论建立耕地保护的土地管理新机制资料

1、论建立耕地保护的土地管理新机制摘要： 研究目的：探讨国土资源参与宏观调控情况下，如何建立一种低成 本、高效率、信息准确、资料更新及时的土地管理新机制。研究方法：实证 法，比较研究法，逻辑分析法。研究结果：为保护和合理利用有限的土地资 源，应该将土地管理工作重点转移到城市 （ 镇） 规划管理区，建立一套以城市 （镇） 规划管理区为重点的耕地保护工作机制。在这种新工作机制下，几项重大土地 管理工作，如新一轮土地利用大调查、土地统计制度、建设用地审批制度等， 在工作思路和工作方法方面需要作出相应的调整。关键词： 土地管理；人均耕地；城市 （镇）规划管理区；土地管理机制 2005年度土地变更调查结果显

2、示，中国现有耕地为 1831 亿亩，人均耕 地为 14 亩。与 1996年相比，全国耕地数减少 12 亿亩，平均每年减少 l000 余万亩；人均耕地减少 0 19亩，减幅约 14；全国拥有 5524 个各类开 发园区，土地闲置率竟然高达 43。也就是说， 1996 以来中国实行了世界上最 严格的耕地保护政策，但并未彻底遏制耕地减少、土地粗放利用的势头。通过什么样的机制才能更有效地保护耕地呢 ?国内学者做了大量探索。 许多专家认为 （叶剑平， 2004）1 ，应该建立耕地保护长效机制，才能有效 保护耕地。长效机制包括：制定统一的国土规划，运用土地利用规划和土地供 应计划调控土地市场，提高耕地取得

3、成本、建立集约用地机制等。一些专家认为 （ 李彦芳等， 2005）2 ，中国现行耕地保护制度存在利益机制 的缺失，在市场经济日益发展完善的今天，这种制度缺陷导致耕地保护成效不 佳。因此，建立耕地保护利益机制，增加市场因素在耕地保护中的作用，已刻 不容缓。部分专家甚至认为 （马彦琳等， 2006）3 ，应该建立农户参与耕地保护 机制，通过全面保护农民承包经营权，明确农户的土地权益，建立农民参与土 地政策制定、土地权利申诉制度等，加大农户在耕地保护中的作用。美国马里 兰大学丁成日教授认为 4 ，可以借鉴美国日益成熟的土地开发权转移制度，将 耕地开发的社会成本现金化，更正地方政府在耕地保护中的利益驱

4、动扭曲，为 耕地保护提供一个基于市场机制的工具，在政府、农户和开发商之间实现土地 开发利益的分配和再分配，从而更有效地达到耕地保护的目标。还有部分专家认为 （张君宇等， 2007）5 ，建立相对独立的耕地保护社会监 督制度和与现行耕地保护行政监督相配合的合作机制，加大耕地保护的社会监 督，也是改进耕地保护机制的重要环节。这些学者从经济、社会、资源管理等 角度，探讨了中国耕地保护的机制，为耕地保护工作提供了很好的政策思路。 然而，笔者认为，中国耕地保护的难点是社会经济和城市化高速增长带来的巨 大用地需求与有限土地资源供给能力的矛盾。要把最严格的耕地保护制度落到 实处，除了有大政方针、政策外，还需

5、要建立相应的配套土地管理工作机制； 而如何及时、准确地获取土地利用信息，有效监测土地资源特别是耕地的利用 情况，建立一套操作性强的耕地保护监管工作机制，就成为当前十分重要、刻 不容缓的首要任务。在资金有限、国土资源参与宏观调控任务加重的情况下， 如何建立一种低成本、高效率、信息准确、资料更新及时的土地管理新机制， 以较低的成本、更加及时准确地保护耕地，应该是耕地保护监管工作机制能否 持续开展的关键。1 经济发达程度与耕地分布及建设占用耕地的关联性 在探讨建立怎样的耕地保护工作机制之前，我们有必要认真分析一下耕地 保护与监管的重点在哪里。耕地的区域分布特征是：耕地占国土面积比例较大的省多分布在平

6、原地 区、东部地区；北京、上海、广东、浙江、江苏等经济发达省市人口密度大， 人均耕地少，耕地质量也高。另一方面，中国的经济版图与耕地分布具有很强 的关联性。 2006年统计显示，在百强城市中，东部及沿海地区城市为 61 个， 中部地区 22 个，西部地区 17个。特别是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海 地区为中心的三大都市密集区，集中了 53 个百强城市。百强城市市区人口总数 占全国地级及以上城市的 56 7；行政区域面积占 355；地方财政预算内 收入占 872。随着中国工业化、城市化的高速推进，高 gdp 增长、高固定 资产投资和高地方财政预算内收入增长的同时，也带来了高用地需求和大量耕

7、地良田的被占用。从历年建设用地不完全统计情况看， gdp 百强城市同样也占 去了全国半数以上的建设用地额度，建设用地的扩张是全国耕地减少的最重要 因素（梁进社， 2002）6 。大量的建设占用耕地发生在城市周边，根据全国地形 地貌特征，大量的耕地良田也分布在城市周边，这一特征在西部的云、贵、 川、渝等省区更为突出。所以，耕地保护的监管工作重点，显而易见应该在城 市周边、城镇周边区域。2 建立以城镇规划管理区为主要对象的分级土地管理、耕地监管机制21 改革开放以来土地管理工作重心转移及政策、体制演变 近年来论述土地管理政策、体制演变的文章非常多，不再详述。但是政策 演变所带来的工作中心转移，要求

8、土地管理工作重心和耕地监管重点应该转移 到城镇规划管理区域。综观中国的土地管理体制及土地管理政策演变，概括起来大致经历了三个 阶段。第一阶段：城乡分管和多头管理 （19781986 年）（ 姜爱林， 2003）7 。这个 时期，中国重新开始了社会主义现代化建设，土地作为重要的生产要素重新受 到重视，国土整治和国土规划工作也受到重视，国务院批转了国家计委关于 编制全国国土总体规划纲要的报告。第二阶段：城乡统一管理阶段 （19862001 年） 。党中央、国务院发出关于 加强土地管理，制止乱占耕地的通知，决定 1986 年组建国家土地管理局。 1998年国务院机构改革，土地管理局与地质矿产部合并，

9、组成国土资源部，实 现从单一资源管理向综合资源管理的转变，颁布基本农田保护条例，将耕 地保护列入基本国策等。围绕着上述土地管理基本法规的制定，土地利用管理 工作的重心主要是摸清家底、统筹管理城乡土地资源，着重开展了第一次土地 详查和第二次土地利用规划修编。由于城市规划区土地利用主要由建设部门负 责，这段时期的土地调查与规划管理重点是农村土地的利用与保护。这一阶段 特征是统与泛，工作中留下两大憾事： （1） 由于城、乡分别调查 （ 城镇地籍调 查、农村第一次土地详查 ） ，造成城乡结合部调查粗放、开天窗、界线不清、资 料不详，为今后的开发区热、大量圈占耕地埋下了伏笔； （2） 城市规划区范围的

10、界定不清，双重管理 （杨广军， 2001）8 ，土地、城建部门双重管理、双重规 划，为城市建设用地遍地开花、盲目外延扩展、粗放利用、乱占乱用、浪费土 地埋下伏笔。第三阶段：体制转轨，土地参与国民经济宏观调控 （2001 年）。2001年4 月lo 日国务院发布了关于加强国有土地资产管理的通知，这是一个专门针对 国有土地资产而制定的土地管理政策。但是， 2002 年以后，随着城市房地产市 场回暖和城市建设加速，新一轮房地产圈地潮席卷全国，城市（ 镇）蔓延和建设用地急速扩张，再次成为基本农田减少的重要因素。而且与过度占用农地形成 鲜明对照，建设用地利用远不充分。调查显示：全国闲置、空置、批而未用土

11、 地达 400 万亩，约占城市建设用地总量的 7。这种粗放的土地利用方式，与 中国人多地少、耕地资源稀缺的基本国情悖逆，是不可持续的。同时，由于房 地产过热引致的全国性固定资产投资膨胀，也危及国家的经济安全。因此，国 务院下发关于深化改革严格土地管理决定的通知，将土地管理纳入国民经 济宏观调控的重要工具，要求国土部门参与宏观调控，通过控制土地供应与严 格管理，达到调控投资需求的宏观目标。那么土地参与宏观调控从哪里人手呢 ? 显然是城市 （ 镇） 规划区的土地。22 建立以城镇规划管理区为主要对象的分级土地管理、耕地监管工作机 制需要建立一种什么样的土地管理工作机制才能达成宏观调控目标，真正切

12、实保护和合理利用好每寸土地呢 ?笔者认为必须改革过去那种统而泛的管理模 式，新机制必须突出准、快、精，即掌握的土地利用信息要准，获取信息的机 制要快，重点管理的区域要精。这个重点管理区域就是宏观调控的重点城市 （ 镇） 规划区。现行的土地调查和土地监测制度，即土地详查制度和土地变更调查制 度，一开始就以全国土地尤其农村土地利用为调查重点，带有浓厚的普查色 彩，不能适应宏观调控条件下的土地管理需要，必须加以革新。这个制度主要 存在两个问题：第一，普查数据准确，但资料更新间隔长，更新一次少则几年 多则十多年，不能快速、及时地反映城市 （ 镇） 周边土地利用和耕地占用的动态 变化，难以服务于土地参与

13、宏观调控的工作需要。第二，年度土地变更调查数 据不准确，可视化程度低，城市 （ 镇） 土地分类过粗，难以为土地参与宏观调控 提供准确的数据依据。因此，必须在原土地详查的基础上建立一种高效、快 速、低行政成本运行的新工作机制。建立以城市 （镇） 规划管理区为主要管理对象，辅以大中型国家重点工程建 设用地管理的土地管理日常工作机制，其基本要点是：第一，将土地日常管理中的土地调查、规划、用途管制、建设用地审批等 工作重点转向城市 （ 镇） 规划区，以城市 （ 镇） 为中心分级划定规划管理区域，全 国各级规划管理区的土地管好了，全国耕地保护的重点也就管好了，这在中西 部地区尤为突出。以云南省为例，全省

14、有 94的山地，平地只有 6，基本都 在城市 （镇） 周围，建设占用耕地 90以上发生在这 6的平地内； 94的山地 内的耕地是否会发生变化 ?会变，但基本都是农业结构调整，即使调了以后还是 农地，不致影响国家粮食安全。所以这 6的平地管住、管好了，云南的耕地 也就管好了。第二，设立全国分级城市 （ 镇）规划管理区金字塔型土地管理模式。国家管 理或监管50万人口以上或者gdp百强城市规划管理区；省级管理或监管省内地 市级城市规划管理区；市级管理或监管所辖县城规划管理区；县级管理或监管 除县城以外乡镇规划管理区并组织国土资源管理所一道负责规划区以外的农村 土地管理，遇有规划区以外的大中型国家重点

15、建设工程，作好征用土地的组织 上报工作。第三，由国家统一组织划定城市 （ 镇） 规划管理区。以城市为中心，东部地 区面积可大一些，西部地区面积可小一些。自然界线明显的地区，可以地貌景 观界线划定城市 （镇） 规划管理区。比如昆明就是一个滇池坝子，全部划进去也 就500 km2左右。一般省会城市 500 km2,特大城市10002000 km2,地市级城 市300 km2,县城150km2 一般乡镇所在地2080 km2。以云南省为例，需要划 定的范围分别为：省会城市 500 km2，15个地市4500km2余下的110个县城 16500 km2,县城以上合计21500 km2;余下的1441个

16、乡镇28800 km2。云南的 国土总面积为39. 4万km2,但总面积95%以上的建设用地却发生在上述 5万 km2的城市（镇）规划管理区内。第四，分级组织、监测城市 （镇）规划管理区的土地管理详细信息，在现代 科技支持下，建立以高分辨率卫星或航测正射影像为底图的资料，集土地利用 现状、土地规划、城镇地价等管理信息为一体的全数字化基础性土地管理信息 资料，为土地参与宏观调控、严格耕地保护，提供快速、准确的管理信息。由 于城市（镇）规划管理区面积较小，可以建立大比例尺的土地管理信息图件数据 库。原则上，县城以上区域图纸比例尺 1： 5000，每年更新图件资料，两年购 买一次0. 6 m以上分辩

17、率卫星影像资料；乡镇规划管理区域图纸比例尺I :10000,两年更新一次图件资料，三年购买一次 2. 5 m分辩率卫星影像资料。 为保证资料的客观性和直观性，规划管理区的土地管理资料必须以卫星或航测 正射影像为底图，规划管理区域以外的地方1015年作一次低分辩率小比例尺的土地普查，以规划管理区的数字化资料为基础分级建立土地管理信息系统。3 新工作机制下几项关键性的国土资源管理工作探讨 现行的土地管理模式没有很好地区别日常土地管理与土地普查、划分日常 管理所应该基于的土地管理资料与土地详查所获得的调查资料，要想真正做好 土地管理工作，有效实施耕地保护措施，单有详查资料是远远不够的，必须在 详查资

18、料的基础上定制构建一套实时 | 生强、适合日常管理需要的工作资料和配 套工作机制。从基于以城市 （镇）规划管理区为重心、建立日常土地管理与耕地 保护 ft 作机制和相应支撑资料体系的角度出发，笔者认为时下正在进行的几项 国土资源管理工作有许多值得商榷的地方。3. 1 新一轮土地利用大调查第一次土地详查结束至今，已有 Io 年，很多地区的图件资料已陈旧。因 此，国务院关于深化改革严格土地管理的决定中明确要求：国土资源部要 会同有关部门，抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启 动新一轮土地调查，保证土地数据的准确性。启动全国第二次调查的必要性毋 庸置疑，但是否需要全面详查 ?笔者认

19、为值得商榷。第一，土地利用变化的特性 决定了土地调查有别于人口普查、经济普查等。人口普查、经济普查的对象具 有移动性、隐蔽性、总体变化大等特点，而土地调查的对象具有固定性、显见 性、总体变化小等特点，这些年总体变化量估计在3%以内 （杨利民，2005）9 ，且主要集中在前述的城市 （镇）规划管理区内。第二，作为第一次土 地普查成果，农村地区第一次详查的组织严密，管理严格，其成果质量是可靠 的，土地利用现状调查耕地面积相对精度达 99. 5%，耕地面积得到了县政府 的认可（杨利民，2005）9 ，调查存在问题的地区是城郊结合部。也就是说，从 第一次土地详查的经验看，第二次详查是否能保证准确查清城

20、郊结合部土地利 用变动与耕地保护实施情况，还是未知数。第三，详查耗资巨大。第一次土地 详查时，云南省土地详查直接投资近 5000万元，但当时所用的图件资料 1： 1 万（6430 幅）只占国土面积三分之一，其余为 1： 2. 5万（2291 幅）、1： 5万（207幅）、1：10万（6幅）。如果开展二次详查，全国统一到 l：l 万比例尺， 在不考虑物价变化的前提下云南的直接经费投入就将超过 1 亿元，考虑物价因 素需要投人 3 亿元，而全国就得上百亿元。云南投入 3 亿元得到什么结果呢 ?从 土地利用管理的角度看，还是如前所述 90以上的山地 10 多年来并无多大变 化，就是植被茂密了些，真正

21、发生变化的还在上述 5万km2的城市（镇）规划管 理区。而认真做好规划管理区的调查需要多少投入呢 ?县城以上合计 21500km2购买0. 6 m快鸟卫星影像资料300万元，做正射影像处理50万 元，其他内业处理及少量外业地类核实工作最后生成1：5000土地利用现状图件资料350万元，共计700万元。余下的1441个乡镇规划区28800 km2,购买 2. 5 m spot5 卫星影像资料 800万元，做正射影像处理 90万元，其他内业处 理及少量外业地类核实工作最后生成 1：l 万土地利用现状图件资料 288万元， 几项合计 1178万元。其他地区仍然使用一次详查资料。二次详查应该分地区、有

22、重点划分不同社会经济活动区，以城市（镇）规划管理区为对象，建立一套小范围重点区域，高精度、直观、真实基于影像易于 变更管理的日常工作资料，更有利于监管各地耕地保护的实施，达到国务院要 求的土地管理目标。3. 2 土地变更调查及土地统计制度土地变更调查已经连续开展 10 年了。 10年来，土地变更调查为国土资源 管理提供了重要的基础资料，为土地参与宏观调控提供了基础保障，也为政府 科学决策、规划计划的制定提供了支持。然而，土地变更调查数据的真实性和 严肃性越来越受到质疑，如何及时准确掌握数据也成为当前土地变更调查所面 临的重大挑战。其原因仍然在于其工作机制完全基于普查数据的泛字上，没有 找准变更

23、调查的变根所在，对城市 （镇）规划管理区的家底不清和变数不准。以 城市（镇）规划管理区为重心的日常管理工作机制建立后，可以有效解决上述问 题，但土地统计制度需做相应调整。笔者认为，应改变现行的变更调查数据全 部由县级逐级上报方式，将数据来源改为两大口径，以农业结构调整、灾害毁 坏和开发复垦为主的农村土地变化情况仍然由县级上报，而以建设占用耕地为 主的土地利用变化情况则直接从城市 （镇）规划管理区日常监管工作中获得。有 两大手段保证日常监管工作中获得土地利用情况的真实性和及时性：一是建设 用地审批制度，基础资料现势性与审批结果挂钩，这一点将在下节论述；二是 购买城市 （镇）规划管理区高分别率卫星遥感数据，建立客观的数据变更渠道， 以现在每年每县 l 万元的中央补助变更经费加上市、县少量配套，两年更新一 次卫星数据并不增加经费投入。3. 3 建设用地审批制度 现行的建设用地报批和审批方式，用地地块资料由属地提供，上级部门由 于并不掌握一套审批底图，主要是基于文字的书面审核，漏洞很多，不能真实 反映耕地被占用和耕地复垦情况。以城市 （镇）规划管理区为重心的日常土地管 理工作机制建立后，各级国土资源部门以规划管理区的调查资料为底图建立起 一套自己的日常审批工作资料，每审批一块用地都可