和发展阶段、行政法律责任的产生和发展阶段 3、行政法律责任的成熟阶段、行政法律责任的成熟阶段三、行政违法或不当所应承担的三、行政违法或不当所应承担的责任责任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展 1、行政法律责任的豁免阶段、行政法律责任的豁免阶段 覆盖了资本主义社会以前的所有时间。在覆盖了资本主义社会以前的所有时间。在

23、“朕即国朕即国家家”的封建专制时代，国家对自己的行为不承担任何的封建专制时代，国家对自己的行为不承担任何责任，国家至上论、主权无责论、国家正确论等各种责任，国家至上论、主权无责论、国家正确论等各种理论，为国家无责提供了依据。理论，为国家无责提供了依据。 2、行政法律责任的产生和发展阶段、行政法律责任的产生和发展阶段 这一阶段开始于资本主义的形成，终于第二次世界这一阶段开始于资本主义的形成，终于第二次世界大战之前。资产阶级民主制的建立，资产阶级宪法的大战之前。资产阶级民主制的建立，资产阶级宪法的颁布，为建立资产阶级的行政法律责任制度提供了政颁布，为建立资产阶级的行政法律责任制度提供了政治和理论基

24、础；同时，资产阶级主权在民、私有财产治和理论基础；同时，资产阶级主权在民、私有财产不可侵犯、公务员责任、公共负担的平等等政治和法不可侵犯、公务员责任、公共负担的平等等政治和法三、行政违法或不当所应承担的三、行政违法或不当所应承担的责任责任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展 律原则的确立，使所谓国家无责论失去了政治和理论律原则的确立，使所谓国家无责论失去了政治和理论 上的依据。上的依据。 行政法律责任制度正式形成的标志：法国行政法律责任制度正式形成的标志：法国18731873年勃年勃朗哥案件。通过审理这个案件，法国确立了行政法上朗哥案件。通过审理这个案件，法国确立了行政法上的国家对公务

25、员的过错负有责任的重要原则。从此，的国家对公务员的过错负有责任的重要原则。从此，行政赔偿从作为官员的个人责任过渡到国家责任。行政赔偿从作为官员的个人责任过渡到国家责任。 19 19世纪末世纪末2020世纪初，行政法律责任作为国家责任的世纪初，行政法律责任作为国家责任的一种得到迅速发展，这种发展主要表现在三个方面（一种得到迅速发展，这种发展主要表现在三个方面（1 1）出现了规定国家责任的统一法典，（出现了规定国家责任的统一法典，（2 2）国家责任得到）国家责任得到了宪法的肯定，（了宪法的肯定，（3 3）国家行政法律责任内容更加完善。）国家行政法律责任内容更加完善。三、行政违法或不当所应承担的三、

26、行政违法或不当所应承担的责任责任行政法律责任的历史发展行政法律责任的历史发展 3 3、行政法律责任的成熟阶段、行政法律责任的成熟阶段 第二次世界大战后至今。国家行政法律责任制度无第二次世界大战后至今。国家行政法律责任制度无论从理论上还是在立法实践上都进入了比较成熟、充论从理论上还是在立法实践上都进入了比较成熟、充分发展的阶段。分发展的阶段。 政府角色由传统守夜人向超级保姆迅速过渡，国家政府角色由传统守夜人向超级保姆迅速过渡，国家行政已经与民众生活休戚相关，民众对于国家行政的行政已经与民众生活休戚相关，民众对于国家行政的期望也日见增高。松花江水污染事件、山西假汾酒案、期望也日见增高。松花江水污染

27、事件、山西假汾酒案、綦江虹桥跨塌案等。綦江虹桥跨塌案等。四、对行政法律责任构成要四、对行政法律责任构成要件的分析件的分析n（一）行政法律责任的构成（一）行政法律责任的构成 是指构成行政法律责任制度的所有规范性要素是指构成行政法律责任制度的所有规范性要素和事实性要素的总和。行政法律责任的构成要和事实性要素的总和。行政法律责任的构成要件只是行政法律责任构成中的规范性要素，完件只是行政法律责任构成中的规范性要素，完整的行政法律责任构成还应包括责任形式，即整的行政法律责任构成还应包括责任形式，即事实层面上行政主体承担法律责任的方式。事实层面上行政主体承担法律责任的方式。 1 1、主体、主体 大多数国家

28、均将大多数国家均将“政府机关政府机关”或或“行政机关行政机关”作为构成行政侵权行为的第一要件，即只有政作为构成行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承担赔偿责任。担赔偿责任。四、对行政法律责任构成要四、对行政法律责任构成要件的分析件的分析 行政侵权主体在各国所表现的范围是不一样的，大致行政侵权主体在各国所表现的范围是不一样的，大致可分为两类：一为严格限制型，如英国，这类国家并可分为两类：一为严格限制型，如英国，这类国家并未明确规定公共机关和与国家有临时雇佣关系或委托未明确规定公共机关和与国家有临时雇佣关系或委托关系的人可否

29、成为侵权主体，从受害人获得赔偿的角关系的人可否成为侵权主体，从受害人获得赔偿的角度来看，这种类型显然失之过窄。二为相对限制型，度来看，这种类型显然失之过窄。二为相对限制型，如法国、德国、美国、日本等国，这些国家法律并不如法国、德国、美国、日本等国，这些国家法律并不要求实施侵权行为的主体是具有正式公务员身份或领要求实施侵权行为的主体是具有正式公务员身份或领取国家薪金的雇员，而是以他在客观上是否执行公务取国家薪金的雇员，而是以他在客观上是否执行公务为标准，只要基于法律授权或机关委托从事公务者即为标准，只要基于法律授权或机关委托从事公务者即可成为侵权主体。这种规定显然是有利于受害人求偿可成为侵权主体

30、。这种规定显然是有利于受害人求偿的，因为它可以有效地防止国家将职务委托给私人而的，因为它可以有效地防止国家将职务委托给私人而逃避自身责任。逃避自身责任。四、对行政法律责任构成要四、对行政法律责任构成要件的分析件的分析 2 2、执行职务行为、执行职务行为 执行职务与行政机关所承担的职责义务联系起执行职务与行政机关所承担的职责义务联系起来，包括履行法定义务中的作为、不作为、事来，包括履行法定义务中的作为、不作为、事实行为和其他公务行为。实行为和其他公务行为。 3 3、违法或过错、违法或过错 过错归责原则。我国国家赔偿法采用了违过错归责原则。我国国家赔偿法采用了违法原则确定国家承担赔偿责任。第二条第

31、一款法原则确定国家承担赔偿责任。第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。权利。四、对行政法律责任构成要四、对行政法律责任构成要件的分析件的分析 4 4、损害结果、损害结果 包括对人身的损害和对物的损害，前者包括限包括对人身的损害和对物的损害，前者包括限制人身自由、剥夺生命、致人伤残以及毁损名制人身自由、剥夺生命、致人伤残以及毁损名誉、荣誉等，后者主要指财产损害，对物的损誉、荣誉等，后者主要指财产损害，对物的损害又包括积极损害和消极损害（又称直接损害害又包括积极损害和消极损害（又称直接损害和间接损害），大多数国家只赔偿直接损害，和间接损害），大多数国家只赔偿直接损害，不赔偿间接损害，同时只赔偿财产和身体损害，不赔偿间接损害，同时只赔偿财产和身体损害，而不赔偿对名誉和荣誉的损害。而不赔偿对名誉和荣誉的损害。 5 5、因果关系、因果关系 行为和损害结果之间有因果关系。行为和损害结果之间有因果关系。四、对行政法律责任构成要四、对行政法律责任构成要件的分析件的分析n( (二