土地利用总体规划实施评价类型及方法探讨

1、土地利用总体规划实施评价类型及方法探讨 郑新奇 1 孙凯 2 李宁 1(1山东师范大学人口资源与环境学院,250014,济南;2济南市国土资源局,250014,济南摘要:研究目的:探讨一种简便易行的用于土地利用总体规划实施评价的方法。研究方法:通过分析土地利用总体规划实施 评价目的,提出了其类型划分。以实施结果评价类型为主,设计了实施评价的指标体系及其计算模型。并对济南市实际数据 进行了应用。研究结果:规划实施评价人们更关心规划的执行效果和规划实施效益。在农业区规划执行总体情况较好, 在城市扩展区规划实施总体情况较差。规划实施有效性和规划实施手段上需要加强。 规划的社会认知水平需要进一步提 高

2、。研究结论:该方法具有简便易行,操作性强等特点,不仅可以计算不同地区的实施情况,而且可以计算区域总体实施情 况。从计算结果还可以分析实施中问题出现的原因,为完善规划修编及其管理提供直接的参考。关键词:土地利用 总体规划 实施评价 方法中图分类号:F301.2 文献标识码:A 文章编号:随着新一轮土地利用总体规划修编工作在全国逐步开展,其必要性已经有多方论证 1,2,3。为了使本次 规划修编工作更具科学性、可操作性,人们开展了对上轮土地利用总体规划实施的评价。土地利用总体规 划在实施的过程中,通过实施评价可以全面地考量规划实施的结果和过程,有效地检测、监督既定规划的 实施过程和实施效果,并在此基

3、础上形成相关信息的反馈,从而作为规划的内容和政策设计以及规划运作 制度的架构提出修正、调整的建议,使土地利用总体规划的运作过程进入良性循环。因此,在现代土地利 用总体规划运作体系中,规划实施的评价研究作为 个重要、不可或缺的组成部分应该贯穿于土地利用总 体规划规划编制的整个过程。 实际上,关于规划实施评价工作国外已经开展了大量研究 4,5, 但更多地是在 城市规划范畴内进行。我国已经开展的土地利用总体规划实施评价工作(或称为调研 ,多是定性或半定 量的分析或评价 6,7。这些研究一般是针对实施结果的评价,也有对规划方案进行的评价 8。但是,土地利 用总体规划实施评价本身所固有的困难致使此项研究

4、工作难以全面有效开展,如:规划实施的过程是一个 多因素共同作用的过程、城市规划实施的效果具有扩散性和广泛的影响性、评价研究中价值观的多样性等 5。由于缺乏对土地利用总体规划实施评价系统的研究,如实施评价的类型、实施评价的内容、实施评价 的方法等。本文在分析实施评价的类型的基础上,依据实施评价的内容,建立了一套可以量化评价的指标 体系及其评价模型,并将其应用于具体的案例进行验证,取得较好效果。希望本文的探索对我国土地利用 总体规划实施评价工作的开展有所裨益。1 土地利用总体规划实施评价类型有关于城市规划实施评价的类型,Talen 4在对众多研究文献进行综述的基础上对此作了全面的阐述。 他的研究为

5、人们全面认识规划实施评价及不同类型评价中可运用的方法提供了一个基本的框架。孙施文等 5也对城市规划实施评价进行探讨。他将规划实施评价分为:规划实施之前的评价(包括:备选方案的 评价、规划文件的分析和规划实践的评价(包括:对规划行为的研究、描述规划过程和规划方案 的影响、政策实施分析、规划实施结果评价两种类型,并对规划实施评价的方法进行了非定量和定 量的归纳。目前,以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究,在西方城市规划已获得了较大的发展。有关 收稿日期:基金项目:山东省自然科学基金项目(编号:Y2003E04 。作者简介:郑新奇 (1963-,男,河南伊川人,教授,博士。主要从事 GIS 开

6、发与应用、土地资源评价与规划、地理计算等方 面的研究。Email:zxqsd城市规划的评价已经从对规划内容及其要素分布的合理性进行研究分析,逐步转变到对影响和决定规划成 效的城市规划实施的评价,显示出城市规划从以规划编制为核心思想逐步地转移到对规划实施的关注。在 对城市规划实施进行评价的研究中,从侧重单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测”的理性转变, 以及伴随此过程中技术道德综合的评价价值观的演化,不仅完善作为方法的评价本身,同时也逐 步完善了城市规划的总体知识架构。 5借鉴城市规划实施评价的思路,我们认为,规划实施评价依据时间序列可分为以下 5种类型:规划前评价。主要是对已经实施的规划或

7、相关的内容进行分析,找出已有规划正反两方面经验和教 训,甚至可以通过比较、借鉴其他规划的有益内容,帮助完善土地利用总体规划编制。规划编制过程评价。该类型主要评价整个规划编制过程的依据、程序、技术路线、规划方法、规划 人员、基础数据、预测方法、内容全面性、操作性等进行评价,以保证规划体系的完整、科学、可行。 规划方案评价。对提出的多种规划方案采用定性、定量等多种方法进行投入 -产出分析、环境影响 评价等进行评价,保证实施方案的优化,甚至提出方案实施过程中的替代方案的条件等。规划方案实施过程评价。对选择实施的方案的实施过程进行跟踪评价,包括实施手段、实施方法等 进行监测,适时提出存在的问题并加以修

8、正。规划方案实施效果评价。 该类型主要对规划方案的实施结果进行综合评价, 反映规划实施整体结果, 属于回顾性或现状评价。实际上,一个好的规划,从其编制准备、构思、定位、预测、分析、确定方案、方案优选、方案实施 到实施结果,是一个完整的系统或体系框架,环环相扣,协调推进。无论哪个环节出现问题,都会给规划 的实施效果带来不利的影响。上轮规划之所以出现不适宜再继续实施的情况,就是因为在上轮规划编制过 程中缺乏上述的系统控制和协调推进。本文主要针对上轮土地利用总体规划的实施进行侧重效果的回顾性 评价。2 土地利用总体规划实施评价指标体系2.1 指标体系建立原则土地利用总体规划实施评价的目的是全面掌握规

9、划实施情况,判断规划质量的优劣,确定调整规划的 时机,改革规划方案,维护规划的严肃性和权威性,不断提高规划工作的水平。土地利用总体规划实施评 价的目标:深入了解规划实施的进展情况及实施过程中存在的问题;根据土地利用总体规划的实施情况, 判断是否需对现行规划进行调整、修改和修编;采用科学的方法对规划的执行情况、实施效益与社会影响 进行评价,提出改进规划方法的建议;深入分析规划实施管理过程中存在的问题,提出促进规划实施有效 性的措施。鉴于此,我们建立实施评价指标体系时遵循:(1高相关度原则。由于实施评价涉及面广,有些一时难以判断,如价值取向等,需要选择紧紧围 绕评价目的和评价目标开展工作,因此在选

10、择评价指标时,舍弃不确定性和相关性较低的指标,使评价工 作具有高度可操作性。(2系统性和综合性相结合。评价指标的设计,首先是考虑确定反映规划实施效果的各个方面,尽 量考虑全面,然后对各个方面,用不同的具体指标来进行衡量,在此基础上,综合各个指标和各个方面的 结果,确定实施评价结果。(3公正性与真实性相结合。对规划的评价要能够客观反映规划实施效果,尽量避免受个人主观因 素影响。(4定性分析与定量分析相结合。尽量采用量化指标。对于带有主观性的指标也通过一定方式进行 转化使其量化。在量化过程中,尽量采用同量纲指标。2.2 指标体系建立依据上述分析, 借鉴了国内外相关研究成果和我国已有成果,经过多次论

11、证,最后提出了三级评价指 标体系:设立一级指标 5个,二级指标 30个,三级指标 12个。具体指标体系如下表 1所示。表 1 土地规划实施评价指标体系Tab . 1 the system of implementary evaluation of land use general planning一 级权重二级 权重 三级 权重 计算说明单 位 城镇规模扩展比 0.11 新增城镇总面积与基期城镇总面积之比 % 补充耕地数量比 0.08 新增耕地总面积与基期耕地面积之比 % 生态退耕面积比 0.06 新增生态退耕总面积与基期生态退耕面积之比 % 建设占用耕地比0.13 新增建设用地总量与减少耕地

12、总量之比 % 建设占用农用地比0.11 新增建设用地总量与减少农用地总量之比 % 建设用地指标0.40 实际建设用地总面积与规划建设用地总面积之比% 开发整理指标 0.29 实际开发整理总面积与规划开发整理总面积之比% 规划指标落实率0.15补充耕地指标0.31 实际补充耕地总面积与规划补充耕地总面积之比 % 规划区外选址率 0.11 规划区外选址总数与总选址数之比 % 基本农田调整率 0.08 实际调整总面积与规划总面积之比% 规划调整频次 0.08 规划调整总数除以 7 规 划 执 行 效 果0.33规划调整面积比 0.09 实际调整总面积与规划总面积之比 % 实投开发整理资金与规划投入比

13、 0.20 实际开发整理投资总额与规划投资总额之比% 违规案件与查处比0.23 1996-2003查处违规案件数与违规案件总数之比% 建设用地违规面积比 0.10 违规建设用地面积与新建设用地总面积之比% 建设项目预审率 0.22 预审项目数与所有建设项目数之比 % 规 划 实 施 有 效 性0.15农地转用审批率0.25 审批农地转用项目数与农地转用项目总数之比 % 法规0.33 新出台法规数量与总法规数量之比 % 经费投入 0.25 用于规划管理经费与土地管理总经费之比 % 规 划 实 施 手 段0.16管理途经0.42 跟踪、电子化(是 1,部分 0。5,否 0 领导对规划作用的认知度0

14、.25 问卷调查 % 规划管理部门对规划作用认知度0.24 问卷调查 % 用地者对规划作用认知度 0.20 问卷调查 % 社会公众对规划作用认知度 0.15 问卷调查 % 规 划 社 会 认 知0.11专业人士对规划认知度0.16 问卷调查% 耕地总量平衡率 0.17 基期耕地保有量与 2003年耕地保有量之比 % 基本农田保护率 0.18 基期耕地保有量与 2006年耕地保有量之比 % 建设用地集约利用度0.13 2003年单位面积新增建设用地投资总额与1996年之比% 占补平衡率 0.15 建设用地占用耕地面积与补充耕地面积之比(包括易地补充% 劳动生产提高率0.09 2003年单位建设用

15、地面积 GDP 与 1996年之比 % 水土流失面积 变化率 0.27 2003水土流失率与 1996流失率之比 % 森林覆盖率0.262003林盖率与 1996林盖率之比%农用地污染度 0.23 2003污染指数与 1996污染指数之比 % 环境改善率0.16水体污染度0.24 2003污染指数与 1996污染指数之比 % 地均新增建设 用地投资率 0.17 每公顷新增建设用地投资与平均建设用地投资之比% 规 划 实 施 效 益0.25投入产出率0.12地均新增建设 用地产出率0.18每公顷新增建设用地产出与平均建设用地产出之比%单位 GDP 新增 建设用地面积 0.15 2003亿(万元

16、GDP 增加建设用地面积与 1996亿(万元 GDP 增加建设用地面积之比 % 单位建设用地 面积占农用地 用地面积 0.24 农用地地减少面积与单位新增建设用地面积之比 % 单位建设用地 占耕地面积0.26耕地减少面积与单位新增建设用地面积之比%3 土地利用总体规划实施评价的方法3.1 单指标计算模型由于指标体系内的指标有正向指标和逆向指标,所谓正向指标是指属性值愈大愈好的指标,所谓逆向 指标是指属性值愈小愈好的指标,正向指标包括补充耕地数量比、生态退耕面积比、开发整理指标、补充 耕地指标、实投开发整理资金与规划投入、 违规案件与查处比、建设项目预审率、农地转用审批率、法规、 经费投入、管理

17、途径、领导对规划作用的认知度、规划管理部门对规划作用认识度、用地者对规划作用认 知度、社会公众对规划作用认知度、专业人士对规划认知度、建设用地集约利用度、劳动生产提高率、森 林覆盖率、地均新增建设用地投资率、地均新增建设用地产出率。其它的指标为逆向指标。正向指标计算公式:min max max j j j ij ij x x x x f =逆向指标计算公式:minmax max j j ij j ij x x x x f =式中:ij f 为第 i 个地区的第 j 个指标无量纲化处理后的值, ij x 为第 i 个地区的第 j 个指标的初始值,max j x 为第 j 个指标值各个区县中最大值

18、, min j x 为第 j 个指标值各个区县中最小值。3.2 综合评价模型采用加权和法,计算公式为:=×=n1j ij ij w f P i式中:P i 为第 i 个地区的综合评价指数, f ij 为第 i 个地区第 j 个评价指标的分值, w ij 为第 i 个地区第 j 个评价指标的权重。3.3 指标权重测算通常,依据原始数据的来源不同,将权重的确定方法分为主观赋权法和客观赋权法两类。主观赋权法 主要是由专家根据经验主观判断而得到。如特尔菲法 (Delphi、层次分析法 (AHP等。客观赋权法的原始数 据是在各指标在评价单位中的实际数据形成的,不依赖于人的主观判断。在土地利用总

19、体规划实施评价中, 由于各种指标的统计数据缺乏或口径不一,采用特尔菲法计算权重更符合实际操作的需要。本次权重测算 即采用特尔菲法。首先设计指标权重咨询表(在指标体系表的基础上适当调整得到 ,然后选择咨询专家。为了更好地 测算指标权重,本次选择的专家分为 4个层次:山东省内高等院校和科研院所的专家(13人 ,济南 市国土管理、城市规划、建设、交通、农业、水利等部门的专家(11人 ,济南市辖县市区相关业务人 员(10人 ,乡镇及村代表(15人 。对选择的专家人员按 4个层次分别进行权重打分,每个层次两轮。需要说明的是,在课题组设计评价指标的基础上,首先在层次人员中进行了 1轮征求意见,微调了部分

20、指标。其他人员咨询过程按照微调后的指标体系进行打分。 最后采用算术平均计算出本次评价指标的权重。 见表 1。4 案例:济南市土地利用总体规划实施评价4.1 数据获取及处理本次数据收集主要通过济南市国土资源局进行。首先印制调查表格,并将表格数据的计算方法向参与 填写数据的技术人员进行培训和讲解。参与数据调查的人员主要是各县市区的主要技术人员。调查过程中 遇到的问题,通过电话、传真或 email 解决。然后对收集上来的数据进行逐项复核,发现问题及时落实并 进行修订,以保证数据的真实性。最后将所有数据输入数据表格,以备计算。4.2 计算方法利用上述模型,首先计算单个指标的分值,然后按照不同地区由低到

21、高的指标层次分别计算,最后计 算综合指数值。整个计算过程在 excel 表中完成。结果见表 2。表 2土地规划实施评价一级指标测算结果Tab . 2TheNo.oneresultsof implementary evaluation of land use general planning in Jinan规划执行效果 规划实施有效性 规划实施手段 规划社会认知 规划实施效益平阴县 0.8204 0.9211 0.5575 0.6675 0.6352槐荫区 0.7636 0.9329 0.5012 0.3626 0.5165章丘市 0.6764 0.7483 0.5445 0.751 0.48

22、13商河县 0.6855 0.6306 0.7195 0.9805 0.5916天桥区 0.8072 0.6497 0.7051 0.3595 0.7338历下区 0.7848 0.2788 0.8627 0.3767 0.6987市中区 0.4756 0.3021 0.5055 0.3626 0.7344济阳县 0.7374 0.8403 0.5416 0.9299 0.9019长清区 0.7945 0.2801 1.0045 0.3515 0.8945历城区 0.7852 0.2696 0.3641 0.654 0.7227全市 0.73306 0.58535 0.63062 0.5795

23、8 0.69106总体 0.667134.3 计算结果从规划执行效果、规划实施有效性、规划实施手段、规划社会认知、规划实施效益五个一级指标评价 的评价结果看:农用地面积比重比较大的县如济阳县、平阴县、商河县等的实施情况比较好,而济南市的 中心城区地区如市中区、历下区、槐荫区、历城区等的实施结果比较差,整体上是越靠近城市中心,土地 利用规划的实施情况越差。造成这样的结果主要驱动力是经济,城市的中心区域经济发展对土地的需求较 大,而这些地区的用地指标往往不能满足其发展的需要,造成了土地利用规划与现实发展脱节的现象,势 必造成规划的实施结果比较差。而距主城区较远的县 (市 ,经济发展对土地的需求相对

24、于历下区、市中区 等要小的多,而其本身的土地资源也相对的宽松一些,因而其土地规划的实施情况相对好一些。全市规划 实施综合评价指数达到 67%。(1济南市上轮规划的总体执行效果处于中上情况,全市土地利用总体规划执行效果为 73%。而各县 市区的规划执行效果除市中较低外,其余均接近 70%或 70%以上。(2规划实施有效性总体情况较好。中心城区周边地区的执行有效性没有其他地区好。受城市建设 政策的影响,最好的槐荫、平阴达到 90%以上,而历下、市中、长清和历城有效性不到 30%。(4实施手段整体较差,导致在规划实施过程中难以达到适时的动态有效管理,影响规划实施的效 果。总体来说规划实施手段方面最好

25、的是长清区和历下区,其次是商河县和天桥区,较差的是历城区。 （5）社会认知度存在两极分化。在以农业为主的地区(济阳、商河、平阴等的社会认知度达到 90 以上，而其他地区较低。反映出土地规划在建设用地量比较大的地区，人们对土地利用总体规划的公众认 知较低。 （6）规划总体执行效益济阳、长清最好，槐荫、章丘较差。这一特点说明上轮土地利用总体规划在 宏观调控和五个统筹方面没有充分发挥其应有的作用。 5 结语 作为一种探索，本文设计了一套土地利用总体规划实施评价的指标体系及其计算模型，通过在济南市 的实际应用，结果令人满意。定量计算的结果和定性判断的结果基本吻合。本方法具有简便、操作性强、 可以进行常

26、规性或经常性的规划实施监测等特点。当然，为了使本方法更具普适性，还需要对指标体系进 一步完善，设计更好的配套计算模板，对数据采集的简便性等方面进行完善或改进。 参考文献 部耕地保护与经济发展关系调研组.土地利用总体规划实施及其有关政策执行情况的调研报告国土资源通讯， （）： 2赵小敏，郭熙. 土地利用总体规划实施评价J. 中国土地科学.2003,17(5:35-40 3廖和平,文森,谌海.土地利用总体规划实施难点及对策分析J.西南师范大学学报,2003,28(6:974-977 4Talen,Emily.Do plan get implemented?A view of evaluation

27、in planningJ.Journal of Planning Literature, 1996,(10:248-259 5孙施文,周宇. 城市规划实施评价的理论与方法J. 城市规划汇刊.2003,(2:15-20 6田水松.对重庆市土地利用规划实施管理的调研J.中国土地，2002,(1:37-40 7董永弘.青海省土地利用总体规划实施管理的调研J.青海国土经济,2003,(1:3-5 8汤江龙.土地利用规划方案综合评价的研究J.华东地质学院学报,1999,22(3:287-292 Study on the Types and Motheds of Implement ing Evaluat

28、ion of Land Use General Planning ZHENG Xin-qi1） SUN Kai2） LI Ning 1） 1）College of Population, Resource and Environment, Shandong Normal University,250014, Jinan； 2）The bureau of Land and Resuorces Jinan,250014,Jinan Abstract: The purpose of this study is to discuss a simple and convenient method of scientific quantitating is used in the implementing evatuation of land use general plaanningResearch technique: Base on the purpose of implementing evatuation of land use general planning, we put forward its types.To the main type