教育决策的民主与效益问题分析

1、教育决策的民主与效益问题分析    在动态的管理活动过程中，决策是贯穿始终的行为，这是西蒙等人的决策理论早已认定的事实。教育管理是管理活动中的一部分，教育决策当然是教育管理活动中最重要的活动。决策的正确与否直接影响着教育管理活动的成功与失败。促成教育决策成功的因素很多，其中进行民主决策，实现教育决策的民主化是提高教育决策效益的必要条件。 一 教育决策的民主化是指在充分尊重以人为中心的教育对象的基础上，通过对权力的恰当分配以及各方面意见的分析综合，有效选择教育行动方案的过程。对教育决策民主化的界定主要包括几个方面的内容：其一，要以充分尊

2、重人为中心；其二，要对权力进行恰当分配；其三，要经历一个民主的过程。这三方面内容的核心是解决好人与权力的关系。在人与权力的关系上，包括管理者与组织权力的关系，被管理者与组织权力的关系，管理者与被管理者的权力分配关系等几个方面。对此，有关的管理理论已从不同的角度作过相应的研究。 科学管理理论将管理者作为组织权力的象征，将被管理者视为机械的工具，管理者以权力垄断的身份出现在组织中，与被管理者形成对立。基于这一认识，科学管理理论的代表人物之一林德尔·厄威克(Lyndall F·Urwick)将他的组织原理设计为“研究分割旨在实现目的的各种活动和职务，并落实到每个人，再对

3、每个人的活动进行调节和控制的方法”，以便最经济、最有效地达到目的。很明显，厄威克已经将组织与组织中的人分割开来，将管理者与被管理者分割开来，将组织中的权力与职务作为管理者设计与控制的对象，对组织中每个人的行为作为由相应的权力与职务进行调节的客体。这种组织设计是难以实现其最经济、最有效地谋求经营的目的的。 人际关系理论注意到了科学管理理论的弊端，在管理者与被管理者的权力分配关系上强调人际问题，追求人与人之间的合作，重视被管理者积极性的发挥，需要的满足与士气的提高。在被管理者与组织权力的关系上突出非正式组织的作用，要求管理者允许非正式组织的存在，引导非正式组织支持正式组织的工作，并且要以

4、非正式组织作为正式组织行为变革的参照物。在管理者与组织权力的关系上认为在管理人员中也存在非正式组织，即存在感情逻辑，但管理人员中的效率逻辑更重要。也就是说人际关系理论在一定程度上越过了将管理者与组织权力相等同的障碍，一方面客观地看待管理者的社会属性，另一方面并不否认管理者对实现组织目标的理性作用。事实上，管理者的情感因素在决策中的作用是不能忽视的，因为他们也是具有社会属性的人。但重要的是他们应当能够理智地处理感情逻辑与效率逻辑的关系，妥善处理个人目的与组织目的的关系。 人际关系理论对人与组织权力之间的关系的看法优越于科学管理理论的关键在于它重视了人的情感因素，肯定了人的社会性。这是实

5、现决策民主化的一个基础条件。然而，民主并不等于放纵，决策应当注重非正式组织作用的目的在于提高正式组织的管理效能。如果过于强调非正式组织的作用就会影响正式组织作用的发挥。人际关系理论在这方面表现出了一定的缺陷。 社会系统理论认识到了科学管理理论与人际关系理论各自表现出的片面性，在人与组织权力的关系上强调两者的平衡。这一理论将决策作为主要研究对象，认为存在于组织中的是“决策和调节的过程”。为此，正式组织要有协作的意愿，共同的目标和信息联系。管理者要有建立和维持一个信息系统，从组织成员那里获得必要的服务以及规定组织的目标三项基本职能。西蒙发展了社会系统理论对组织的研究，将组织作为决策者个人

6、所组成的系统，认为组织中的“权威”是作出指引另一个人的行动的决策的权力，而不是只以正式制裁为依据的“法律现象”。因为组织中的成员会更愿意由于实现组织目标、心理上“追随他人”、团体的社会支持等而接受命令，而不是由于害怕惩罚才接受命令。组织最理想的状态是，它的所有成员由于个人目标和组织的共同目标最好地结合了起来，因而都愿意为提高组织的效率而做出贡献。在当代社会中，“职能地位”的重要性越来越大，“等级地位”的重要性愈来愈小。组织中的成员日益习惯于接受职能专家的建议，认为他们是能干而诚实的权威者。 社会系统理论和决策理论与人际关系理论相比对人与权力的关系的认识又向前迈进了一步。他们不再将组织

7、决策仅仅视为管理者的事，管理者也不再作为组织权力的象征，管理者权威的形成来自于他能做出指引别人行动的决策，而不取决于他对别人的正式制裁。被管理者的个人目标与组织目标的协调被视为是提高组织效率的保证。 在人与权力的关系上，科学管理理论、人际关系理论、社会系统理论以及决策理论的研究对教育决策的民主化不无指导意义。然而，我们是否可以由此认为教育决策的民主化与其他领域决策的民主化完全相同，是否可以认为比较科学的社会系统理论和决策理论对决策过程中人与权力关系的看法是完全适用于教育决策的?回答是否定的。因为不仅教育决策的对象、层次等与其他领域的决策存在着明显的不同，同时在巨变时代教育决策的环境也

8、正在发生着变化。从教育决策的对象来看，以培养人为中心、为目的的决策是其他任何领域都不可能与之相同的。尽管其他领域的决策也要涉及对人的管理问题，但其管理的直接目的不是培养人。这样，其他领域对人的管理只能是达到决策目的的手段，而教育对人的管理才是决策的目的。教育决策与其他领域的决策在目的与手段上表现出的明显差异决定了在教育决策过程中，决策者不仅是指挥者，更重要的是服务者；决策的权威不仅来自于上级赋予的权力，更重要的是来自于自身的素质；决策者的行为不是被动地平衡教育组织与教育者之间的关系，而是调动教育者的积极性，促进教育变革。从教育决策的层次来看，多层次性导致了教育决策的复杂性。这种多层次性不仅仅反

9、映在宏观、中观、微观的教育决策上，更重要的是在同一层次上会涉及不同层次主体的相互作用。仅从微观上的学校内部决策来看，学校管理者教师学生之间的作用与反作用会使教育决策更为复杂。每一个层次上的教育者或受教育者都会依据自己的价值观念评价教育决策方案，选择自己的行为，他们对自己行为的选择就是一种决策。所以，学校管理者在学校内部的决策不是要平衡学校与教师之间单方面的关系，而是要平衡学校与教师，教师与学生，学生与学校，管理者与教师，管理者与学生等多方面的关系。从决策环境的变化来看，在知识经济时代，人们对知识的理解更加深刻，彼得·杜拉克(Feter F·Drueker)认为“知识就是力量

10、”，“知识的本质就是不断的变化”。这种对知识的理解既反映了掌握知识的人在教育决策中的重要地位，也反映了当今掌握知识的难度。也就是说，教育管理者在知识迅速更新的时代，已经无法成为决策的绝对权威，每一个教育组织中掌握了知识的人都可能对决策产生影响，影响的程度不取决于组织成员所处的地位，而取决于组织成员能否掌握最新的知识。教育管理者要使决策具有效力除本身要不断学习，及时更新知识外，对被管理者也要有新的认识。应当认识到他们不仅具有决策的主动性，而且具有决策的主动权。主动性来自于他们的社会属性，主动权则来自于他们的知识资本。他们会通过对知识的理解与分桥，理智地去对待教育决策方案，选择自己的具体行为。所以

11、，教育管理者的权力影响力如果不与非权力影响力相匹配，就必然失去权力的作用。特别值得注意的是，我们所强调的被管理者参与决策的作用与社会系统理论以及决策理论所倡导的平衡理论是有区别的。平衡理论是从组织的角度出发，要求管理者决策时要平衡组织目标与个人目标的关系。教育决策当然也要从教育组织的角度出发，但要提醒管理者的不仅仅是决策时要平衡组织目标与个人目标的关系，还要承认无论管理者怎样看待被管理者或者怎样进行决策，被管理者都会以自己的知识与行为参与决策的事实。 二 由上述分析可知，教育决策的民主化是现代社会发展的必然结果，是人的身心发展的必然要求。现代社会的发展为教育决策的民主化提供

12、了现代的管理理论、管理方法和管理技术；现代社会中人的身心发展为教育决策的民主化提供了知识资本、选择意识和创新能力。这两个方面的客观条件要求教育管理者必须步入民主化的教育决策进程，否则教育决策则将是低效益的。非民主化的教育决策导致的低效结果历史上已有教训。 例如，针对中小学生过重课业负担问题，中央教育行政部门自1977年恢复高考制度以来，颁发过五次教育规章或教育规章性文件。它们是：关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定(1988年5月11日)，国家教委关于重申贯彻(关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定的通知(1990年2月15日)，国家教委关于减轻义务教育阶段学生过重负担，全面提

13、高教育质量的指示(1993年3月24日)，国家教委关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见(1994年11月10日)，教育部关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知(2000年1月3日)。然而，这些具有法规性质的教育文件并未在中小学中引起足够的重视，并未收到其以法规范的结果。学生的课业负担一直处于减而不轻的状况。1994年10月，国家教育督导团组织北京、上海、天津、河北、辽宁等五省、市对所辖城区(河北、辽宁均为省会城区)减轻义务教育阶段学生过重课业负担情况进行了督导检查。检查之后发现，义务教育阶段学生课业负担过重问题尚未从根本上得到解决。从总的情况看，初中重于小学，毕业年级重于其他年级

14、。义务教育阶段学生课业负担问题主要表现于七个方面：(1)从教学计划的执行情况看，初中普遍存在任意增减课时的现象。(2)利用节假日给学生集体补课的现象比较普遍。(3)小学高年级和初中各年级学生作业量都超过规定。(4)从考试情况看，教育行政部门或教研部门组织统考和按分数排队的现象仍然存在。(5)学生手中的习题集、练习册和复习辅导资料仍然很多。(6)各种奥校(奥班)辅导班及学科竞赛愈演愈烈。(7)初中学生睡眠不足，特别是初三学生严重不足。1994年调查了解到学生课业负担过重的问题直至2000年仍然未能缓解，因而教育部于2000年1月又颁发丁关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知。 国务院及教

15、育行政部门对中小学乱收费问题的治理同样反映了缺乏民主的教育决策所导致的低效结果。1991年5月3日国家教委印发关于坚决制止中小学乱收费的规定的通知，1993年8月25日国家教委印发关于坚决纠正中小学乱收费的通知，1994年9月20日国家教委印发关于进一步做好学校收费工作的通知，1994年10月24日国家教委办公厅印发部分省市中小学收费管理工作座谈会纪要的通知，1994年12月19日国家教委办公厅印发关于禁止通过学生征收集资费等有关事项的紧急通知，1995年4月25日国家教委印发关于贯彻执行关于治理中小学生乱收费工作的实施意见的通知，1996年3月25日国家教委、国务院纠风办颁发关于1996年在

16、全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见，1996年5月17日国务院办公厅转发国家教委等部门关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见的通知，1996年7月25日国家教委印发关于严禁以勤工俭学名义乱收费的通知。1996年11月7日国家计委、国家教委印发关于开展全国中小学收费检查的通知，1996年12月16日国家教委、国家计委、财政部印发关于颁发义务教育等四个教育收费管理暂行办法的通知，1998年4月7日教育部办公厅印发关于进一步加强治理中小学生收费工作的紧急通知。从1991年至1998年，国务院及其教育行政部门共颁发了14个关于治理中小学乱收费问题的文件，可以说数量之多，前所未有。从文

17、件发布的数量来看，应当说国家对这一问题是重视的。但从对乱收费问题的治理情况来看，应当说文件是低效益的。类似的问题还有许多，如中小学的安全问题、复习资料问题、健康问题、竞赛问题、教科书问题等等，教育行政部门都要反复颁发相关的文件来规范这些方面的行为，但始终收效甚微。 三 为什么大量的法规性文件却禁止不了学生过重负担问题，治理不了对学生乱收费的问题?究其原因是多方面的，但教育决策过程缺乏民主意识与民主程序，从而导致低效的教育决策是不可忽视的重要原因。 教育决策过程中民主意识的缺乏主要表现在教育决策者对人与权力关系的片面认识上。教育文件的重复颁发，反映了教育决策者在教育

18、决策过程中其行为具有较大的主观性。他们将制定教育决策仅仅视为教育决策者单方面的行为，似乎发一个文件就能够解决一些问题，并未充分思考教育决策对象对文件的理解水平、可接受程度，以及不同因素间的相互关系和影响。由于教育决策者对人与教育决策权力关系的片面认识，导致了教育决策的形成缺乏民主的决策程序。我们看到许多内容相关的文件在很短的时间内连续发出，那么它们不可能经过充分的讨论、审议，不可能有较多的人参与决策过程。这种决策行为使文件制定得容易，实施得艰难，效率较高，效益较低，问题终未能得到妥善解决。 教育决策程序上的民主化是促进教育决策权力恰当分配，提高教育决策效益的主要手段。发达国家在这方面的某些做法为我们提供了可借鉴的经验；美国联邦政府制定法规需要经过特定的民主程序，并以法律的形式进行确认。1946年，美国联邦用联邦行政程序法第一次统一了制定法规的程序。这个法律适用的范围很广，在其他法律没有特别规定时都适用。联邦行政程序法规定两种制定法规的程序，即：非正式程序和正式程序。非正式程序是制定法规普遍适用的程序，正式程序用于法律有特别规定的时候。非正式程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节。其中最主要的环节是通告和评论。通告是指除法律规定的例外情况和紧急情况以外，行政机关必须招他所建议制定的法规草案或其主要内容，在联邦登记上公布，供公