论我国农村金融法律体系的构建-

1、【作者简介】王学忠,中共安徽省委党校函授部讲师,研究方向为农村金融法。论我国农村金融法律体系的构建王学忠(中共安徽省委党校函授部,安徽合肥230022【摘要】我国农村金融法律体系存在形式结构不完整、内容不协调等问题,这是由于法治观念的缺失、农村金融规章出台的临时性和应急性、农村金融问题的复杂性、政府在监管中追求自身利益最大化和风险最小化等原因造成的。农村金融法律体系不健全制约了我国农村金融的发展。我们应当按照形式和内容和谐统一的要求,准确定位政府职能和农村金融机构的功能,以完善农村金融法律体系。【关键词】农村金融法律体系构建【中图分类号】D922.28【文献标识码】A 【文章编号】1007-4

2、767(200806-0066-03农村金融供需矛盾严重制约农村经济发展。导致农村金融问题的原因很多,农村金融法律体系不健全是其中重要原因之一。构建农村金融法律体系,是依法治国方略在农村金融领域的体现,不仅可以规范政府行为,有效发挥政府矫正市场失灵的作用,协调政府、金融机构、农户的利益关系,促进农村金融的健康发展,而且符合监管部门对农村金融市场依法监管的要求。一、我国农村金融法律体系存在的问题目前,我国涉及农村金融的法律规范主要有商业银行法、农业法以及农村信用合作社管理规定、农村信用合作社县级联合社管理规定、农村信用社省(自治区、直辖市联合社管理暂行规定、农村商业银行管理暂行规定、农村合作银行

3、管理暂行规定、村镇银行管理暂行规定、贷款公司管理暂行规定、农村资金互助社管理暂行规定,等等。这些规范对促进农村金融发展,稳定农村金融秩序,推动农村经济发展起到了巨大作用,但也存在不少问题。(一形式上还不完整1、从横向上看,一些农村金融形式的规范尚处于完全空白状态。我国有商业性、政策性、合作性、民间性等多种农村金融形式,其中政策性金融、民间性金融无法可依。1993年国务院关于金融体制改革的决定指出,组建中国农业发展银行并制订中国农业发展银行条例和中国农业发展银行章程,截至目前,中国农业发展银行条例仍未出台。由于其法律地位不明确,业务范围经常变动,政策性支农功能未能充分发挥。民间性金融在很多时候也

4、称之为“地下金融”,意指脱离政府监管、不被政府承认的金融形式,政府对其采取的主要是打压政策。民间金融具有产权明晰、交易信息对称、效率高等优点,政府应当改变观念,变打压为引导,通过立法规范其发展。2、从纵向来看,法律形式主要表现为金融规章,专门规范农村金融的法律、行政法规等形式尚处于空白状态。目前,涉及到农村金融的法律有商业银行法、中国人民银行法、银行业监督管理法、农业法。商业银行法第13条规定,设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币;第93条规定,农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务,适用本法有关规定。无论从涉及的农村金融形式来看,还是从适用范围看,商业银行法对农村金融的规

5、定都是不全面的。中国人民银行法、银行业监督管理法对办理存贷款业务的农村金融机构是适用的,但缺乏针对性,毕竟农村经济是弱质经济,农村金融不能等同于一般商业金融。农业法中涉及农村金融的条文大多使用的是“引导”、“鼓励”和“支持”的原则性字眼,且没有制定相应的配套法规,执行力不强。(二内容上还不协调1、上位法与下位法间的矛盾。如商业银行法第132008年第6期理论建设NO.6,2008(总第118期Theory Research General No.11866-条规定,设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币,但村镇银行管理暂行规定第1条说明该规定是根据商业银行法等有关法律法规制定的

6、,第8条规定在县(市设立的村镇银行注册资本不得低于300万元人民币,在乡(镇设立的村镇银行注册资本不得低于100万元人民币。两者在注册资本方面的规定明显不一致。又如贷款公司管理暂行规定第1条指出其是根据商业银行法等法律法规制定,而贷款公司是不能吸收存款的企业法人,属于非银行业金融机构,不属于商业银行法的调整范围之内,下位法扩大了上位法的适用范围。2、同位法间的矛盾。如农村合作银行管理暂行规定第2条规定,农村合作银行是股份合作制社区性地方金融机构。合作制的最基本原则之一是民主管理,其权力机构股东代表大会及由其选举产生的董事会、监事会、高层管理人员有权管理农村合作银行的全部事务。但农村信用社省(自

7、治区、直辖市联合社管理暂行规定第4条规定,经省级政府授权,省联社承担对辖内农村合作银行的管理等职能,这是违背合作制自我管理这一基本原则的。农村信用合作社县级联合社管理规定第23条的规定县联社对辖内农村信用社可以行使人事、劳资等管理职能,与农村信用合作社管理规定中规定农村信用社的合作性质也存在类似矛盾。3、同一规章条文间的矛盾。如农村信用社省(自治区、直辖市联合社管理暂行规定第2条规定,省联社是由辖内的农村信用合作社市级、县级联合社(合作联社或农村合作银行自愿入股组成的地方性金融机构;第4条规定,经省级政府授权,省联社承担对辖内农村信用社(农村合作银行的管理、指导、协调和服务职能。从第2条可以看

8、出,农村信用合作社市级、县级联合社(合作联社或农村合作银行是省联社的股东,对省联社有管理权,但第4条又赋予省联社对其股东的管理权,股东对联社的管理权与联社对股东的管理权发生了冲突。农村信用社省(自治区、直辖市联合社管理暂行规定第1条指出,该规定制定依据之一是公司法,省联社具有公司的性质,而公司基本特征是营利性,这与该规定第2条省联社“履行行业自律管理和服务职能”是冲突的。4、权利与义务失衡。把农村金融机构定位为服务三农领域,无法改变资本逐利的本性,金融资本在农村市场的赢利水平和风险程度与在其它领域更是不同。农村经济的弱质性特点决定了农村金融机构的经营成本高、风险大,农村金融机构如要获得像城市金

9、融机构一样的盈利水平,除需要一般的适度竞争环境外,还应有适当的政策支持,这些在现行制度中都没有提供。(1缺乏适度竞争机制。垄断看起来有利于农村金融机构盈利水平提高,实际上制约了农村金融产品的创新,抑制农民金融需求,反而降低农村金融机构的经营活力。长期以来,由于市场准入的限制,金融机构以外的资本很难进入农村市场。2006年中国银监会发布的关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见,降低了设立门槛,但仍然存在严格的设立主体限制,如村镇银行应采取发起方式设立,且应有1家以上境内银行业金融机构作为发起人。国有银行商业化改革后基本退出农村金融市场的事实证明,引导金融资本进入农村市场存在难度,农

10、村金融的垄断状况将长期存在。(2政策支持机制缺失。目前的农村金融规范规定了农村金融机构要为农村经济服务的义务,但没有金融机构的权利规定,权利义务不对等。这样,一方面,农村金融机构支农积极性受到影响,另一方面,因为高成本、高风险的存在,一些农村金融机构可能陷入无法保本经营的境地,这些都将危及农村金融机构的稳健运行。二、农村金融法律体系问题的形成原因(一法治观念的缺失。我国长期坚持“一靠政策、二靠科技、三靠投入”的发展农业生产指导思想,把政策放在发展农业的首位,法律手段运用得不够。对待农村金融问题也是如此,在中央出台的多个一号文件中,都提到了加强金融支农的重要性和鼓励措施,但相关的法律尚未出台。(

11、二农村金融规章出台的临时性、应急性。农村金融规章是根据党和政府的三农政策,为了规范监管新的金融形式,采取的应急措施。从名称来看,不少金融规章如农村商业银行管理暂行规定、农村合作银行管理暂行规定、贷款公司管理暂行规定、农村资金互助社管理暂行规定等都是“暂行规定”。暂行规定本身就是指临时性的文件。村镇银行管理暂行规定是关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见的产物,后者发布时间是2006年12月20日,前者颁布时间是2007年1月22日,两者时间仅间隔33天,表现出较强的应急性。这些规章缺少系统性,影响了实施效果。(三农村金融问题的复杂性导致制度设计的难度加大。农村经济是弱质经济,存在

12、规模小、分散度高、市场风险和自然风险较大、盈利不稳定等不足,很难成为金融资本青睐的对象。资本对农村经济的远离要求政府在金融资本配置中发挥作用,寻求市场运作与政府干预的最佳平衡是一件十分不易的事。美国学者A奥肯认为,平等和效率之间的冲突是我们最大的社会经济选择,它使我们在社会政策的众多方面遇到了麻烦。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它1(p247。提高金融资本配置效率要求我们发挥市场机制作用,金融资本与农村经济的背离又要求政府对市场进行干预。对市场的干预要求尊重市场规律,因为市场本身变化无常,且人们的认识能力有限,对市场规律的完全把握是很难的。(四政府方面的原因。当前我国的新农村建设是在

13、政府主导下推动的,巨大的资金需求迫使政府控制资金配置,农村金融机构成为政府控制农村资金的渠道。因此农村金融制度虽然强调了“为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”,金融机构“实行自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束”,实际上少数地方却以政府的偏好压制了农民的利益需求和金融机构的效率要求。这在信用联社制度设计中体现得尤为明显,设立信用联社并赋予其一定的管理职能以加强对信用社控制,而不是恢复信用社的合作本质。同样的原因,农村民间金融游离于政府控制之外,因而难以得到政府认可。67-三、构建农村金融法律体系的思路(一构建形式上门类齐全的农村金融法律体系从法律体系形式目标上,农村金融法律体系应当是

14、由农村金融法律、行政法规、规章组成的门类齐全的整体,每一种符合农村现实需要的金融形式都有适当的法律规定来规范。第一,制定专门的农村金融法。政府部门作为规章的制定者、执行者、参与者,难免会做出对己有利的选择,很难妥善处理政府、金融机构、农户的利益关系;商业银行法、中国人民银行法、银行业监督管理法、农业法总体上对农村金融可以适用,但要提高法律适用的针对性、操作性,从长远看,还要制定由人大通过的专门农村金融法律。关于农村金融立法体例,有人主张制定统一的农村金融法,即农村金融服务法;也有人主张分别制定合作金融法、政策金融法、农村商业银行法等。前者的好处是节约立法资源,在一部法内容易协调各类金融的竞争与

15、协作关系,不利的方面是因涉及面太大,诸多矛盾一时难以解决,出台不易。后者则可以根据不同的金融形式特点,分别立法,因涉及的矛盾相对单一,容易出台,但在节约立法资源,协调各类金融的竞争与协作关系等方面不如前者。立法者可以根据实际情况,权衡利弊,择优使用。笔者倾向于采用后者。第二,依法制定行政法规、规章、地方法规。制定专门的农村金融法后,为了实施的需要,国务院可以依法制定行政法规,监管部门可以依法制定部门规章。考虑到我国地域广阔和各地差异,可授权地方制定地方法规。(二构建内容上和谐统一的农村金融法体系农村金融法是针对三农问题的专门法,农村金融法律体系应当是符合农村金融业务特点的制度体系,起着规范政府

16、监管行为、提高农民收入、促进农村金融机构可持续发展,保障农村经济发展的作用。鉴于小农经济与金融资本背离现实,政府干预农村金融市场是必须的。但如果介入不当,也会因干预不足或干预过度而产生政府干预失败,因此在农村金融法律中准确定位政府职能十分重要。在市场机制能够发生作用的领域,政府应当主动退出,而在市场失灵的领域,政府则应主动介入。总之,政府的角色应是适度干预不越位,引导扶持不缺位,其中尤其要注意处理好政府与农民、政府与金融机构的关系。1、政府与农民的关系。农村金融法律的制定要以农民的利益要求代替政府的利益偏好,树立为农服务思想,积极调整思路,鼓励金融机构业务创新,建构适应农村经济发展的金融制度。

17、就中国农村而言,中国农村金融制度的建立需要以中国农村小农家庭经营方式及其金融需求为基础,而不是盲目追求好的金融制度安排。2(p118这就要求我们通过农村金融立法努力拓宽政策性金融的服务领域,推进农村商业性金融经营的市场化,大力发展农村合作金融组织,规范民间金融发展。2、政府与金融机构的关系。政府与金融机构在支持农村经济发展这一点上是一致的,问题在于政府如何支持农村金融机构发展。在立法中定位各类金融形式的功能,即明确各类金融形式的目的、任务、运作方式,从而便于政府对各类金融形式采取不同的规范、引导、扶持方法。政策金融,定位为服务于商业性金融不愿进入和社会效益重大的领域,主要是关系国计民生的粮棉油

18、生产资金扶持;农村公共品如农村基础设施建设、农业生态环境建设等的信贷支持;特别贫困地区、贫困农户的信贷支持;带动作用强的农业产业化龙头企业信贷支持;农业保险业务的扶持;等等。它应由政府设立,不以盈利为目的,按照政府确立的支农目标开展业务。合作金融,定位为农民自己的金融机构。政府在合作金融领域的作用是规范引导、提供服务。在国外,合作金融已不完全是互助性质,经营目标已逐步转向追求利润,而我国合作金融起步晚,实力不强,仍应强调互助性质。立法中应防止农村信用社有合作之名无其实这样的现象再度发生,德国的经验值得我们借鉴:德国合作银行管理体制是由自下而上入股、自上而下提供服务;从下至上存资金,自上而下融通资金。商业金融,定位为服务于有一定经营能力的农村贷款人,他们有较强的资金运用能力,可以承受较高利率。立法中应取消对其经营的一切限制,准许其完全按照市场规律办事,政府在政策层面予以支持,如放宽市场准入条件,准许利率市场化等。1983年孟加拉国特别格莱珉银行法令颁布,格莱珉银行完全采用商业方式运作,取得了举世瞩目的成就,这表明农村金融市场化不仅不会弱化金融支农功能,而且有助于提高金融机构效率和农户资金获得率。民间金融,定位应是正规金融的补充。由于正