商业银行预算管理体制改革的发展方向

1、财务预算是对全年各项业务作出科学预测,进而对各项经营活动的成果作出预测估计,并以此作为全年工作的奋斗目标。分级预算和分部门预算是目前大型商业银行的两种主要预算模式。一些国际先进银行，如花旗银行、德累斯顿银行，建立了以业务经营部门为责任主体的组织结构体系（事业部制），分行负责人只作为区域范围内各项业务的协调人，与之相适应，这些银行推行的是以业务经营部门为责任主体的预算管理体制。随着银行组织结构体系的改进和业务流程的再造，现在越来越多的西方商业银行实行了以经营部门为责任主体的预算管理体制。一、分级预算及其局限传统的银行预算模式是以分支行为责任主体的分级预算管理体制，即将银行的经营管理目标和责任按照

2、总、分、支行的层次分解落实。分级预算模式有利于各级行在上级行下达的预算框架内结合自身业务发展战略配置各类资源，并在年度中间根据情况的变化进行动态调整，充分体现了不同层级上资源配置权力和责任的结合，适应了分支行所处的不同经济环境。分级预算虽然能对各级行的全年工作起到指导作用，但仍存在不少局限：1.由于存在严重的信息不对称，造成资源配置的不合理，缺乏公平性、公正性、科学性，从而使得有限的资源不能发挥最大效益。分级预算体制下，预算工作主要由财务部门来承担，而各业务部门的参与度不高。因财务部门远离市场，编制的预算有可能偏离业务发展的实际；而上级行财务部门对下属机构各项业务的信息掌握得更加不够充分、细致

3、，从而影响预算的精确性。由于下级机构掌握着比较充分、细致的信息，又有配置和整合资源的权力，逐利的动机驱使下级行从上级行那里争取到尽可能多的资源，谋取本集体的最大利益。2.分级预算易造成资源向管理层倾斜，造成一线的资源偏紧，从而影响全行业务的发展。分级预算由各级行层层汇总上报，经总行汇总统一平衡后再层层下达，在层层分解下达过程中，各级行往往先充分考虑本级的需要，在资源十分有限的情况下，越到下级分到的人均资源量越少，甚至不足以支持业务的良性发展。3.分级预算的效率低下，整个预算过程历时一般长达半年之久。国有商业银行的组织机构庞大，纵向机构大多达四级，涉及的业务广，变数又较大，每级的预算均需较长时间

4、完成，越到上级汇总平衡的难度越高，所需的时间也越长，影响了分级预算的效率。二、部门预算及其优越性与分级预算模式相对应的是以经营部门为责任主体的部门预算。它是银行经营管理目标和责任在部门间的分解和落实，是监控计划执行情况、资源分配和业绩考评的重要手段，是全面预算管理体系的重要组成部分。随着金融产品种类的增多以及银行经营管理理念和方式的进步，部门和产品已日益成为成本形成和效益实现的基础，部门预算的作用和必要性也日渐显露出来。以经营部门为责任主体的预算管理模式的主要思想是：各部门根据总体战略、目标、资源配置导向、业务发展需要制定部门目标并配置相关资源；各级行业务部门是上级行相关部门的组成部分，接受上

5、级行的预算分配；分支行负责人协调区域内的各项业务。以经营部门为主体的预算编制过程，是由总行各业务部门牵头负责本部门所经营业务的预算编制，送财务部门统一平衡后，形成全行的总预算，经管理层核批后由财务部门反馈到各部门，各部门再分解落实到下级相关部门。与分级预算体制相比，以经营部门为责任主体的预算管理体制具有以下优越性:1.道德风险相对较小，编制的预算相对比较切合实际。在分级预算模式下，由于分支行具有配置和整合资源的权力，便有可能利用这种权力服务某种特定目的，而非全行的整体目标，产生道德风险。而实行部门预算后，由于总行各业务部门对本部门的业务掌握得比较充分、详细，相对于财务部门来说更贴近市场，更了解

6、市场，真正懂得业务发展的真实需要，因而编制的预算比较切合实际。而且，总行部门与部门之间、上下级部门之间、下级部门与其他部门之间有着复杂的制约关系，使得编制预算的透明度较高，进而形成道德风险的可能性大为减少。这样得到的预算比较科学，资源得到合理配置，从而发挥最大效用。2.编制预算的效率较高。由于总行各部门掌握的信息比较充分、细致（全行数据已集中的银行更是如此），因此预算的编制不一定从最基层的相关业务部门开始层层编制上报，而是可以在总分行两级的相关部门编制，然后平衡汇总整个部门的预算，再报送财务部门统一平衡汇总，最后由总行各部门分解落实到下级行的相关部门。这一过程相对于分级预算耗时要短得多，各部门

7、协同统一配置资源，减少了上下级行之间的扯皮现象，提高了预算编制的效率，并且可以发挥总行的统率作用。3.部门预算使得总行各部门的责任与权利紧密结合，提高了部门的责任感。分级预算是以各级行的财务部门为主进行的，而部门预算是以各业务部门为主、其他部门共同参与、最后由财务部门汇总平衡而编制的。预算编制的广泛性、参与性大为增强，各部门的责任得到强化，改变了分级预算体制下总行各部门有权有利而责任淡化的现象，真正实现了责权利的结合。4.部门预算为科学的业绩考评提供了基本依据。业绩考评是激励各个部门及全体员工朝着全行整体目标奋进的有效手段。但一个科学合理的业绩考评体系除要考虑定性的非财务指标和主观评价外，更需

8、一系列客观可衡量的财务指标和尺度。部门预算作为经综合平衡后确定的部门目标，是衡量部门业绩的重要尺度。如果没有部门预算，就很难正确衡量部门的业绩；部门没有预算，没有目标，也就很难为部门员工制定一个努力的目标，从而难以对每位员工（尤其是客户经理）的业绩作出合理评价。 - 公司法赋予董事或审计师特定的权力和义务，以确保其依循合适的准备金计提做法并且公正地在财务报表上表述银行的财务状况。银行业和金融方面的立法通常对违反一般谨慎条例和违反具体银行业和金融服务业法律的行为制定具体的处罚措施。在香港，同其他多数国家和地区一样，违反银行业条例规定的处罚有罚款、监禁，或者二者并处。在法国，准备金计提不足构成违规

9、，因为这种行为违反了1966年商业公司法规定的应保证向公众提供信息的公正和准确性的规定。墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、西班牙和西非货币联盟也有与此相类似的商业和银行业方面的法律解释。监管当局可根据违规的严重程度执行多种处罚措施。如果轻微违规，可对其进行警告或申斥。如果严重违规，特别是威胁银行的生死存亡，就可以吊销银行的许可证。其他处罚包括：罚款、从资本计算中剔除银行的一般准备金（法国），命令修改已发布的财务报表，增加监管要求的资本，暂时吊销银行的许可证，对银行进行托管。在某些国家，处罚还可适用于银行董事或管理人员。此类处罚包括罚款、暂时取消任职资格、降级、免职和监禁。如果违规影响到了期末财务报表

10、的编制，审计师也难辞其咎（如德国）。在这种情况下，处罚包括支付罚款和取消审计师将来从事对银行的业务审计的资格。11.贷款损失准备金的税收待遇贷款损失准备金减免税收对银行计提充足的贷款损失准备金影响很大。由于准备金最终影响到未计提准备金的贷款损失的规模，贷款损失的财务处理也影响到银行危机的成本。因此，贷款准备金的税收待遇要在促使多提准备金的税收减免（代价为税收减少），与会导致贷款损失准备金计提不足的过于严格的税收政策之间达到一个巧妙的平衡。国际间在资本监管中的银行贷款风险分类方面的标准越来越一致，这为更有效地对贷款准备金进行会计和财务处理奠定了合理的基础。银行监管当局和财政当局都对如何正确评估银

11、行贷款的恶化有共同兴趣，这使他们在贷款损失评估时的审慎和财务监管方面容易达成共识。贷款损失的税收减免主要有下列三种方法：一是核销法，贷款仅能在已被宣布无法回收并且已从银行账簿中核销的情况下才减免税收。二是专项准备金法，专项准备金可以全额或者部分减免税。三是一般准备金法，对不超过合格贷款预先确定比例的一般准备金，银行可享受减免税。如果不允许银行在采用了所有的清收手段以及用尽全部的法律手段处置抵押品之前核销贷款，核销法显得过于严格。在很多国家，司法体系的低效率使损益表中对损失从会计上确认相对于贷款损失实际发生的时间大大滞后。如果可以部分核销，则该办法更接近于专项准备金法。核销法和专项准备金法是最常

12、用的。澳大利亚、韩国、荷兰和美国采用的是核销法。几乎所有其他接受调查的国家和地区都采用专项准备金法。除几个国家对可减免税的准备金进行了限制，大多数国家对准备金的总量控制具有灵活性。在那些对减免税进行限制的国家中，印度允许最多不超过年收入的5%和被印度储备银行确定为损失或可疑资产的5%享受税收减免；韩国减免税最多不能超过监管比率的下限；墨西哥则以贷款的2.5%为上限；南非规定减免税收不得超过可疑贷款的本金与利息之和的25%.中国正在重新考虑按照贷款余额1%的上限享受减免税。采用一般准备金法的国家相对较少。捷克、德国、意大利和新加坡采用这种方法。这些国家规定了一般准备金的减免税限额，专项准备金也有

13、限额。德国没有对专项准备金进行限制，但是要求一般准备金不能超过过去5年内平均贷款损失的60%.意大利在一般准备金和专项准备金的税收减免方面有一个累积的限制，即每年不得超过贷款余额的0.5%，并且贷款损失准备金小于贷款余额的5%.在法国，对列入国家风险的对外国借款人的贷款的准备金可以进行税收减免，但是一般准备金则不能。理所当然的是，来源于非生息性资产的收益是不用交税的。在非十国集团中，捷克对按贷款分类计提的专项准备金给予不同的税收减免。不超过总资产的固定比例的一般准备金可以减免税，这一比例为表内资产的1%和表外资产的2%.新加坡是以合格贷款金额的3%为限。沙特阿拉伯和西班牙对经过银行监管当局批准

14、的专项准备金和一般准备金没有任何限制。银行监管当局要求增加计提的贷款损失准备金并不总是可以减免税。虽然监管当局和财政当局经常沟通协调，没有通用规则的是，银行监管当局要求银行在损益表和资产负债表之外增加的准备金能否减免税。对准备金的税收减免一般都有限制，而不管银行监管当局是否要求增加准备金。12.信息披露通常而言，如果银行必须向公众披露有关他们愿意承担风险的情况、日常运作的情况以及前景方面的内容，银行将采取更为谨慎的行为。然而，信息披露以及市场约束的程度依赖于一国经济的复杂程度及其市场开放程度。尽管这篇报告主要描述的是贷款分类和准备金计提有关规则的差异，但仍指出银行需要就会计政策、风险管理政策以

15、及风险暴露对公众进行全面的信息披露。报告中涉及的国家对信贷质量的信息披露有不同的要求。在大多数十国集团成员国中，不要求银行向公众披露贷款质量的详细信息。通常，当要求特定的贷款分类时，监管当局并不希望银行将其披露出来。美国的银行必须披露分类为呆滞贷款的金额。贷款质量方面的详细信息属机密除非市场约束（例如上市银行）强迫银行向投资者和市场披露更多的信息。很多国家必须大大改善关于信息披露的规则以接受前文中提到的巴塞尔委员会的建议。在非十国集团成员国中，对银行贷款质量要求的信息披露程度不尽相同。此外，银行通常必须向公众披露一些贷款构成的信息，尽管这些并不如监管当局收集到的信息那么全面。例如，捷克只要求银

16、行披露他们的贷款中标准贷款和分类贷款的分布，而不用公布更加详细的监管要求的贷款分类分布结果。印度和沙特阿拉伯要求披露不良贷款的数量。新加坡要求银行仅向公众披露逾期、呆滞以及重组贷款的信息。最近，西班牙要求银行在2000年度报告中增加披露贷款分类和准备金计提的信息。其他的国家和地区（俄罗斯、西非货币联盟 ）都没有要求任何信息披露。澳大利亚的会计准则要求银行向公众披露其贷款的构成；韩国的银行也必须如此。从总体上看，由监管当局掌握的贷款的完整的信息并不能与公众共享。对准备金的信息披露要求越来越趋于一致。在大多数国家，银行必须披露准备金金额和被检查年度累计金额的信息。银行也必须披露关于坏账核销以及从前

17、些年核销中回收金额的详细情况。南非在信息披露上遵循会计标准，所有的公司包括银行在内都必须遵循，必须对其会计政策和贷款质量进行有深度的信息披露。尽管银行监管当局也许还没有被授权监管银行信息披露，他们也常常参与对信息披露充足性的检查，包括贷款质量信息的准确性。虽然外部审计师对银行的财务报表提出意见，银行监管当局也要确保银行不提供虚假的财务信息。在十国集团成员国中，仅有法国和美国的监管当局被授权确保银行按时披露信息。在法国，如果银行被发现报表中有重大遗漏或者错误，监管当局还可以要求银行公布调整后的报表。在捷克和西班牙，银行监管当局不仅检查银行是否遵循会计准则，还对信息披露进行监管。根据几个国家的银行

18、法（韩国、墨西哥、俄罗斯），监管当局可以对不准确的信息披露进行处罚。在实践中，大多数的十国集团和非十国集团成员国的监管当局都没有对银行违反信息披露规定的行为进行处罚。大体而言，其他法律机关可以起诉违反规定的银行。13.外部审计师的作用在被调查的大多数国家中，按照法律规定必须由外部审计师来检查贷款组合并确认银行为受损资产（包括贷款）提取的准备金是否充足。在大多数情况下，不管银行监管当局是否进行了现场检查，外部审计每年应至少一次检查银行的账户和政策。尽管几乎所有监管当局都认可外部审计是任何监管体系中的一个关键因素，但在很多国家仍然存在对外部审计师工作的质量和可靠性的普遍的不信任。引起争论的是，由于外部审计师的酬劳来源于他们的客户，外部审计师的判断缺乏应有的独立性。这种特性使外部审计师难以强求客户谨慎地进行贷款分类和计提贷款损失准备金，特别是银行危机时期。既然认识到不当审计做法的可能性，人们或许认为大多数国家都已经对此实施过处罚。而实际情况并非如此。在过去的5年里，仅有几个国家（巴西、捷克、法国、德国、西非货币联盟）就外部审计师对贷款分类的不当审计实施了处罚。然而，大多数国家表示，如