[国研专稿]地方投融资平台债务危机及政策探讨

1、国研专稿地方投融资平台债务危机及政策探讨 一、沉重的地方债据财政部财政科学研究所估算，经济刺激计划中最活跃的投融资主体地方政府融资平台存在着将近6万亿元的巨额融资，其潜在的金融系统风险和财政负债风险引起了中央层面的重视，成为2010年“两会”讨论重点。1、被逼出来的地方投融资平台2008年底，为应对全球金融危机的消极影响，中央推出“4万亿”经济刺激投资计划。刺激计划的出台导致大批投资项目加速上马。面对全球金融风暴，对4万亿元投资，中央和地方在认识上可谓高度一致，那就是“保八”的高度一致性。这对于地方政府而言，绝对是难得的盛宴，而在中央要求地方政府的配套资金高达1.3万亿元规模的情况下，适度宽松

2、的货币政策就成了解决配套资金不足问题的最佳窗口。为解决资金来源，地方融资平台揽信贷和发债融资随即启动。2009年地方政府债务的暴增，基本是在宽松的宏观政策背景下的公开大规模扩张的行为。2、政府与银行对接，负债大幅增长在政府大力刺激经济，实施积极财政政策和宽松货币信贷政策的背景下，各个地方的政府投融资平台不断涌现。地方政府为“保八”极尽所能融资，商业银行为冲规模、保业绩，将大额新增贷款投向融资平台，二者一拍即合。总体来看，2009年地方政府债务的形成基本有三个路径：一是中央政府代发的2000亿元的地方公债，这个显性债务在地方政府债务的总规模里占比甚小，加之中央政府在偿还和风险控制方面设计了严密的

3、制度，引发大规模坏账的可能很小，其风险也最小；二是中央要求地方政府跟进的4万亿元的配套资金，但在2008年房地产低迷的情况下，地方财政要筹集配套资金显然很困难。对于不到位的资金，地方政府只能通过银行举债的方式体现，据估计，有些地方财政资金配套资金与银行贷款的比例高达1：10。三是在中央要求的配套项目之外，地方政府充分利用难得的政策大放松的历史机遇，通过建立各种融资平台，以“城投债”的名义，向银行贷款，带动项目投资，负债规模呈现10倍甚至20倍的增长。据央行2009年第四季度披露的数据显示，全国3088多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。实

4、际上，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。据银监会2009年年底统计，全国有13个省融资平台贷款余额是当地财政总收入的1倍以上，更有甚者达到3.2倍，而其中90%的项目融资依赖银行贷款。根据中行2010年3月发布的统计数据推算，2009年末银行业地方融资平台贷款余额5.84万亿元，与国债余额规模相当。二、地方政府投融资平台的风险在2009年经济刺激政策的契机之下，地方融资平台在全国各地一派燎原之势。然而，繁荣之下已是风险暗涌。1、投融资平台融资渠道单一，银行业风险集中度高 政府融资平台一般从四个渠道筹集建设资金：一是在中央代省级人民政府发行的政府债券中

5、获取部分资金补充公司资本金；二是在证券市场或银行间债券市场上发行债券；三是对拟投资项目委托金融机构发行理财产品；四是通过平台公司向金融机构贷款。根据监管机构的调查，在这些渠道中，银行贷款占到了九成以上。若问题爆发，银行将冒出大规模的不良资产。央行统计数据显示，在2009年前八个月的8万多亿元信贷中，有近5万亿元贷给了地方政府的各类融资平台，仅4个直辖市通过该方式就融资近1万亿元，负债规模急剧扩大。更甚的是，一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式，将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行。而这种股权信托的方式在2009年盛极

6、一时，如果考虑到这部分在数字上被隐藏的债务，很显然，地方政府的真实债务规模要远远高于目前统计数字显示的风险水平。与地方政府债务暴增形成对比的，则是投资项目的效益令人堪忧，从地方政府投资的项目领域看，大多属于回收周期较长的基建项目，一旦后续资金断裂，违约风险是显而易见的。也就是说，在项目质量和投资效应不佳的情况下，银行会成为最终的买单者，考虑到地方政府债务的实际规模，以及融资平台的超高负债率，即使按照银行未来形成坏账保守估计的30%的比例，也足以透支多年来各届政府费了九牛二虎之力好不容易解决的银行坏账的制度红利，抬升金融系统的整体风险。依据银监会2009年年底调研结果显示，全国有13个省融资平台

7、贷款余额是当地财政总收入的1倍以上，更有甚者达到3.2倍，依据30%的银行坏账保守估计，其成本之高，足以拖垮整个经济，如果不对此有足够的警惕，随时都可能成为引爆金融风险的定时炸弹，造成金融系统和实体经济双输的结局。2、投融资平台多建设基础设施，结构性风险突出很多地方政府投融资平台资本金很少，但杠杆率却很高。而且，由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和

8、支付能力密切相关，从目前情况看，支撑融资平台的主要是地方的卖地收入，这种卖地财政本身就具有很大的不确定性，一旦经济回调，或卖地财政受阻，地方的隐性财务问题就会爆发。在负债率偏高的情况下，资金链很容易断裂，为维持运转，融资平台不得不采取措施借钱还钱，这导致风险进一步放大。目前不少融资平台可用资产已经减少，再融资能力已经大幅下降。3、区县级融资平台数量过多，潜在风险加大 2009年以来地方政府投融资平台数量增长非常快，这类融资平台以前主要集中在省级单位，最多在地级市。现在随着经济刺激政策所引发的投资效应，地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动，由省级政府向市（地）级、县（市）级移动，甚至集镇、乡村

9、也设立了融资平台。据有关部门的统计，现在有70%的投融资平台是集中在区县级。在此背景下，地方融资平台的数量急剧扩张至数千个，当前业内对此的估算范围在4000家到8000家左右。这些公司的设立、运作不规范，包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。从实际情况来看，受政府财力的限制，政府融资平台的层级越低，其运作越不规范，潜在风险也越大。4、投融资平台的投资冲动引发宏观经济层面风险地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推

10、动作用。其次，地方政府债务的增加将导致调整产业结构、转变经济增长方式的进程变得更为困难。在4万亿投资刺激计划，以及适度宽松货币政策推动下，地方政府纷纷举债上项目，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从目前一些地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。三、后期政策展望1、高层频频施压融资平台数量和负债规模超乎常规地急剧增长，引起中央高度关注。2009年年底开始，国家发改委、央行、银监会、审计署等部门多方调查融资平台风险，财政部也开始全方位清理地方政府和融资平台负债，不少地方

11、政府也主动摸底各类融资平台负债经营情况。2010年1月19日，总理温家宝在国务院第四次全体会议上布署第一季度工作，要求“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。中国银监会在1月份的经济金融形势通报会上，要求银行业金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险。银监会还要求商业银行将现有的平台公司“项目包”开包检查。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。2010年2月，相关部委以及地方政府陆续收到财政部牵头拟定的征求意见稿。该文件从风险防范角度，规范地方政府举债和担保承诺行为，禁止地方政府和经费补助事业单位，以财政性收入、承诺函、回购协议等方式，直接或变相地为融资平台等机构

12、的融资提供担保。2010年3月5日，国务院总理温家宝在人大政府工作报告中提出，“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”2010年3月6日，财政部部长谢旭人、发改委主任张平、中国人民银行行长(下称央行)周小川在十一届全国人大三次会议记者会上，分别提示了地方融资平台的风险，并就如何规范发表了看法。其中，张平表示，如果不能够正确处理，就会带来潜在的财政风险或者说金融风险。各部委的联合行动，意味着地方融资平台大规模举债已经受到来自上层的压力，而且可以肯定的是，在今年各部委之间的联合行动将会越来越密集，书面规范文件将逐步出台。2、宜疏不宜堵地方债务规模在短期内增长过快，

13、确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，解决措施并不能立竿见影。而且，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段，城市基础设施和公用设施建设任务和投资需求仍将是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。因此，在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性

14、化。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂。这对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。综上所述，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。融资平台不应该简单地堵住融资，还是应该疏通更多的融资渠道。除了进一步提高投融资平台债券融资(包括企业债、中期票据、短期融资券等)的比重之外，银行间市场交易商协会正在试图推出资产证券化产品资产支持票据来拓宽企业融资渠道，这也被视为地方融资平台盘活存量

15、资产、释放融资能力的重要途径。3、大平台协调整合针对金融危机催生出来的几千家融资平台，以及考虑到地方政府融资平台设立的不规范，管理难度较大。因此，对平台的整合成为管理投融资平台的一大突破点，也将成为今后规范投融资平台的一大利器。投融资平台的整合主要依据地区发展的需要和能力，将现有平台整合拆分，在交通、城建等相关部门下进行归口管理，纳入财政监管。这样，风险集中在一起，透明且方便管理。就这一模式，四川已经组建3千亿元资产的四川发展（控股）有限责任公司，云南、江西都准备进行整合。而且，从市场的角度来看，整合完成的大平台偿债能力和地方政府的关系更密切，政府对大平台投融资和拓宽会有更多的政策倾斜，在支持

16、和协调方面的力度会更大。4、放开地方债发行尚不现实允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为，成为了解决混乱的地方投融资平台一条思路。而且，在2009年，我国已经成功发行了2000亿元地方债。发行政府债券，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的