杭州市人防工程产权登记管理的思考

1、杭州市人防工程产权登记管理的思考（二 00九年九月二十七日）半个多世纪以来，我国建立了一大批各种类型的人防工 程，但是由于人防法律体系不健全，长期以来人防工程产权 不明晰，导致人防工程管理、使用和维护不规范，严重制约 了人防事业发展。因此，以法律形式明晰人防工程产权，建 立健全人防工程产权登记管理制度，已成为全国人防系统关 注的重大课题， 也是涉及国家、 单位和个人利益的重大问题一、人防工程产权现状 目前，人防工程产权问题，主要集中在结建防空地下室 的归属，且问题越来越突出，主要有三种观点：一是房地产 开发商所有说。此种观点认为，按照人民防空法关于“人民 防空工程平时由投资者使用管理，收益归投

2、资者所有”的表 述，理解为“谁投资谁所有” ，即防空地下室由建设单位投 资建设，其所有权属于建设单位。二是业主所有说。此种观 点认为，开发商已将防空地下室的建设成本摊入地上建筑成 本卖给了消费者，那么消费者个人就应该拥有防空地下室的 产权，业主基于对其所购房屋的专用所有权，而对防空地下 室拥有共有部分持分权，因而不需要另行支付购买或使用防 空地下室的费用。三是国家所有说。此种观点认为，结建防 空地下室是建设单位必须依法履行的义务，这种法定义务具 有强制性，好比公民、法人和其他组织依法纳税一样，必须 履行，只不过履行义务的方式不同，不能片面地认为结建防 空地下室是建设单位的投资行为。同时，从义务

3、均衡的角度 看，如果没有修建防空地下室而缴纳了人防工程易地建设 费，该费用就上缴了国库，而修建了防空地下室，产权则属 于开发商，这属于义务不均衡。杭州市在法律未明晰人防工程产权的情况下，至今全市 所有人防工程都未办理产权证。房管部门在办理民用建筑产 权证时，经人防主管部门确认后，除去了其防空地下室的面 积。由于人防工程没有确权，致使结建防空地下室权属争议 不断。自 2003 以来，越来越多的开发商将结建防空地下室 划分为多个车位，以每个车位2030 万元，长期（ 30 50年）出售给业主。由此，业主与开发商之间争执防空地下室 归属的矛盾越来越突出，而人防主管部门因无法律依据，对 此无法理直气壮

4、进行调解和处理。随着公民法律意识的进一 步提高，如果人防工程产权不明晰，确权问题不解决，矛盾 将会进一步突现。此外，因产权不明晰而造成结建防空地下 室的管理主体、管理责任、维护经费难以落实。2009年 5月杭州市人防办组织人防工程产权登记管理调研组赴上海市、长沙市和重庆市人防办就人防工程产权明晰 后其产权登记管理工作进行了调研，综合情况如下：（一）三个市人防工程产权登记管理的现状1、上海市：上海市在上海市民防工程建设和使用管 理办法（市政府规章，于 2003 年 4 月 1 日起施行）第二十 条明确“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定 取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照

5、本市 房地产登记的有关规定执行” 。 2005 年上海市房屋土地资源 管理局制发的关于办理结建民防工程房地产登记有关问题 的通知（沪房地资权 2005336 号）和 2006 年上海政府印 发的上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行 规定（沪府发 200620 号）规定了属于民防工程的，应当 在房地产证书中注明“民防工程” ，并记载其平时用途。从 2006 年起上海市开始办理民防工程的产权登记，结 建民防工程的产权在大证（房地产商）和小证（业主）的产 权证书中都注明“民防工程” 。办证、发证全部由房产部门 办理，民防部门未介入，也未到民防部门备案。2、长沙市： 2004 年湖南省政府出

6、台了湖南省人民防 空工程产权管理办法 ，在第四条中明确“人防工程实行谁 投资、谁所有的原则” ，第五条明确“人防工程产权实行登 记发证的管理制度，人防工程产权证书为国家现行房屋产权 证书，不另行制发人防工程产权证书” 。长沙市人防办对人 防产权有不同的看法，认为结建人防工程的产权应当属于国 家有。至今，长沙市仅办理了 3 个由民营资金建设的单建式 人防工程产权证，结建人防工程的产权证一个也没办理。3、重庆市：重庆市在重庆市人民防空条例 （重庆市 人大 2005 年修正通过）第七条明确“鼓励企事业单位、社 会团体和个人，以各种方式投资建设和利用人民防空设施， 其所有权和收益归投资者” ，第三十一

7、条明确“人民防空建 （构）筑物的所有人持人民防空建（构）筑物备案登记资料 到土地房屋行政主管部门办理权属登记” 。到 2009 年 2 月重 庆市国土房管局制发了关于人防工程权属登记有关问题的 通知（渝国土房管发 200951 号）后，于今年上半年开始 办理人防工程权属登记。结建人防工程的产权，大证、小证 都可办理。房地产证上注明“用途属人防防工程” 。对具有 规划、建设等手续的单建式人防工程，但缺少用地手续的人 防工程，在获得土地使用手续后，办理权属登记。（二）三个市人防工程产权登记管理的共同点1、以人防法规、规章形式明确人防工程权属后，由国 土房管部门制发人防工程产权登记办法；2、人防工程

8、产权登记按照房地产登记的规定执行，产 权证书为房地产权证书，不另行制发人防工程产权证书；3、由房地产管理部门负责登记发证；4、在产权证书上注明“人防工程和面积” ；5、上海、重庆市的结建人防工程产权可办理大证、小 证。二、人防工程产权登记后的利与痹利： 人防工程实行产权登记，明确了产权，一方面能使 地下土地使用与地上一样可以流通，能更多地吸引民营资金 开发地下空间，有利于进一步推动城市地下空间的开发利 用，缓解城市用地紧张，促进城市立体化建设；另一方面人 防工程明确了产权人，有利于人防主管部门对人防工程维护 管理实施监管。痹：人防工程是个特殊的物体，有着特殊的使命，即战 时为人民群众和物资提供

9、掩蔽，保障人民群众的生命和财产 安全，保持战争的潜力。因此，在平时需要加强维护管理， 确保其不受损坏， 保证其防空效能。 人防工程产权实行登记， 主要矛盾集中在结建防空地下室的产权如何登记。防空地下室登记可有两种形式，一是“整体登记” ， 是“分割登记” 。“整体登记” （大证）是指一个防空地下室 只核发一本房地产证书，防空地下室只能以整体的形式进入 流通、转让等市场领域。“ 分割登记” （小证）是指将一个 防空地下室分割成若干个独立的空间，核发若干个相对独立 的产权证书。若实行小证登记，一个整体的防空地下室就会 有许多个产权人，那么该防空地下室的维护管理主体是谁？ 结建人防工程的维护管理经费

10、怎样落实和保障？上海市、重 庆市因结建人防工程产权办理了小证，出现了这些人防工程 无人负责和无人维护管理的现象。三、对杭州市人防工程产权登记管理的几点意见 综合上述三个城市人防工程产权登记管理的做法及出 现的难点问题，根据杭州市委办公厅、市政府办公厅关于印 发杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定的通知（市委办发 200986 号），对杭州市人防工程产权登 记管理提出如下意见：（一）人防工程产权登记的几点事项1、人防工程产权登记按照本市房地产登记方面的法规、 规章和技术规范处理。人防工程产权证书为本市的地下空间 建设用地使用权证书和房产权证书，不另行制发人防工程产 权证书。2、申请人防

11、工程房地产权登记的，申请人应当向产权 登记机构提交人防工程竣工验收意见书或备案表。3、在地下空间建设用地使用权证书和房产权证书中应 当注明“人防工程、面积和用途” 。4、人防主管部门应当向房地产权证书登记机构了解每 年人防工程产权登记的情况，便于掌握相关情况。（二）结建人防工程的房产权证以做到大证止为宜。一 个完整的人防工程由空间面积、防护设施设备（包括防护 密闭门、通风设施、设备间等）构成，人防工程只有处于 完整并良好的状态下，才能发挥其防空效能。因此，房地 产商在取得人防工程房产权证后，允许其将人防工程整体 出售、出租和抵押，不宜再将人防工程分割成若干小单元 （面积）予以出售和抵押等。因为

12、房地产商取得一个（整 体）人防工程产权后，该人防工程的产权人为 1 人，如果 再将该项人防工程分割成若干小单元出售，势必会造成该 人防工程由 1 个产权人变成多个产权人，而多个产权人分 别只拥有该人防工程中的一小块平面面积，他们仅对拥有产权面积的地方负责，由此会造成人防工程的整体（包括人防设施设备等）无人负责、无人维护管理。房地产商在取得人防工程产权后，就是该人防工程的维护管理主体，应当承担该人防工程相应的维护管理责任。这样有利于结建人防工程的平时维护管理，使该人防工程在平时使用时 不受损坏，确保其防空效能。（三）借鉴上海市、重庆市在法规、规章明确人防工程 产权后，国土房屋管理部门制发了人防工

13、程产权登记管理办 法的经验，结合杭州市国土与房产分开管理的实际，建议：1、与国土部门沟通、协调，由市国土资源局制发人防 工程建设用地使用登记若干规定。2、与房管部门沟通、协调，由市房产管理局制发人防 工程产权登记若干规定。从杭州市地下空间产权登记 引发防空地下室管理的思考 近年来，随着城市化进程的加快，我市结合民用建筑修 建的防空地下室（以下统称防空地下室）面积快速增长，其 产权的归属成为了民众关注的焦点。今年，市委、市政府出 台了杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规 定（市委办发 200986 号），对防空地下室如何确权和如何 管理带来了新的挑战。我们要通过建立防空地下室登记和管 理

14、的良性机制，既促进地下空间的开发利用，又能保障防空 地下室的战备和公共应急效能不受影响。一、防空地下室的确权现状分析 现行的人民防空法和中央有关文件虽然对各级政府、有 关单位和个人建设防空地下室的责任或必须履行的义务作 了明确规定，但对防空地下室权属问题没有做出具体界定。 因此，防空地下室产权归属问题成了一个具有普遍性且颇有 争议的问题。因防空地下室确权所涉及的国家层面法律依据 不足以及现实问题的复杂性，全国绝大部分省、市仍停留在 理论探讨阶段，只有少数省、市提出了自己的解决思路与管 理模式。综合社会各界对防空地下室产权归属问题的看法， 归纳起来大致有五种表现形式。一是由中央财政和地方财政或人

15、防易地建设费出资修 建的防空地下室， （如我市的人防指挥所，南、北山坑道工 程，城站广场防空地下室，吴山广场防空地下室等）其产权 归国家所有。二是按照人防法规定，由有关部门负责修建的医疗救 护、物资储备等专用工程 （如我市第四人民医院的地下医院、 地下粮库等） ，因这些部门（单位）一般为政府组成部门或 国有企事业单位，其产权归国家所有或单位所有。三是由国家以土地使用权作价出资方式或国家出资与 非国有经济组织、个人共同投资修建的单建工防空地下室 （如我市西湖区人防办与一企业即将合资建设的东山弄防 空地下室），其产权为国家和其他投资者共有。四是单位或个人利用非国有资金，除法律规定义务之 外，投资建

16、设的防空地下室，其产权归投资者所有。我市暂 无此类工程。五是结合民用建筑修建的防空地下室。这部分防空地下 室不但量大（占我市防空地下室总面积的80%左右，并每年以 50 万平方米的量增加） ，而且权属问题争议较大。目前主 要存在三种不同的观点。 第一种是产权国家所有说。 持该观 点的人认为，人防法 规定“人民防空是国防的组成部分” 作为人防资产组成部分的防空地下室，是国防资产的组成部 分。物权法规定“国防资产属于国家所有” 。所以，其产 权应当属于国家所有。同时，结合民用建筑修建防空地下室 与缴纳易地建设费都是履行法定义务的不同形式。就此而 言，遵从并实施同一法律， 是不应出现两种截然不同的结

17、果。 目前 , 沈阳、扬州等城市采用的是结建防空地下室为国家所 有的制度。 第二种是产权投资者所有说。 这种观点认为，房 开商是防空地下室的直接投资者和建设者，其对防空地下室 的物权是通过生产（投资建设）而取得的，属于民法确定的 原始取得范畴。同时，建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则明确规定作为人防工程的地下室不计入 公用建筑面积，并且开发商与业主签订的商品房买卖合同也 未约定防空地下室纳入公共面积进行分摊。目前，上海、重 庆等市出台了“谁投资谁所有”的政策。 第三种是产权业主 说。 这种观点认为，开发商制定的整栋楼房的总销售价格由 开发成本费用、利润、贷款利息、管理费用、税金、商

18、品房 附加费等构成。而开发商会把防空地下室建设费纳入开发成 本费用从而计入房价，并通过房价转嫁给所有业主, 所有业主应为真正的投资者，所以其产权应当归业主所有。目前， 直接将防空地下室产权做给业主的方式还没有。总之，防空地下室尤其是结合民用建筑修建的防空地下 室产权问题是市场经济条件下遇到的新问题，既是一项政策 性很强的工作，又是涉及千家万户利益的大事。政府相关部 门要站在一定的高度，科学合理的制定政策，使其在实施过 程中既能符合相关法规精神，又能维护国家、集体财产权和 保护私有财产权的原则。二、防空地下室“整体确权”和“分割确权”的利弊分析随着杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行 规定

19、的实施，如何对防空地下室进行确权又成为了关键问 题。通过调研， 我们认为防空地下室是平时为经济社会服务， 战时能保护人民生命财产安全的特殊工程。工程是包含了通 风、防化、消毒、密闭等专用设备组成的有机整体。只有加 强平时对其的维护保养工作，并按时落实平战转换工作，才 能发挥其战（灾）时应有的防护效能。1、“整体确权”有利于落实维护管理工作的责任主体。一个工程办理一本产权证，每个工程的维护管理由一个责任 主体负责，这种严格的一一对应关系使产权人依法应尽的管 理义务被牢牢锁定，法律权利、义务的指向明确，责权利高 度统一，能最大限度地起到预警自律的客观作用。同时，也 便于人防及其他有关主管部门依据产

20、权登记加强对防空地 下室的监管。2、“整体确权”有利于落实平战转换责任。 目前投入使 用的防空地下室为了平时能最大限度地进行开发利用，有许 多工程未了项目，如防护单元的隔断、水箱、电站的安装、 出入口的封堵等施工内容需在临战（灾）时进行紧急落实到 位。因此，整体确权，责任主体单一，有利于工程所有人按 照国家规定落实平战转换工作。3、“整体确权”有利于落实紧急情况下由政府统一征用 的要求。 防空地下室的特殊性就在于遇有战争或重大灾害等 紧急情况必须接受政府的紧急征用，一个工程面对一个主体 有利于政府主管部门进行及时有效的统一调配使用。防空地下室整体确权也有不利的一面。投资人要想获得 防空地下室的

21、产权就必须购买整个防空地下室，导致在作为 车库等平时使用时，不同买主无法获得相应面积的产权登 记，从一定程度上将影响买主的投资欲望，不利于激活防空 地下室的投资热情。（二）防空地下室“分割确权”的利弊分析 防空地下室分割办理产权，一个防空地下室就会出现多 个买受人，要让多个买受人共同管理好防空地下室，其难度 就会很大。同时，人防主管部门要对多个买受人的管理行为 进行有效监督也将变得更加困难。1、“分割确权”不利于维护管理主体的认定。 防空地下 室分割出售变成一个个小产权，实际情形下，每个买受人的 产权很可能只是一个个独立的车位，与之对应的维护管理责 任也只是所购买的车位部分，而不能作为车位出售

22、的电站、 机房、通道等部位及大量的风机、管道、防护门（框）等配 套人防设施将处于失范状态。2、“分割确权”不利于维护管理经费的落实。一旦产权主体分割成一个个小业主后，防空地下室的平时维护管理 经费就需要通过向一个个产权人筹集的形式来落实，并委托 社会中介服务机构（一般是物业管理单位）代为集中管理和 使用，但这笔费用目前未列入物业管理费使用范围，故不能 直接被物业费所吸纳，征集的主体也不是小区全体业主，故 而会存在延缓收缴或收缴不到位的风险。3、“分割确权”不利于平战转换方案的落实。 产权可以 分户，但平战转换义务不可能分割，因此像大产权那样直接 将转换义务随产权过户而承接的思路不可行。如果要求

23、房开 商在办产权前现行支付平战转换资金，入专款专户，则形成 了一笔事实的“死钱” ，且与目前应对金融危机，为企业减 负的大政策有所不符，更会带来随物价上涨等因素所带来的 差额补足风险。4、“分割确权”不利于紧急情况下征用。 防空地下室在 遇有战备等紧急情况将被紧急征用，一个工程面对多个产权 主体，显然增加了主管部门在紧急情况下及时有效统一调配 的难度。当然，防空地下室分割确权也有益处。它有利于防空地 下室在流通市场上进行交易，便于房开商迅速回笼投入的资金，减轻投资压力，保持资金链条通畅，从某种程度上能刺 激地下空间的开发。三、防空地下室确权过程中应把握的问题 防空地下室是战时（灾时）保护人民生

24、命财产安全的生 命线工程，工程内的设施设备只有平时得到有效的维护管 理，才能在需要时发挥其应有的防护效能，战时或重大灾害 时又必须服从国家统一征用，因此，防空地下室又比普通工 程多了一个公共属性。政府相关部门在推进防空地下室的产 权落实的过程中应把握以下几个问题。（一）要进一步加强依法行政的人防工程监管力量。中华人民共和国人民防空法明确指出： “人民防空 主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。 ”这就 要求各区、县（市）人防主管部门依法承担起区域内的人防 工程监管责任。 近年来， 随着我市人防工程面积的大幅增长， 各区、县（市）人防主管部门的监管任务相当繁重，监管力 量明显不足。如西湖

25、区人防工程面积已达 50 万平方米，每 年还有许多人防工程在建， 但人防工程的监管人员只有 2 名。 面对日益增多的人防工程，要搞好维护管理，就要落实相关 管理人员， 建立起一支懂技术、 懂法律的人防工程管理队伍。 更为重要的是， 要有一个单设的县级人防机构作保证。 目前， 我市 13 个区、县（市）人防机构没有单设，都挂靠在政府 办或建设局。如果说这种格局在当时的情况下尚能应付的 话，则在人防（民防）工作任务日益繁重，人防工程建设和 管理任务与日俱增的今天， 显然是不相称的。 这就需要各区、 县（市）认真执行国发 20084 号和南京军区 2001 联字 1 号文件中关于要求县级人防机构必须

26、单设的要求，从长远利 益出发， 从维护群众生命财产安全出发， 落实人防机构单设， 适当增加技术人员，让人防主管部门更好的承担起监督管理 职责。（二）要进一步明确防空地下室维护管理的责任主体。 防空地下室在整体确权的情况下，人防主管部门主要根 据中华人民共和国人民防空法的相关规定，对现有的工 程维护管理制度稍作些修改和完善就能直接进行有效的管 理和监督。工程所有人在依法取得工程平时使用证后，享有 使用收益的权利，并承担防空地下室的依法维护管理义务。 当防空地下室由工程所有人直接管理时，则维护管理主体就 是工程所有人。当工程所有人委托物业公司管理时，物业公 司还可作为连带责任人，一同履行管理职责。

27、防空地下室在分割确权的情况下，则由物业公司作为维 护管理主体相对较为合适。由于不少房地产商在卖出结建地 下室获益后，或随项目的完成解散，或转至外地发展，导致 人防设施无人维护。业主或业主委员会也不能独立地承担义 务。依照我市工程管理和行政执法实践，目前对商住小区式 结建防空地下室的维护管理责任主体仍确定为物业管理单 位。当结建防空地下室采用分割确权后，则建议对小业主实 质核发的产权面积不仅应包括车位部分，还应当包含按照比 例分摊的防空地下室其他公建配套面积。小业主在享有防空 地下室使用权的同时，对人防公建配套部位也负有连带的依 法管理义务。物业管理单位受业主委托负有依法使用管理防 空地下室的义

28、务。这也是分割确权后落实工程维护管理责任 的权宜之计。但由于当前不少小区出现了物业空档的情况， 当违法事件发生在这一期间时，面对众多的小业主，相关责 任仍将难以追究。（三）要进一步确保防空地下室平战转换义务的履行。 防空地下室作为平战两用的特殊工事，出于平时为经济 社会服务的大局考虑，在建设时部分人防设施、设备暂缓施 工或者安装，以便于平时使用，到临战前按设计编制的平战 转换方案要求施工并安装到位。但现有平战转换方案在通过 验收时，只要求设计单位出具细化后的文稿，列明战时转换 需要的物资、施工预算、人员分工等事项，具体的平战转换 经费是普遍没有预留到位的。因缺乏固有资金的保障，给临 战方案及时

29、到位增加了不可控的风险。如久而久之，因一些 房开商拒绝承担责任或主体灭失等原因，本应由房开商承担 的法律义务最后难以追索。防空地下室在整体确权的情况下，平战转换方案及相关 保障责任可由工程所有人承担。由于防空地下室的所有人为 一个主体，因此，不论是平战转换方案的编制还是平战转换 时所需资金的落实都由其所有人承担。当工程整体进行转让 时，防空地下室平战转换义务也将随转让合同一起被让渡。防空地下室在分割确权的情况下，建设单位可委托政府 部门实施临战前转换，在报验时按需转换工程量的现行造价 向政府部门缴纳平战功能转换资金，纳入财政专户。虽然会 对政府在临战前承载的工作量提出了很大的考验，同时有可 能

30、因物价波动、设备更新等矛盾集中在政府身上，但缴纳平 战功能转换资金仍是防空地下室分割确权后保障权利义务 关系的有效做法。（四）要进一步保障防空地下室维护管理经费的落实防空地下室要管好，管到位，符合法律和规范的要求， 核心在于找到、找准权责对应人，落脚点则在于维护资金能 不能得到充分的保障。借鉴房管和消防等专项经费的管理办 法，将防空地下室归入物业管理范畴将是发展趋势，关键是 资金的落实。防空地下室物业维护的资金可以分为两块，一 块是 用于防空地下室的大型设备更新或大修的费用 ，另一块 是用于防空地下室的日常维护管理费用 。前者主要用于物业 保修期满后物业共用部位共用设施设备的维修更新改造。其 涉及到的经费相对较高，属于成本性支出。后者主要指防空 地下室共用部位设施、设备日常运行和养护费用，如给设备 除尘、除锈、刷漆、更换属易耗品构件等。该项费用相对不 高，属于使用中的日常性支出。防空地下室在整体确权的情况下，防空地下室的维护保 障经费可按照中华人民共和国人民防空法第二十五条规 定：“有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人 民防空工程进行维护管理，使其保持良好的使用状态”的规 定进一步细化明确。因整体确权后，所有权单一，在维护保 障经费上相对容易落实。防空地下室在分割确权的情况下，