大中型水利水电工程水库移民安置政策研究

1、大中型水利水电工程水库移民安置政策研究 梁承忠 (上海勘测设计研究院，上海200434) 摘要： 针对大中型水利、水电工程建设征地和移民安置政策进行了分析研究，在管理体制、供地政 策、土地补偿政策、税费政策等方面提出自己的想法，并建议尽快完善水利、水电工程建设 征地和移民安置工作的法规体系，以更好地规范和指导大中型水利、水电工程的征地和移民 安置工作。 关键词：水利水电工程；移民安置；政策；研究 1前言新中国成立五十多年来，建设了许多大中型水利、水电工程，为我国的国民 经济发展奠定了坚实的基础。在这些水利、水电工程建设的过程中，不可避免地会涉及征地 和移民安置问题，由于历史的原因，遗留不少问题

2、。这些年虽然已经解决了相当多的遗留问 题，但碍于移民政策的约束，尚有一些问题无法得到真正解决。本文就我国实行的移民安置 政策进行一些探讨。 2探讨水库移民政策的必要性2.1现行政策体系中存在的矛盾目前，我国现行的建设征地水库移民安置的政策主要有中华人民共和国土地管 理法(简 称土地管理法)、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(简称条例 )、关于建立水电站和水库库区后期扶持基金的通知、水电工程水库淹没处理规划设 计规范(简称规范)等，特别是1991年国务院74号令颁布的大中型水利 水电工程建设 征地补偿和移民安置条例，是水库移民的第一部专业法规，是大中型水利水电工程水库移 民政策体系中

3、最重要的法规依据。众所周知，条例的依据是1986年颁布的原土地管理法中“大中型水利、水电工程建 设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，其中的征用土地的补偿费 和安置补助费标准明显低于原土地管理法的标准，造成了法律层面上的矛盾，即不同的 建设项目征用土地的补偿是不同的，也就是说，土地的价值是不相同的。这对于被征用土地 的所有者是不公平的，而且加大了搬迁安置的难度。随着社会经济的发展和新土地管理法 的实施，这种差距进一步拉大，矛盾也相应更加突出，因而需要对相关政策进行必要的调 整修正。2.2移民安置与经济发展的协调性要求条例中确定的大中型水利、水电工程建设征地的移民补偿安置“采

4、取前期补偿、补助与 后期生产扶持的方法”，移民安置与“经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有 水平”；规范又规定了移民安置区的公用设施须按照原标准、原规模建设。也就是说， 在现行的政策体制下，移民搬迁只是对移民群众的搬迁损失进行补偿、补助，移民的生产生 活水平在搬迁安置后将出现一定程度的下降；安置区的基础设施建设只能按照搬迁前的标准 和规模建设，而远远落后于新农村的建设标准，又与国家有关新村建设的规定相违背；用于 生产的土地数量和质量都不可能达到搬迁前的水平，被征用土地的农民如不改变生产就业方 式，他们的生活水平就达不到征地前水平，而让大量的移民改变传统的生产方式是一个非常 艰难的过程

5、。因此，在整个社会经济增长较快的环境中，水库移民的生活水平将产生明显的 反差，从而影响社会稳定。所以，从移民安置与经济发展的协调性方面分析，也需要对现行 水库移民安置的政策进行必要的调整。2.3投资体制变化的要求在计划经济体制下，国家是大中型水利、水电工程的投资主体，也是项目运营和管理的主体 ，政府可以采取行政手段进行征地和搬迁安置移民，土地被征用的农民所做的牺牲是在为国 家利益作贡献，有一种光荣感。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，水利、水电 建设项目的投资主体已呈现多元化格局，国家、银行、企业、集体、个人都可以是投资者， 也可以利用国外资金，这样，被征地的农民为国家利益作贡献的光荣

6、感随之消失，对待搬迁 的态度也发生了很大的转变，维护自身权益的要求日益高涨，政府、投资者、被征地的移民 之间的责、权、利等都需要重新调整定位。因此，从适应投资体制变化的角度分析，对大中 型水利、水电工程建设征地和移民安置的政策进行调整也是非常必要的。2.4政府职能转变的需要我国对水库移民安置实行的是政府包干负责制，这在计划经济时代曾经显示出巨大的优势， 因为当时的投资主体是国家，而政府是代表国家利益的，政府集中了政治、经济等各项权力 于一身，直接管理企业，统一组织各类资源，可以利用行政手段处理水库移民事务。然而， 实行政府负责、投资包干的弊端也非常明显，主要表现在：(1)项目业主片面强调工程效

7、益 ，只关注主体工程，不过问水库移民安置工作；(2)地方政府为了项目尽快立项和开工，往 往压低移民补偿标准，使被征地移民的切身利益得不到保障；(3)移民新村必须按照国家有 关农村新村建设标准建设，而补偿概算都是按照搬迁前的标准和规模计算，这之间必然会产 生资金缺口，就会导致挪用生产安置费用，造成生产安置标准严重低下，移民缺少或没有收 入来源，生活水平长期不能恢复甚至贫困化，产生大量遗留问题，影响社会稳定。在社会主义市场经济条件逐步完善的今天，政府的角色、职能和权力均发生了改变，正逐渐 向服务型政府转变，政府已不可能完全采用行政手段来解决水利、水电工程建设征地与移民 安置的问题，也不可能继续背负

8、移民安置遗留问题的沉重包袱。因此，政府在水利、水电工 程建设中担任何种角色，如何更好地实施和解决建设征地与移民安置问题，如何更好地行使 职责，为移民服务，是迫切需要探讨和研究的问题。2.5引进国际先进经验的要求改革开放以来，我国已利用国际金融组织的援助贷款及外商投资先后兴建了不少大中型水利 、水电工程项目，典型的有棉花滩、水口、二滩、黄河小浪底、温州珊溪、太湖治理、天生 桥一级等，在这些项目中，都应用了世界银行关于非自愿移民安置的政策性导则。因此，我 国的水利、水电工程建设征地和移民安置的政策也应在科学、客观地吸取国际先进经验的基 础上作相应的调整。 3研究的内容和初步成果3.1体制问题虽然在

9、我国目前乃至今后一定时期内，水库移民安置工作仍然会是政府负责，但政府负责的 基础、含义、条件都有所变化。一方面，由于多种所有制经济成分并存和股份制企业的出现 ，已经突破了过去水利、水电工程由国家建设的概念，工程项目的投资效益与项目对水库淹 没区社会经济的影响之间的尖锐矛盾将不能再由政府来包揽承担，项目建设单位不得不介入 和参与移民安置的管理。另一方面，政企分开，财政独立，也使得水库移民区当地政府的经 济调控能力大大减弱。政府在水库移民工作中的作用将逐渐由管理和执行转变成服务和指导 ，而更多的工作将在项目业主和移民的共同参与及移民监理的监督下协商完成，因此，必须 建立政府负责、投资包干、移民监理

10、、项目管理、移民参与的移民安置新管理体制。项目建 设征地和移民安置工作须充分听取、合理采纳移民的意见和建议，移民有权了解移民安置政 策、移民安置规划方案、被征用土地的补偿标准等。3.2供地政策新土地管理法规定，“在建设项目可行性研究论证时，土地行政管理部门可以根据土地 利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出 意见”、“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用 总体规划的，应根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。”按照惯例，修改土地利用总体规划须依据批准的可行性研究报告甚至是立项开工报告，而在 可行性研究论证时，相应省(

11、区)土地管理部门所依据的土地利用总体规划和年度计划尚未修 改，不能满足大中型水利、水电工程征占用土地指标的需求，因而，土地行政管理部门无法 对建设用地进行审查和提出意见。建议对国家已批准项目建议书的大中型水利、水电工程， 其建设用地指标应视为国家批准的建设用地指标，在项目建议书批准后，由国家在统筹的用 地指标中专项单独下达给相应省(区)，以便各省(区)及时修改土地利用总体规划，满足可 行性研究阶段的要求。3.3耕地指标抵扣在新土地管理法中规定，“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的 ，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量 相当的耕地；没有条

12、件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规 定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”水利、水电工程建设占地有着与一般项目不同的特点：一是工程建设需征、占用大量耕地， 而安置移民又需要开垦一定数量的耕地；二是工程建设抬高了水位，使工程上游较高的地方 和下游原来灌溉较差的土地获得了较好的灌溉条件，从而大幅度提高单产；三是在枯水年份 和枯水季节，由于水库的调蓄作用，提高了下游灌区的用水保证率，从而保证下游部分土地 比自然状态增加产量；四是工程提高了下游地区的防洪标准，从而可以减少下游土地在洪灾 之年的洪灾损失。因而，建议把为安置移民而开垦的耕地、土地整理新增的耕地、农业产业 结

13、构调整新增的园地、水库浅水区开发的水产养殖水面等耕地面积数量，以及改良耕地、工 程灌溉耕地、工程防洪区耕地新增的粮油产量，用来折抵工程征、占用耕地的指标，免交相 应部分的耕地占用税、耕地开垦费。3.4土地补偿政策大中型水利、水电工程的淹没区多为边远或偏僻的贫困地区或少数民族贫困地区，淹没区原 有社会经济条件相对落后且受破坏程度深，区域自然资源匮乏、容量低、移民安置途径狭窄 ，移民自愈能力低，安置后生产力恢复速度慢，移民安置工作对移民群众的生产生活影响巨 大；但大中型水利、水电工程建设征地面积大、移民数量多、建设周期长，如完全按照新 土地管理法的标准计列前期补偿费用，则对投资方构成很大的前期资金

14、压力，影响项目的 开工时间，进而影响水利、水电事业的发展。因此，在制定大中型水利、水电工程建设征地 和 移民安置补偿政策时，既要考虑有利于水利、水电事业的发展，也要照顾移民群众的切身利 益。所以，目前仍宜采用“前期补偿、补助与后期扶持相结合”的办法。在此前提下，参照 新土地管理法的标准，合理、公平地确定前期补偿标准和后期扶持办法，缩小水库移民 安置政策与土地管理法之间的差距，这样既能减少项目建设期的投资，又能解决移民的 后顾之忧。3.5税费政策在水利、水电工程建设征地中，目前除了需支付土地补偿费、安置补助费、地面附着物补偿 费等用于移民安置的费用外，还要支付森林植被恢复费、耕地占用税、耕地开垦

15、费、征地管 理费、新菜地开发建设基金等多项税费，各地还另行规定有一些其他的收费项目。这些税费 只有少部分被用于从事与移民安置有关的事务，大部分成为地方相关部门或政府的财政收入 。这无疑加大了投资方的负担，给移民安置遗留问题的解决加大了难度，给水利、水电事业 的发展带来消极影响。由于大中型水利、水电工程是国家重点扶持的基础设施建设项目，其社会综合效益非常明显 ，为促进水利水电事业的发展，减轻投资方的前期投资压力，以更好地解决移民安置的问题 ，笔者建议：(1)对大中型水利、水电工程只执行国家规定需收取的税费项目，或明文规 定大中型水利、水电工程只收取哪几种税费项目，并予以优惠；(2)对必须征收的部分税 费，全部返还库区，用于安置移民的生产开发或后期扶持。4结论大中型水利、水电工程建设是国家重点扶持的公益性基础设施建设，对国民经济发展具有特 殊的重要意义，它不仅自身有着较大的经济效益，而且还能创造巨大的社会效益，而建设征 地和移民安置工作对大中型水利、