后土地财政时代的困境与出路-2019年文档

1、后土地财政时代的困境与出路1 土地财政的含义和现状1.1 含义 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权等土地方 面的经营运作取得的收入来维持地方财政支出，属于预算外收 入，又叫第二财政。具体运作方式为： 在地方政府主导城市化 和城市外延扩张的过程中， 通过土地出让、 土地房产税收与收费、 土地融资或土地金融的方式， 同步或者超前地完成城市发展的资 本性支出与基础设施建设， 并以此带动建筑业、 房地产业等相关 产业的发展，以实现增加本级财政可支配财力的目标。1.2 现状在以GDP为导向的政绩考核体制下，实现分税制改革后的地 方政府， 在本地区内大搞土地财政已经屡见不鲜。 很多地方第二 财政

2、早已超过了第一财政。 据国务院发展研究中心的一份调研报 告显示， 在一些地方， 土地直接税收及城市扩张带来的间接税收 占地方预算内收入的 40%，而土地出让金净收入占地方政府预算 外收入的 60%以上。在“土地财政”上，这些政府最核心的做法 是土地整理， 就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土 地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。2 土地财政的成因及地方政府趋之若鹜的原因2.1 地方政府对土地财政趋之若鹜的原因2.1.1 地方政府面临财权事权失配的巨大压力1994 年，中央政府进行了分税制改革，之后，中央政府与 地方政府的税收比重开始出现逆转， 当年中央政府与地方政府的 财政收入比例即

3、迅速调整为 5：4，到 2012 年，全国财政收入 11.7 亿万元，其中中央政府 5.6 亿，地方 6.1 亿，中央政府与地方政 府财政收入之比约为 9：10，虽然地方政府的财政收入逐年增加， 但与其所承担的事权相比， 仍显不足， 目前我国实行中央政府与 地方政府税收分开并辅以转移支付的财政体制， 但未能解决地方 政府的财政困难。2.1.2 地方政府的企业划定为偏向 “市场化”改革使得地方政府失去了对经济资源的直接控 制权，“全球化”带来的资本流通在地方政府间营造了一个高度 竞争的市场环境，因此，地方政府为吸引投资而竞争，为了追求 自身利益最大化， 而以其所掌控的土地资源作为了主要手段。 土

4、 地有偿使用制度改革，有为地方政府推行土地财政打下了基础。2.1.3 官员考评与牵升机制的缺陷 对地方政府官员有一套完整的“德、智、勤、绩、廉”的考 核机制，但仅有“绩”可以量化。并且，我国政府官员的短任期 与定期轮换机制， 迫使官员必须在任内迅速地做出实绩， 才可能 迁升。3 后土地财政时代的困境土地是最为典型的稀缺资源， 在我国进入中等收入阶段矛盾 凸显期后， 其稀缺性在工业化城市化开发中益愈突出。 加之我国 严格的耕地红线制度， 国有建设用地的供应对应于需求必然越来 越趋紧张，以土地出让收入独大的土地财政格局在地方辖区地皮 的自然限制下必然无法长久持续。4 土地财政的改革建议结合十八届三

5、中全会关于征地制度、 宅基地使用制度、 工业 用地价格及土地产权制度改革的论述，推进经济发展方式转变， 实施产业结构优化升级， 从土地制度、 财税制度等多方面入手破 解土地财政问题尤为关键。4.1 改革征地制度，严格土地供应 改革征地制度必须从农村土地确权开始， 由政府统一进行覆 盖所有土地资源的确权、登记、颁证等工作，构建以保护和保障 农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系， 为土地权利交易 提供基础性制度服务。 采用穷举制明确公共利益的范围或者制定 公共利益征地否定式目录， 明确规定非公共利益目的用地不得征 收，且对因“公共利益”而征收的土地仍应该按照土地的市场价 进行补偿。4.2 推进

6、土地市场化改革，完善市场机制的治理作用 推进土地市场化改革， 首先要打破政府垄断土地一级市场的 格局，重构平等交易的土地市场，建立公开、公正、公平的统一 交易平台和交易规则， 实现同一交易平台、 不同主体平等供地的 局面。4.3 规范使用土地出让收益，完善土地收益管理制度建立公平、 合理的土地出让收益分配管理机制， 构建严格的 土地出让收益基金专项管理制度， 不仅能实现保护农民利益、 真 正解决农民长远生计的目的，而且可作为财产税改革的制度准 备。将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条 线”管理， 实行收支全额基金预算管理。 进一步明确规定土地出 让收益用于失地农民社会保障、 公

7、共服务、 基础设施建设和风险 备用金的具体标准和比例。 要明确土地收益基金的管理主体和规 范相关财务制度。4.4 匹配中央与地方权责义务 地方政府事权无限，财权上收，入不敷出，是造成地方政府 依赖土地财政的一个重要原因。 进一步合理划分各级政府的事权 和支出责任， 以及收入权力和收入能力， 建立与各级政府事权相 适应的统筹兼顾，综合平衡，规范合理，持续稳定的分级分权的 财政体制，使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。4.5 优化官员考评激励机制等建议地方政府官员急功近利， 力求在有限任期干出雄伟政绩， 以 达其仕途高走的目的。然而，在中国快速发展的过程中，唯 GDP 是图，成为了全国发展中的错误导向。 以至于官员政