城市土地利用及规划存在的问题与对策研究

1、城市土地利用及规划存在的问题与对策研究    【摘要】本文介绍了 我国城市土地利用中存在的问题，讨论了对现行土地利用总体规划的几点建议。 【关键词】土地利用 规划 问题 对策 中图分类号：P285.2+3 文献标识码：A 文章编号： 一、前言 通过进行土地利用现状变更调查, 掌握土地分布现状和土地利用动态, 是土地管理部门行使土地管理职能的重要基础工作。土地利用现状信息的管理、更新和应用效率, 是土地管理工作水平的标志之一。传统的土地详查靠手工完成, 其成果为纸质图件、表格实体, 案卷数量庞大, 查询、检索不便, 变更调查的配套图件编制更为困难, 相关业

2、务( 如土地利用规划) 对土地利用现状信息的应用受到制约。如何有效地利用计算机技术, 提高土地利用现状信息管理与应用的效率和科学性, 已成为土地管理再上新水平的重要环节。 二、城市土地利用与城市规划的相关性 研究我国当代城市土地利用与城市规划, 需要对当前城市规划学术实践, 有一个综合性的认识。现代城市土地利用与城市规划虽有区别, 但却密不可分。概而言之, 在建设实施过程中, 土地利用是在城市规划指导之下进行的, 并随着建、构筑物和城市空间实体的渐次建成和充实, 而越来越增多其相对独立性的具体活动内容, 诸如土地招标、拍卖、出让、转让、租赁、抵押等地产经营管理, 包括地权、地籍、估价、收益、分

3、配等具体业务。但在规划阶段, 土地利用却是城市规划的基本内容。当然,城市规划除了土地利用这项基本业务外, 其涵盖远比土地利用更深更广; 它在我国, 已成为确定城市规模和发展方向, 实现城市的经济和社会发展目标, 合理进行城市建设的基本指导文本和蓝图, 简言之,就是城市开发建设管理的龙头。城市规划除了要确定城市土地利用功能和各项利用图文指标之外, 还要上承区域和城市经济、社会、文化发展的驱动, 下覆城市空间内各项设施的统筹安排。 三、我国城市土地利用中存在的问题 近年来, 随着我国城市化步伐的逐步加快, 我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来, 主要表现在以下几方面。 1、城市用地规模扩张

4、过快, 用地供需矛盾尖锐目前全国共设有660 个城市, 两万多个建制镇, 2005年我国的城市化率达到43%, 大体上每年增长一个百分点; 而全国城市土地面积2000年为2. 24万平方公里, 2003 年达到2. 83 万平方公里,2004年全国城市建成区总用地面积约3 万多平方公里, 年均增长8%左右, 远远超过城市化的速度。并且, 一些地方在城市建设过程中, 以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式, 大量圈占土地, 占用了不少耕地, 导致土地资源透支, 难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。 2、城市已占用土地利用效率低下 在城市用地大规模外延扩张的同时, 我国城市 已占用土地的利

5、用效率却非常低下, 绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。据国家有关部门统计, 目前全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩, 占建设用地的7. 8%, 城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区, 例如去年北京市经清理后, 仍有占而未用土地144平方公里, 按建设用量10年也用不完。同时,城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象, 远远达不到集约用地的要求。 3、城市用地结构比例失调 我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大, 商业服务业及市政环境用地比例过小。目前我国

6、城市工业用地占城市用地比重一般在20% - 30%之间, 远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15% - 25% 之间的规定,而发达国家城市工业用地比例一般不超过15% 。此外, 全国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低5 - 10个百分点 。城市的工业用地比重过大, 影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥, 有碍城市经济的协调发展。 四、对现行土地利用总体规划的几点建议 树立正确的规划观, 强化规划意识区域经济的可持续发展是土地利用总体规划的总目标, 其具体目标至少应该包括: 区域经济快速增长( 如GDP) 、关系国计民生的资源保护( 如耕地、基

7、本农田) 、合理的用地结构和优良的生存环境, 要加强与科研院所和大学院校的合作, 加强各项专题研究。 1、建立合理的规划指标体系, 提高实用性 我国是一个人多地少、土地资源紧缺的国家,土地是人们赖以生存和发展的重要资源, 在市场机构发育滞后的法制建设还不完备的今天, 实行计划指标控制仍不失为一种有效的规划手段。例如, 基本农田保护指标、建设占用耕地指标和土地开发复垦整理指标都是限制耕地减少、补充耕地数量, 努力达到耕地总量动态平衡的强制性指标。一是开展土地利用更新调查, 确保规划指标基数的准确性。二是规划指标的指令性与指导性结合, 保证规划指标既有刚性又有弹性，三是建立规划指标( 如建设占用耕

8、地指标、基本农田保护指标和耕地保有量指标等) 与各地经济指标( 如GDP、固定资产投资额等) 、人口数量、城市规模等的对应关系, 以增强指标确定的科学性。四是超前预测规划期内经济高速增长的用地需求, 确定科学合理的规划指标, 防止只顾眼前、不顾长远, 强调保护、忽视发展现象的发生。 建立规划管理信息系统, 提高科学性指标体系确定以后, 对土地资源的空间布局,要运用GIS 等先进技术进行。首先按照国土资源部统一的标准, 建立规划基础土地利用现状数据库, 然后根据城镇体系规划、环境保护规划、农业资源开发规划等规划资料, 以及相关部门的用地需求资料; 通过计算机编制规划图并与指标体系中的数据进行对比

9、调整, 确保图形和数据的相互一致,实现土地资源定点定位、定性定量的全部数字化。同时, 建立土地利用总体规划管理信息系统, 将规划实施过程中每个地块土地利用变化的信息录入计算机信息系统, 有助于加强对规划实施的动态监测管理和分析评价。 坚持统筹规划原则, 实现综合协调功能 依法做好相关规划的协调与衔接, 是规划修编的重要内容。在城郊结合区域, 如何确定建设用地预留区域、边界及其走向, 首要考虑的就是规划的协调性。从土地利用规划的角度看, 对城市或城镇仅仅划分建成区和规划区是不够的, 应该在概念上有所拓展和延伸, 在土地利用规划的层面可将城市( 镇) 划分为/建成区、建设区、准建设区、发展区、控制

10、区, 实行分区控制, 分类指导。强化规划的实施管理, 提高应用性一是进一步确立规划的法律地位, 确保规划实施的严肃性和连续性，从而进一步强化政府对经济发展的宏观调控功能。二是完善规划管理体制和编制方法。一方面必须将土地利用总体规划的编制和执行情况, 纳入各级政府国民经济发展计划的重要内容; 另一方面实行规划公示制度和听证制度, 提高土地利用规划的公众参与度和实施透明度。在规划的修编过程中,通过听证形式汲取社会各界对规划修编的建议和意见。规划修编完成后, 将规划的主要内容向社会公示, 让全社会自觉执行规划和监督规划的执行。三是加强年度土地利用计划管理。规划必须依赖年度计划付诸实施, 土地利用年度

11、计划的科学、合理与否, 很大程度上决定了规划实施的稳定性、科学性和严肃性。因此, 土地利用年度计划必须根据国民经济发展水平和有关经济指标, 实行分类指导, 合理确定, 不能一刀切。四是运用经济手段调控规划实施。对经济发展确需占用耕地的, 除采取政策措施控制, 严格规划管理外, 还可以发挥经济杠杆作用, 用市场手段调控对农用地的占用。土地利用年度计划内占有耕地的, 实行平价政策; 当国家下达的土地利用年度计划用完需要调剂或追加计划的, 实行议价或高价政策, 除按照法定程序申请追加计划指标外, 高额征收占用农地调节基金, 运用市场手段对建设用地总量进行调控和引导。各类项目用地尽量选址在建设区, 对选址在发展区或控制区的, 同样征收占用农地调节基金, 对建设用地的空间布局进行调控和引导。 结论 我国对已占有的城市建设用地控制较弱, 导致城市土地利用效率低下, 土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。这就要求我国要从根本上转变土地资源的利用方式, 针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题, 从系统的角度加强、完善土地利用规划功能, 使之与城市的发展方向、发展速度相协调, 促进土地资源的节约与集约利用。 【参考文献】 1 黄