农业税收制改革的构想

1、农业税收制改革的构想     作者：炳坤 唐仁健 单位：农牧渔业部政策研究室一、目前，我国农业方面的税种主要是农业税及其地方附加.农业税的税率是在五十年代后期确定、六十年代初期调减并且沿用到今天，对于稳定农民的税收负担、组织国家财政收入曾经起到过重要作用.但是，随着这些年来土地使用面积的调整、单位面积产量的变化和多种经营的发展，现行农业税已经不能适应农村变化了的实际情况和商品经济发展的要求，日趋充分地显现出它的缺陷和弊端.其表现之一，是农业税的实际税率随着农业总产值的增长而逐步降低。1957年全国农村征收实物农业税按当年统购价格折款为29.7亿元，占同年

2、农业总产值的55肠.1984年征收实物农业税34亿元，只相当于同年农业总产值2，800.5亿元(已扣除村办以及村以下所办工业的产值)的1.2肠。即使按照“倒三七”比例收购价计算，1984年的农业税额也不过45.9亿元，仅占同年农业总产值的1.6拍。由此不能不承认，现行农业税的税率确实偏低.从1985年开始，国家已经将农业税由征收实物改为征收代金，并且由原来按照粮食统购价计算改为按照印倒三七”比例价计算.这一改革终止了原有征收实物的落后方式，使农业税正式介入商品货币关系，是现行农业税收制度改革过程迈出的第一步.然而，它没有根本改变我国农业税税率长期偏低的状况.其表现之二，是不同产业、不同作物、不

3、同地区、不同经济组织之间农业税负担极不平衡.现行的农业税负担基本上集中于种植业，林牧副渔业承受的税收负担很轻，或者不承受税收负担。在种植业中，由于粮食价格显著低于经济作物价格，但按单位面积征收的农业税额是相同的，这就使得粮食种植业的实际税率显著高于经济作物种植业.在粮食种植业内部，农业税负担较重的是老的集中产粮区，而最近几年发展起来的新的集中产粮区税收负担相对较轻.最后具体到各个农业经济组织，由于各自的产业构成、地理位置和历史条件有所不同，导致它们之间的实际税率差别较大。农业税负担畸轻畸重的状况，加剧了农民经济收益的不平衡，影响了农业内部各个生产项目的协调发展。农业税的实际税率偏低;看起来似乎

4、对农民有利，其实并不尽然.因为农业税实际税率偏低是一个明显的事实，有些部门和地区往往根据这一事实而不恰当地增加农民的税外负担，进行各种名目繁多的摊派，使农民的税外负担大大高于税收负担.根据不同地区的调查，除了少数乡镇集体企业发达的地区以外，绝大部分地区的税外负担平均每个农业人口达到二、三十元，高的达到六、七十元，个别地区甚至达到一百元左右.即使以平均每个农业人口税外负担20元这个保守的数字匡算，全国农村的税外负担总额达到160亿元左右，相当子农业税的3倍至4倍.应该征收的税收负担没有收上来，不应该征收的税外负担却大量增加，这正是我国农村税收关系紊乱的主要症结.二、为了改变现行农业税制度存在的缺

5、陷和弊端，有必要对现行农业税制度进行有力的改革.改革的途径主要有两条:一是相应提高整个农业税的税率，着重提高原先税收负担较轻的产业、作物、地区和经济组织的税率，解决长期存在的农业税实际税率偏低和农业税负担畸轻畸重的向题;二是实行土地使用税和产品销售税相结合，既解决现行农业税制度本身存在的问题，又解决土地资源合理使用的问题。比较而言，我们赞成后一种改革方案.土地使用税和产品销售税相结合的特点之一，是税款的固定与变化相配合.土地使用税的税款是固定不变的，产品销售税的税款是随着产品销售量的增减而相应变化。这样，对于那些以自产自用为主的农户(其中包括大量的贫困户)而言，一般只要按规定缴纳土地使用税，不

6、缴纳或者很少缴纳产品销售税，有利于稳定以至减轻他们在农业方面的税收负担。对于那些商品率较高、农业收入较多的农户而言，除了按规定缴纳土地使用税以外，还要根据产品销鲁额的多少缴纳产品销售税，保持税款与收入之间的同步增长.初看起来，实行土地使用税与产品销售税相结合，似乎比现行单一的农业税复杂一些，实际上并不完全如此。现行单一的农业税之所以显得简单，主要是立十多年没有进行调整，保持增产不增税造成的.如果根据水涨船高的原则对现行农业税进行调整，即使实行三年一定的政策，手续也相当繁杂，其中核查耕地面积、确定常年产量和作物品种等，工作量是相当大的。而实行土地使用税与产品销售税相结合，只是开始在核查土地资源面

7、积这二环节工作量较大，以后在相当长时间内无需重新核查，对于产品销售税通常在销售环节加以控制就可以把握.设置土地使用税的基本目的，在于促进土地资源合理使用。作为同农业方面税收问题密切相关的一个税种，土地使用税并不是专门为农业用地设置的，它所包含的内容应当广泛得多.除了农业用地的税收规定以外，还应当包括非农业用地，例如工亚用地、建筑用地、交通用地等。一般说来，农业用地应当实行低税制，非农业用地则实行高税制、占用耕地的非农业用地还要实行特高税制，促使非农业用地部门关心土地资源，特别是耕地的节约使用，为保证农业的正常发展留下足够的土地资源.同时，对于农业用地的税收负担也要区别对待，使用耕地的税收负担应

8、当相对高些，使用山地、草地、滩涂、水面、荒地的税收负担应当相对低些，以资鼓励农民从事开发性的生产项目，尽可能改变劳动力过份集中于耕地种植业的状况，逐步扩大耕地种植业和其它生产项目的经营规模，不断提高我国的农业劳动生产率.同土地使用税一样，产品销售税也不仅仅涉及农产品销售问题.农产品销售税只是整个产品销售税的一个组成部分。产品销售税就是按固定税率从产品销售额中提取和缴纳税金.不同产品的税率是不同的，税率应当与产品的价格挂钩，税率的高低主要取决于产品价格的高低，税额的多少主要取决于产品销售收入的多少。根据目前乃至今后一定时期内我国依然存在一定程度的剪刀差、农产品价格总水平偏低的状况，农产品的产品销

9、售税在税率上应当低于工业品的产品销售税。我们认为，农产品的产品销售税税率加权平均水平应当控制在3肠，以便在一定程度上弥补由于农产品价格总水平偏低给农民销售收入造成的损失.当然，由于各种农产品价格水平高低的不同，有些可以适当高于这个平均税率，有些应当低于这个平均税率。例如，粮食价格长期偏低，经常处于各种产品价格曲线的谷底状态，今后也很难完全改变这种情况，因此粮食的产品销售税税率可以考虑定为2肠。棉花、油料、糖料、麻类、蚕茧、竹木、烟叶、茶叶等产品的价格相对高于粮食，产品销售税税率可以考虑定为3肠左右。牲畜、家禽、肉类、奶类、蛋类、鱼类以及皮革、兔羊毛和蔬菜等的价格水平又高些，产品销售税税率可以考

10、虑定为4肠左右。其它如水果、药材、木耳、花卉等经济价值较高的产品，产品销售税税率可以考虑定为5肠以上，但最高不宜于超过10呱.在对农产品开征产品销售税的同时，现有的农村特产税应当立即取消，不能出现重复征税的现象。三、我国长期以来在财政税收方面的一条重要方针是“取之于民、用之于民”，用今天的眼光看来，这个方针的基本思想仍然是可以沿用的，但又存在很大的不足，就是有可能超越农民的经济承受能力而取之过多，因此应当以“取之适度、用之恰当”的提法来补充，就农业税收制度改革而言，我国农业税税率长期偏低的状况确实需要改变，但是也不能在税额方面增加过快过陡，必须看到我国农民收入水平仍然比较低，应当随着农民经济承

11、受能力的加强而分步骤地实施.我们认为，从农业用地方面征收的土地使用税总额可以大休控制在目前农业税总额的水平线上，即保持在45亿元至50亿元之间。其中，从耕地部分征收的土地使用税占6杨，即30亿元左右，平均每亩耕地征收土地使用税2元左右。与目前平均每亩耕地承担农业税3元相比，土地使用税的税额有了相当程度的减少，这种情况有利于减轻粮食种植业的税收负担，特别是有利于减轻经济落后地区以自产自用为主的农户的税收负担。除了耕地以外，从山地、草地、滩涂、水面等其它农业用地征收的土地使用税占40肠，即不足20亿元，按卯亿亩面积匡算，平均每亩征收土地使用税0.4元左右。当然，征收这类土地资源的土地使用税也应当区

12、别不同情沉，采取不同的税收政策。例如，滩涂、水面的土地使用税可以适当_高于山地，山地的土地使用税可以适当高于草地。在上述各种土地资源中还可以从简划分为若干等级.池塘养殖的土地使用税可以与耕地一致，而一般水面养殖的土地使用税则应当相应降低.在产品销售税方面，税额的控制完全取决于税率。税率一经确定，税额也就随即确定。1984年全国社会农副产品收购总额达1，44。亿元，如果按照3肠的平均税率计算，应当征收产品销售税43.2亿元。这部分税额就是比目前农业税净增加的税氛据此匡算，:平均每个农业人口增加税收负担5元左右.如果目前农民的税外负担有明显下降的话，也是农民经济承受能力所能承担的.这样，土地使用税

13、加上产品销售税，合计为90亿元左右，按1984年农业总产值2，800.5亿元计算，约占3.2肠，与原先的1.6肠相比，农业税率偏低的状况也就有了相当程度的改变。从而既避免了农业税款增加过快过陡的情况，也实现了改革农业税收的目的，初步理顺了农业方面的税收关系。随着农村商品经济的发展和社会农副产品收购量的增加，国家财政收入也将相应增加.、鉴于目前农产品内部比价不合理和不同生产项目之间收入极不平衡的状况，我们认为不同农产品的产品销售税应当有步骤地分批出台，对于那些价格己经放开的产品可以列入首批开征产品销售税的范围，对于那些价格尚未放开的产品则应当暂缓开征产品销售税，以利子增强农民对于增税的经济承受能

14、力。需要指出，由于从事农业的农民缴纳土地使用税和产品销售税，加上我国人多地少、农民平均出售的农产品数量少，就不应当再征收类似工商所得税性质的经营所得税，以资鼓励农民发展商品生产。至于极少数经营规模较大收入较高的农户，可以通过城乡一致的个人所得税进行调节。现行的个人所得税起征点较高可以适当降低。其次，实行上地使用税与产品销售税相结合的税收制度以后，征收的税额将比目前单一的农业税有较大的增加，在这种情况下就应当取消地方附加，地方财政收入作为国家财政收入的一个层次，可以通过税收收入的分成来解决.四、在解决了农业税收制度改革的税种、税率等问题以后，还需要研究解决税款的征收问题.一般说来，土地使用税的征

15、收问题比较容易解决。只要按照生产单位使用的土地资源种类、面积和等级，根据不同种类、不同等级的税率计算和征收就可以了。这里的关键问题是有法必依、执法必严、违法必究。但是，对于产品销售税的征收工作却不那么简单。其中，最突出的问题是如何掌握产品销售额，这是征收产品销售税的基础。在我国农村普遍实行家庭经营的条件下，如果不能比较准确地掌握农产品的销售额，就难以开展产品销售税的征收工作。产品销售税，顾名思义就是销售部分才征税。根据这个特点，只要在悄售环节采取有效措施，还是可以解决这一问题的。可供选择的方案之一，是针对不同的收购形式采取不同的征税方式。我国农副产品的收购形式主要有三种，一是国营商业部门收购，

16、二是工业和其它部门采购，三是非农业居民向农民购买。1984年网营商业部门收购额为1，。70.3亿元，工业一和其它部门采购额为:。.3亿元，非农业居民向农民购买额为169.4亿元，分别占社会农副产品收购总额1，440亿元的74.3肠、13.9帕和11.8肠.这三个部分相辅相成，构成了我国农副产品流通的总体格局。虽然各种收购形式在社会农副产品收购总额中的比重今后会有所变化，但是这些基本形式仍将长期存在下去，从而就可针对这些基本形式制定出不同征税方式.对于国营商业部门和供销合作社，可以采用委托代征的方式。就是说，应当赋予国营部门和供销合作社一种新的职能，委托它们在一定时期内代表税务部门向农民征收产品

17、销售税，具体方法是在农民交售农副产品时按不同产品项目的规定税率从销售额中直接扣除，同时给农民开具税款票据。这种以扣款征税的方式并不违反法律规定，恰恰相反，它是以法律规定为后盾的.事实上，我国现行农业税的征收也是在很大程度上采用这种方式进行的，只不过在今后征收产品销售税时变得更加明显而已.对于工业和其它部门原则上可以参照上述征税方式，只要具有一定规模、经营比较稳定的单位，尽可能委托它们代征产品销告税.但是，由于这部分单位情况比较复杂，在经济形式上有国营的、集体的，在经营方式上有专门从事购销的，也有收购、加工兼营的，还有从生产、加工到悄售综合经营的，因此不宜采取单一的委托代征方式。同时，妥健全与完

18、善银行系统的职能，通过金融机构加强对企业经营情况的监督，以刊于为征收产品销告税等提供准确的基础数字.再次，还应采取有效的措施，防止委托代征中的故意漏征少征现象。对于非农业居民向农民购买的部分，主要采取以集体贸易税形式征收产品销售税的办法。在税务人员不足的情况下，可以与工商行政管理部门结合起来，在收取工商行政管理费的同时代征集市贸易税，或者在征收集市贸易税的同时代收工商行政管理费。由于在集市贸易上农民不仅可以通过出售产品获得生产环节的成本和利润而且可以通过出售产品获得零售环节的成本和利润，因此集市贸易税既应包括产品销售税的内容，又应包括零售环节的产品营业税的内容。这样，集市贸易税理应是上述两个税种的