论行政立法行为的监督

1、论行政立法行为的监督作者:佚名摘要:行政立法所产生的大量行政法规、规章对调整社会生活、经济关系的各个方面起到了不可替代的作用。但由于行政管理涉及的管理对象极其广泛,对公民、社会组织的利益影响很为密切。因此,加强对行政立法监督,不仅是一个国家维护其法制统一、保障其法律体系和谐的需要,也是保护其公民、社会组织的民主权益,保证社会民主的需要。因此,行政立法监督对现代法制国家法律体系的完善、立法科学的推进具有重要的现实意义。本文对行政立法的概念予以了界定并阐述了其主要的特征。介绍了我国主要通过国家权力机关、行政系统内部、行政救济途径等方式进行行政立法监督的行政立法监督体制的现状。对该行政立法监督体制所

2、存在的问题予以了分析。就如何完善我国的行政立法监督体制提出几点对策。关键词:行政立法、监督体制、完善正文:一、行政立法的概念及其特征(一行政立法的概念对行政立法概念的界定,在学术界有不同的理解,主要的观点有两种。一种观点认为,行政立法是制定有关行政管理性质的行政法律规范的立法活动,也就是国家权力机关、行政机关制定并发布行政法律规范的立法活动。这种对行政立法概念的界定,是相对于刑事立法、民事立法而言的,是对行政立法的一种广义的解释。另一种观点认为,行政立法是指特定的国家行政机关依宪法和法律所规定的权限和程序,制定、颁布行政法规、行政规章等具有法律效力的规范性文件的行为,也就是行政机关立法。根据宪

3、法、组织法、立法法的相关规定,这种行政立法行为有:国务院制定行政法规的活动;国务院的各部、委员会、中国人民银行、审计署、具有行政管理职能的直属机构,省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章、部门规章的活动。这种行政立法的概念的界定可以说是一种对行政立法的狭义的解释。综观上述两种对行政立法概念的不同解释,我们可以知道,前一种解释是从内容上来界定行政立法,也就是只要制定内容为行政性质的法律文件的立法活动即为行政立法。而后一种解释是从行政立法的主体来强调的,也就是只有行政机关的立法行为才是行政立法。而这类的行政机关必

4、须是宪法和法律所规定的享有制定行政法规、行政规章权力的行政机关。本文将以后一种对行政立法的概念为基础,对我国的行政立法及其立法监督予以分析和探讨。因此,行政立法的概念可以界定为:特定的行政机关依照宪法和法律所规定的权限和程序,制定和发布行政法规和行政规章的行为。(二行政立法的特征1.行政立法的主体是特定的,即是依法享有制定行政法规、行政规章的权力的行政机关“除了法律以外,在一国的法律体系中还存在着大量的法规、规章,这些法规、规章的制定主体也必须具有正当性,即必须获得法律的授权。没有获得法律授权的机关、组织不能制定法律规范,否则不具有正当性。”(注1由此可见,并不是所有行政机关制定规范性文件的活

5、动都是行政立法。只有法律明确授予立法权的行政机关才能成为行政立法的主体。按照我国宪法、组织法、立法法的相关规定,在我国,行政立法主体有:国务院;国务院所属的部、行、署、委及具有行政职能的直属机构:省、直辖市、自治区和较大市的人民政府。上述行政立法主体可以依据法定的职权、程序制定行政法规、行政规章。而没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动则不属于行政立法。2.行政立法是一种抽象的行政行为行政行为有多种分类方法。以行政行为的对象是否特定为标准来划分,可以把行政行为划分为抽象行政行为和具体的行政行为。所谓抽象行政行为,是指以不特定的人或者事物为管理对象,制定具有普遍约束力的规范文件的行为,如制

6、定行政法规、行政规章的行为,也就是行政立法行为。行政立法是特定的行政机关制定行政法规、行政规章的行政行为。这种行政行为的结果是产生了具有普遍约束力的行政规范性文件,而这些行政规范性文件并不是针对某个具体的人或具体的事,而是普遍适用于社会的生活、经济关系的各个方面。所以说,相对具体的行政行为而言,行政立法是一种抽象的行政行为。3.行政立法是一种从属性的立法行政立法是一种从属性的立法。首先,这是因为行政立法的主体,也就是特定的行政机关,相对于国家权力机关而言,是处于从属地位的。按照我国宪法所确立的体制,行政机关是国家权力机关的执行机关。也就是说,国务院、地方各级人民政府分别是全国人民代表大会及地方

7、各级人民代表大会的执行机关,并受权力机关的监督,对权力机关负责。第二,我国的法律体系中,宪法是根本大法,权力机关制定的法律具有仅次于宪法的法律效力,而行政机关所制定的行政法规、规章,都不能于宪法、法律相抵触,要从属于宪法、法律。所以,无论从行政立法的制定主体的地位,还是就其法律效力而言,行政立法是一种从属性的立法。4.行政立法具有很强的针对性、适应性行政立法,一般都是针对对社会、经济生活中的一般事务而进行行政管理的需要而进行的立法。其效力对行政管理范围内的人、事务具有普遍的约束力,对同一类人和事物也可反复适用。所以说,行政立法具有很强的针对性、适应性。5.行政立法具有多样性、灵活性行政管理事务

8、具有广泛性、多样性,涉及到社会经济生活的方方面面。因此,行政立法所制定的行政规范性文件也应具有多样性,以适合不同类型行政管理的需要。还由于被管理对象处于不断变化发展之中,因此行政立法也应该具有灵活性,不断完善修改行政法规、规章,以适应社会发展、行政管理发展的需要。二、行政立法监督的必要性行政立法对于广大社会成员是具有普遍的约束力和强制力的。行政立法制定的行政法规、规章的适用,也一定会涉及到社会成员的基本利益。但是,行政主体和行政管理的相对方往往是处于不对等的地位,行政主体处于优势地位,而行政管理的相对方处于弱势地位。若行政立法违法或者不适当,也就是违反立法合法性、合理性的原则,这种行政立法的后

9、果是将对行政管理相对方的权益造成广泛严重的损害。因此,对行政立法的监督就显得具有十分重要的现实意义。对行政立法监督的必要性主要体现在以下几个方面:(一行政立法监督是维护我国法制统一、保障法律体系和谐的需要我国宪法明文规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严;一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”立法法也规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”上述规定对维护我国的法制统一、保障法律体系的和谐提出了整体的要求。“法的统一性,是指不同层次的法律规范在效力上的等级有序。法的协调性,是指同一层次的不同法律规范之间,以及同一法律规范不同条文之

10、间的协调。”(注2我国行政立法顺应时代的发展,解决了一些以往同立法原则相违背的弊端和问题。但是,在行政法规的广泛运用、实践之中,也产生了不少新的问题。“在实际生活中,下位法和上位法相抵触、不具有正当性但依然发生法律效力的法律规范不在少数。这些法律规范因为能对公民的权利义务产生影响,因而既侵犯了公民的权利,又破坏了国家法制的统一。”(注3因此,必须对行政立法进行切实有效的监督,消除行政立法冲突的现象,这是保障社会主义法制的统一、法律体系和谐的需要。(二行政立法监督是保障民主,维护公民、组织权益的需要我国立法法第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动

11、。”上述条文的规定,说明立法的民主性原则已经成为法定的原则。而通过行政立法监督,能让所有的社会成员参与到行政立法的活动中,直接体现立法的民主性原则。因为,社会团体、企事业组织、公民是行政立法外部监督的主要组成部分。若不对行政立法予以必要的监督,造成行政立法的违法和不合理,从根本上会损害社会公民、组织的合法权益。因为行政立法的不合法或者不适当,会使得行政管理相对人也就是公民、组织无所适从。尤其在其合法权益受到侵害时,找不到准确的法律依据,不能得到行政立法的保护。其次,它使得有关行政机关执行与适用行政法规、规章时也没有合法的依据。要么就是直接适用了上述行政法规,从而对公民、组织的利益造成了损害。因

12、此,对行政立法进行切实有效的监督,也是维护公民、组织合法权益的需要。(三保障行政立法科学的需要行政立法过程包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布、备案等步骤。但是由于行政立法主体的繁多、立法人员的素质不等等因素,致使不遵循立法程序,所立之法质量不高、不规范等现象很普遍。通过行政立法监督对行政立法活动的整个过程予以监督,从而预防了不科学因素的干扰,对行政立法监督中发现的问题及时采取补救措施,改进行政立法中的错误,评价总结行政立法的经验。从而保障了行政立法的科学性,使得行政立法技术提高,立法内容合法、合理,立法程序规范有序。三、我国行政立法的监督体制及其存在的问题(一我国行政立法的监督体制1.

13、权力机关(全国、地方人大及常委会对行政立法的监督我国宪法第58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。这些规定表示只有宪法明确授权的机关才可以进行立法。除了法律以外,数量庞大的行政法规、规章的制定主体也必须获得宪法、法律的授权。因此,由授权立法的国家权力机关(全国、地方人大及常委会对行政立法进行监督是我国最主要的行政立法监督方式。我国宪法规定:“作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会,不仅可以审查撤销人大自身的规范性文件,还可以审查撤销国家行政机关的规范性文件;地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,不仅可以审查撤销下一级人大及其常委会的决议,也可以审查撤销同

14、级人民政府的规章、决定和命令。人大对一切法律、法规和规章的制定都有监督权,对一切国家行政机关的行政规范性文件也都可施行监督。”我国权力机关的监督手段形式多样,既有普通的监督手段如备案,也有特殊的带有专门性的行政立法监督方式如改变或撤销;既有事前的监督程序如授权行政立法的批准,也有事后的监督形式如审查。这些形式多样的行政立法监督方式,有力的保证了我国权力机关行政立法监督目的的实现。2.行政系统内部对行政立法的监督我国宪法规定:国务院有权改变或者撤销各部、委发布的不适当的命令、指示、规章。也有权改变、撤销地方各行政机关不适当的决定、命令。法规、规章备案条例也规定:部门规章、地方政府规章应在公布之日

15、起三十日内,报国务院备案审查,审查的内容包括是否超越权限、是否违反上位法的规定、规定是否适当、是否违背法定程序、不同规章之间对同一事项的规定不一致是否应该改变或者撤销一方或者双方的规定。立法法也有规定:部门规章、地方政府规章报国务院备案,较大市的人民政府制定的规章应当报省、自治区人民政府备案。上述规定明确的体现了在我国行政系统内部的层级行政立法监督制度,也就是国务院对其所属的部委及地方各级行政机关行政立法所形成的各类规范性文件具有备案审查权,当发现有违宪、违法、不合理、不适当的情形时,有权予以改变、撤销。国务院对相互冲突的行政立法文件有权进行解释、裁决,决定适用,并开展法规、规章的清理。在地方

16、上,较大市的人民政府制定的规章应当报省、自治区人民政府备案。通过上述备案、审查、裁决、解释、改变撤销等方式,有效实现行政系统内部上下级行政机关之间的行政立法监督活动。3.通过行政救济途径对行政立法的监督我国行政复议法规定:“对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,只要行政复议机关认为其不合法,复议机关有权处理的,应当在30日内依法处理,无权处理的,当在7日内按照法定程序转由权机关处理。”此外,也规定“公民、法人、其他组织认为行政机关具体行政行为所依据的行政规定不合法,可以向行政复议机关提出对该行政规定的审查申请。”行政复议机关也可以依据立法法的规定,要求、建议全国人大常委会审

17、查与宪法、法律相抵触的行政法规,也可以依据规章制定程序条例的规定,书面向国务院提出审查行政规章。因此,上述途径都是通过我国行政复议机关对行政立法活动实施的监督,在我国行政诉讼中,也存在着对行政规章的“有限审查”,也就是人民法院对引起行政案件的具体行政行为所依据的行政规章,不是必须使用而是参照适用。在行政诉讼中发现相关行政规章规定不一致的,法院也可送请国务院作出解释、裁决。最高人民法院对行政诉讼法的司法解释也规定,案件涉及法律适用问题,需要送有权机关作出解释、确认。此外,任何法院也可以依据规章制定程序条例的规定,书面向国务院提出审查行政规章,向省一级人民政府书面提出审查较大市的地方规章。4.行政

18、立法的社会监督我国的行政立法的社会监督,主要是指除了国家机关以外的社会组织、人民群众对行政立法活动的合法性、合理性所作的监督。在我国立法法第九十条有相关的规定:社会团体、企事业组织、公民认为行政法规同宪法、法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查,提出意见。(二我国行政立法监督体制存在的问题1.权力机关对行政立法监督的作用不明显我国现行立法监督主体主要是各级国家权力机关(各级人大及其常委会,国家行政机关是国家权力机关的执行机关,必须对权力机关负责,受其监督。国家权力机关的监督具有最高权威,这是权力机关监

19、督的优势。对行政立法所产生的行政法规的合宪性、合法性审查权主要是由人大及其常委会来行使的。“我国宪法规定,国家权力机关具有对行政、司法、检查机关和一切党派及社会组织实施宪法、法律监督的职能。然而,在权力机关内部却没有行使这一职能的专门监督机构。”(注4由于我国权力机关职权范围的广泛性、监督职能的不独立,决定了权力机关无法做到对行政立法进行专门化和经常化的监督,对于数量众多的行政立法活动及其产生的大量行政法规、规章实际上是无法实现全面监督的。事实上,由于我国各级人大及其常委会的日常工作多实行会议制,在有限的会议时间里,会议要审议政府工作报告、计划和财政报告,还要通过一些重要的法律,讨论和决定其他

20、重大事项。因此,不可能安排足够的时间来对行政立法文件的合宪性、合法性问题进行审查。此外,我国权力机关对行政立法监督的启动程序有相当大的局限性。根据1982年宪法的相关规定,全国人大各专门委员会协助全国人大常委会行使有关立法监督权。但各专门委员会是不能自行审查法律规范性文件的,只能在全国人大常委会“交付”的前提下来进行审查。同时,各专门委员会也承担了大量的法律议案的起草工作,但专门委员会的人员少、被审查的行政规范性文件又数量庞大,也就不能将行政立法监督工作经常化、专门化。2.未建立切实有效的行政立法司法审查制度在我国,享有行政立法监督权的主体就是享有行政立法权限的主体,司法机关不具有直接的行政立

21、法审查权。我国的行政立法监督体制未建立切实有效的行政立法司法监督制度,这也制约了我国行政立法监督制度的发展。司法审查在西方是很主要的立法监督手段。由于我国实行的是人民代表大会制,不是三权分立制,所以也就只能赋予司法机构-法院有限的有关行政立法的司法审查权。行政诉讼法第53条规定人民法院审理行政案件有参照规章的权力,其实也就是赋予了人民法院对行政立法有一定的司法审查权。但行政诉讼法第十二条又以列举的方式,规定人民法院不受理公民、法人、其他组织对行政法规、规章以及行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等的起诉。这样,我国的行政诉讼就只是将具体行政行为列为可起诉范围,而将抽象行政行为-行政立

22、法行为排除了在司法审查的范围之外。3.行政立法监督的法律责任不明确“从我国监督机制的历史和现状来看,导致监督效率低下的重要原因之一,就是权责不明。”(注5行政立法监督是特定主体对行政立法活动进行的监督,无论是立法主体还是立法监督主体,都必须承担相应法律责任。但我国行政立法监督制度的另一个重要问题就是行政立法责任不明,在行政立法监督活动中出现的许多问题与没有建立相应的责任制直接相关。在我国现行的行政立法监督活动中,没有建立相应的行政立法责任制度,无法督促行政立法监督主体行使职责,当他们出现严重失职造成严重损害时也难以依法追究其责任。而在我国的司法活动和行政执法活动中,都有错案责任追究制度和行政执

23、法过错责任制的实行,并且都取得了较好的效果,一定程度上促进了公正司法和依法行政。我国行政立法监督制度只注重于对行政立法主体的法律责任追究,而对行政立法监督主体的法律责任却几乎没有规定。4.行政立法的公众参与制度不完善“公众参与行政立法，可以最大限度的使民主体现在行政立法当中并防止行政 立法的行政性和武断性的弊端。（注 6）但是，目前我国的行政立法程序缺乏民众的 ” 参与，行政立法从规划、立项、起草到发布、实施基本都由行政立法的主体行政机 关掌握，而社会公众的参与程度相当有限。 虽然有关法律和制度上也规定了要广泛听取有关机关、组织和公民的意见， 但由于缺乏具体制度和措施的保障， 使得公众对行政立

24、法监督的渠道并不畅通， 往往 流于形式。 四、完善我国行政立法监督的对策 （一）设立专门的行政立法监督机构，加强权利机关对行政立法的监督 为了充分发挥我国权力机关对行政立法监督的职能，在国家权力机关下设立专 门的立法监督机构是势在必行之举， 可以在全国人大下设立一个专门委员会性质的立 法监督委员会， 协助最高权力机关行使行政立法监督权。 立法监督委员会的设立具有 充分的可行性， 它既不同我国现行宪法相冲突， 同时作为一个专门的立法监督的常设 机构， 可以专司立法监督， 从而可以从根本上消除全国人大及其常委会自身组织上的 局限， 弥补其他专门委员会难以兼顾行政立法监督的不足， 使行政立法监督工作

25、经常 化、制度化。这个立法监督机构应享有充分的行政立法监督权，并具有相对独立的权 力，吸纳法律专家学者广泛参与，从而保证立法监督的专业性和技术性。它既可主动 行使审查权，也可以应国务院、最高人民法院等国家机关的要求和社会团体、组织、 公民的申诉对行政法规的合宪性、合法性问题进行处理。 （二）建立完善的行政立法的司法审查制度 行政立法的司法审查制度是一种事后审查模式。 它是指司法机关在法律、 法规 等规范性文件颁布生效后， 在其执行和适用过程中对其进行的正当性审查， 如果通过 审查发现其不具有正当性则停止其效力。 由于司法审查总是同具体的行政相联系， 在 具体行政诉讼案件中当事人更容易发现行政法

26、规、规章和宪法以及法律之间的冲突。 司法机关依据职权能够迅速、及时地解决这种冲突，予以立法监督。 西方国家的实践表明， 行政立法的司法审查制度是对行政相对人权利实施法律 救济的一个有效的途径。 我国目前具备了实行对行政立法司法审查制度并使之正常运 作的可能性。在我国行政立法监督中引入司法审查机制，不仅必要而且完全可行。在 行政立法监督中设立司法审查权，可以弥补 我国行政立法监督主要依靠国家机关自上而下、 单向监督的不足， 对行政立法 形成多向的立法监督体系。 通过司法审查的特殊性， 以司法审查机制启动行政立法监 督机制，促进行政立法监督的全面展开。 现行法律和司法实践已为司法审查制度准备了基本

27、条件。根据行政诉讼法 的规定，人民法院在审理行政案件中可以“参照”适用规章，即在个案处理中享有对 规章的一定审查权。 立法法也规定了法律、法规、规章的适用规则，为扩大司法 审查范围提供了法律基础。 尽快建立行政立法的司法审查机制，也是应对我国加入 WTO 新形势的需要。 WTO 的许多协议包含了要求成员方开展司法审查的规定。根据这些规定，成员方政 府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章等，以及部分行政终局裁决行为将纳 入法院的司法审查范围。 鉴于上述条件，要求我们尽快建立起我国的行政立法的司法审查制度。赋予人 民法院广泛的司法审查权，扩大司法审查的范围，将行政法规、部门规章、地方行政 规章

28、都列入人民法院的行政立法司法审查范围之中， 以充分发挥司法机关监督的独特 功能。 （三）完善立法法的相关规定，加强行政立法监督 虽然我国立法法对我国行政立法中所产生的行政法规的审查权主体、提请 审查的主体做出了相关规定， 但在实际司法实践中， 地方各级法院和专门人民法院在 审理具体行政诉讼案件中都有可能遇到对所适用的行政法规的正当性产生疑问的情 况， 而目前立法法中却只规定最高人民法院有提请审查权， 这样无疑会延长行政法规 审查的期限。因此，扩大有权提请行政法规审查的主体的范围已成为当务之急。 此外， 立法法还应进一步扩大审查对象的范围。我国行政立法冲突主要是 规章之间以及规章和上位法律规范之间的冲突。而立法法第 90 条规定的能够成 为全国人大常委会审查对象的包括有： 行政法规、 地方性法规、 自治条例和单行条例， 而将法律和规章排除在外，这样的规定是不利于完善法律冲突的解决机制的。 因此，完善立法法相关规定，进一步拓宽行政法律规范的提请审查的主体 范围和审查对象的范围，也是加强我国行政立法监督的重要途径之一。 （四） 扩大公众参与行政立法的权利，加强行政立法的社会监督 我国行政立法程序公开化程度还不高，