成都市温江区构建新型村级治理机制的探索与实践

1、成都市温江区构建新型村级治理机制的探索与实践村(社区善治是社会和谐的基础。随着温江区统筹城乡发展的深入推进,经济关系、社会形态、城乡格局、群众思想都发生了新调整,对传统的村(社区治理模式提出了新要求。我们立足温江农村市场经济加快发展、公民社会加速形成、农村产权制度改革加紧推进的实际,着眼于经济社会形态的新变化,坚持党组织领导、依法办事、直接民主有机结合,探索建立村(社区党组织领导下群众自治组织依法自治、集体经济组织独立经营、群团组织和其它社会组织充分发挥作用的多元化治理机制,有力助推了统筹城乡发展,促进了社会和谐,巩固了党的执政基础。一、推进村(社区党组织由“全能型”向“核心型”转变,巩固村级

2、治理领导核心党的农村基层组织是党在农村工作的基础,是村级治理的坚强领导核心。我们以加强领导班子建设为重点、健全组织体系为保证、改进领导方式为关键,把党组织建设推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的领导核心。一是建设高素质村(社区干部队伍,提升党组织执政能力。坚持选、管、育并重,着力建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。建立健全公推直选和民主评议、质询、诫勉、罢免、辞职等配套制度,选优配强村党(社区组织领导班子,支持区级机关、镇(街道干部到村(社区挂职锻炼和参与竞选村(社区“两委”委员,鼓励村(社区专业服务人员、大学生助理参与竞选村(社区党组织委员。加强村(

3、社区后备干部培养,拓展村(社区干部来源。进一步完善村(社区干部管理监督机制、考核评议机制、激励保障机制和关怀帮扶机制,激发干事创业热情。加大对村(社区干部政策法规、现代管理、民主法制等方面的教育培训,提升创业经营、市场运作、民主治理等能力。同时,制定村(社区组织工作规则和基层党员干部“十不准”,试点设立专职纪检委员,建立“上级考评、群众测评、干部互评”考评机制,规范“两委”干部行为。二是发挥党员先锋模范作用,提升党组织凝聚力。深入开展“把能人培育成党员、把党员培育成致富能人、把能人党员培育成干部”为主的“三培养”活动,建立“两推两评三公示”党员发展机制,加大在致富能手、各类经济组织经营管理者、

4、返乡大学生、退伍军人、外出务工青年等优秀人员中发展党员力度,提高新发展党员质量。深入开展无职党员设岗定责、党员志愿服务、党员农贷快车等活动,依托党校、党员活动室和远程教育网络开展政策法规、经营管理、民主治理、适用技术等专题培训,充分发挥党员带头创业发展和带领群众致富作用。完善城乡党组织互动共促机制,深化“三联系”活动,大力开展机关党建、机关党员“双进社区”,创新结对帮扶、结对共建等载体,发挥城市党组织在信息、技术、人才等方面的优势,通过扶志、治愚、输血,增强农村党组织自我发展能力。三是建立大社区党组织体系,提升党组织资源整合力。结合产业发展、项目建设和群众集中居住实际,适度调整、合并村(社区和

5、村(居民小组,按“户籍随人走、居住地管理、集体经济关系不变”的原则在农民集中居住区建新型社区,成立村(社区党总支(支部。打破按村(居民小组设党组织的传统模式,根据党员的从业、居住和年龄等特点,在符合条件的各类经济实体、中介组织、行业协会等中组建产业党组织,在农民集中居住区、住宅小区建立居民党组织,深化跨区域集中安置党员居住地管理、单位党员社区属地管理,构建条块结合、以块为主、互补互动的组织体系,增强村级党组织资源整合力,提升党在农村的组织覆盖、工作覆盖和凝聚力覆盖。四是改进村(社区党组织领导方式,提升依法民主治理能力。适应农村治理主体多元化的新形势,将村级党组织高度集中的经济社会管理职能逐渐向

6、市场领域、社会自治领域转移,把领导核心集中在把方向、议大事、聚民心上,通过制度设计、人员交叉和触角延伸确保村(社区党组织的领导和监督不“越位”、“缺位”。建立村(社区联席会议制度,本村(社区的大额经费开支、重大集体资产处置、公益设施建设等全局性和事关群众切身利益的重大事项,必须先提交由村(社区联席会议研究讨论后,方可按程序提交本组织的最高决策机构表决,使党组织及时掌握本村(社区的重要信息、重大事项,并通过民主的方法和程序将党组织意图转化为群众意愿。引导村(社区党组织书记、委员及骨干党员依法按程序当选为村委干部和集体经济组织董事长、监事会主席、总经理,积极培养集体经济组织的治理层和经营管理者入党

7、,通过党员作用发挥贯彻落实党的方针政策和组织意图。在集体经济组织成立的经济实体中组建党组织,接受村(社区党组织领导,通过延伸触角扩大党组织的工作覆盖面。二、推进村(居委会由“行政型”向“自治型”回归,增强基层群众自治活力基层群众自治是村级治理的基础。我们探索创新民主决策、民主管理和民主监督的具体实现形式,进一步扩大基层群众自治范围,保障群众享有更多更切实的民主权利。一是成立村(居民议事监督委员会,完善村(社区决策、执行、监督相互制约、相互协调的运行机制。针对村(居民会议和村(居民代表会按法定要求召开存在诸多困难和现有监督体系中“独立监督缺失”等问题,我们探索设立议事监督委员会,作为常设的议事监

8、督机构,构建决策、执行、监督“三权”相互制约、相互协调的运行机制。议事监督委员会具有议事和监督职能,一方面对村(社区的重大决策、重大事项和重大资金开支建议方案进行议定,并提交村(居民会议或代表会议表决;另一方面负责日常监督,可对不按村(居务管理制度做出的决定或决策提出废止建议,对便民服务情况进行日常监督,对固定资产出租、出售等涉及群众重大利益的事项进行审核并提出监督意见,对社区财务支出进行审核并否决不合理开资,对财务账目进行定期审查并可提出质询或向有关部门反映。二是成立村(社区工作服务站,构建政府行政管理和基层群众自治有效衔接机制。针对村(社区公共服务薄弱和群众公共服务需求强烈的实际,我们依托

9、村(社区活动中心整合行政资源和村(社区资源,成立村(社区工作服务站,促进政府行政管理和基层群众自治有机衔接和良性互动,提升村(社区管理服水平。村(社区工作服务站由村(居委会统一管理,内设政务服务中心和事务服务中心两部分。其中,政务服务中心主要承接上级政府部门延伸的行政性服务工作,设劳动社保、计划生育、公共卫生等政务窗口,开展全程便民代理服务,运转经费由相关行政部门承担,其工作人员属政府雇员,接受村(居委会的日常管理;事务服务中心主要承担本村(社区的党员教育管理和村(社区卫生、文化、环境、治安、就业、维权、帮扶等公共服务和社会管理工作,人员包括村(社区两委委员、大学生助理、志愿服务者。三是培育多

10、元化的公民社会主体,扩大群众参与村(社区治理的广度和深度。随着“单位制”的式微和公民社会的兴起,村(居民与村(社区的利益联系日趋紧密,参与村(社区事务的热情越来越高。为此,我们积极培育各类社会中介组织和社工队伍、志愿服务队伍,整合工会、共青团、妇联等群团组织力量,成立群团工作委员会,发挥各类组织依法维权、宣传引导、帮扶服务等作用。在农村,大力培育花木协会、劳务开发合作社等服务性、公益性、互助性组织和农民专业合作社等农民新型合作组织,形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系,提高农民生产经营的组织化程度。如永盛镇团结社区探索建立了公共服务协会,向社区群众提供公益性和互助性服务。在城市,充分发挥业

11、主委员会在社区管理服务中的作用,扩大群众参与,反映群众诉求,依法保证群众管理基层公共事务和公益事业。同时,积极引导企事业单位、驻村(社区单位发挥各自优势,通过城乡社区结对、共驻共建、对口支持、资金帮扶等多种方式,共同参与村(社区建设。三、推进集体经济组织由“依附型”向“独立型”发展,夯实村级治理经济基础发展壮大集体经济是新型村级治理机制能否取得实际成效、赢得群众支持的关键。我们适应农村市场经济加快发展的新形势,推进村(社区社会管理和公共服务职能与集体资产经营管理职能分离,创新集体经济实现形式,形成有效率的市场主体和群众持续稳定增收长效机制。一是推进管理服务职能与资产经营职能分离,建立以股份经济

12、合作社为主要形态的集体经济组织。将农村集体土地和其他经营性资产的经营管理职能从村委会剥离,建立了以股份合作制为主、股份制公司(企业和新型农民合作组织并存的多形式的集体经济组织。对纯农村或涉农社区,按照“产权明晰、搭建平台、政社分离、法人治理”的原则,采取集体资产股份化、集体土地股权化方式建立股份经济合作社,完善法人治理结构和与市场经济体制相适应的现代产权制度、集体资产营运机制,使之逐步以赢利为主要目标的企业化的市场主体。如天乡路社区在清产核资和充分尊重农民意愿的基础上,设置了土地股、资产股、商铺股,将股权股份量化到个人,组建天乡路股份经济合作社。同时,尊重农民参与市场竞争的自主性,引导和鼓励村

13、(社区根据各自地理区位、资源禀赋、产业定位等实际组建股份制公司(企业,发展专业合作、劳务合作、资金互助合作等其他多种形式的新型农民合作组织,形成多元化的农村市场主体。二是实施集体资产分类管理,提高集体经济组织对接市场能力。股份经济合作社兼具获取经济效益和提供社区服务的双重功能,但经济功能与社会功能混在一个企业形态的经济组织内部,无法发育成为现代市场经济主体。为此,我们对村集体财产进行分类管理:对可经营性资产,采取集体组织独资、合资等形式成立经济实体参与市场经营,获取最大化利润;对公益事业设施等非经营性财产,重在管理维护,确保正常使用;对已确权给个人的土地承包经营权和宅基地用益物权,遵循依法自愿

14、有偿原则,在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途的前提下,引导农民通过土地流转市场规模流转。同时,健全产权结构、分配方式、激励机制等制度,通过民主决策确定设置集体股获取集体收益,在集体经济组织章程中约定分配时按一定比例优先提取公积金、公益金用于公共开支，确保村（社区） 公共利益与个人利益、集体经济组织成员内部利益相对均衡及本区域经济社会稳定发展。 三是完善内外结合的监督机制，强化农村集体资金、资产、资源监管。随着统筹城乡发展特别是 农村产权制度改革的深入推进，农村利益格局发生重大调整，村干部经手的集体资金资产和征地补偿 款、各类政策补助逐渐增多，如何加强监督显得尤为迫切。为此，我们把健全立体

15、监督体系作为构建 新型村级治理机制的重要内容。一方面，完善村（社区）集体经济组织法人治理结构，健全财务管理 制度，规范资产经营和财务管理行为，根除集体经济产权模糊、人格化出资者主体缺失和内部决策独 断、分配随意等制度性缺陷。另一方面，强化农发、审计等职能部的外部监督和审计监督，通过“两 委一社”联席会议、重大事项向党组织报告、议事监督委员会及按章程公开财务等方式，加强对集体 经济组织的重大投资、资产处置及利益分配等行为的民主监督，防止集体资产挪用、挥霍浪费或低价 承包、变卖等经营问题。对集体经济组织投资设立的经济实体，严格按有关法律和规定建立健全企业 财务制度，防止集体资产流失。 推进政府职能

16、由“管理型” 服务型”转变， 四、 推进政府职能由“管理型”向“服务型”转变，提升公共服务城乡共享度 为实现村（居）委向民自治型转变、集体经济组织成为严格意义上的“经济人”，我们合理划分 政府“政务”与自治组织“村（居）务”的责任范围，统筹推进政府职能转变，建立城乡统一的公共 服务制度，提升公共服务城乡共享。 一是加大公共财政对农村支持力度。将农村社会发展纳入公共财政范畴，按照财权事权对称、分 级负担原则，规范区镇权责关系和财政分配关系，科学划分事权和财权，完善财政转移支付制度，建 立健全乡镇政府基本运转和公共服务、社会管理的财政保障机制。将村（社区）“两委”薪酬及工作 经费纳入区、镇财政预算，建立岗位补助、社会保障、绩效奖励相结合的村干部激励保障机制，根据 辖区面积、人口每年分别补贴村、社区办公经费 24 万元、3.55.5 万元，村（社区）“两委”委 员岗位补贴每月平均 900 元、绩效奖励人均每年 3000 元，并统一办理基本养老、医疗、失业等保险。 二是统筹城乡基础设施建设。农村道路交通、农田水利等基础设施和医院、学校等公益事业，原 则上由区和镇（街道）统筹投资建设、统一管理维护，引导村（居）民和集体经济组织投资投劳改善 自身生产经营条件。同时，完善农业公共服务体系和农民养老、医疗、失业等社会保障体系。 三是健全基层组