国家审计促进经济发展方式转变的实践与探索_基于重庆经济发展模

1、国家审计促进经济发展方式转变的实践与探索 基于重庆经济发展模式的思考王耘农 李 歆 陈永康【摘 要】 科学发展观的第一要义是发展, 加快实现经济发展方式的转变, 已成为经济生活中的一件大事, 同时也对国家审计提出了新的更高的要求。本文立足重庆审计特色,分析研究重庆审计工作在贯彻落实国 家“十二五”战略规划及今后一个时期,立足国家经济发展方式转变,在财政金融、政府投资、国企及资 源环境审计中,充分发挥经济监督职能,追踪国家各项转变发展方式政策措施的贯彻落实到位情况,服务 宏观决策;以及运用经济督导手段,督促违反转变经济发展方式的种种违规行为整改到位,督促改革和优 化经济发展方式的体制机制的建立和

2、完善。【关键词】 审计监督 经济 发展方式 转变实现“十二五”规划,坚持科学发展是前提,努力改善民生福利是根本,推进政府法制建设是保障。 担负经济监督职能的审计部门,在贯彻落实国家“十二五”战略规划及今后一个时期,应当把推进我国经 济发展方式转变、促进我国经济又好又快发展作为战略主攻方向,首先要关注经济发展政策问题,重点关 注三个机制的建立和三个控制的落实。关注三个机制:一是关注地方政府举债机制。温总理在报告中首次 提出对全国地方政府性债务进行全面审计,在审计的基础上探索和完善政府举债机制。二是关注预算约束 机制。目前预算最大的问题就是不完整不科学,审计机关要针对问题,创新思路,加强专项审计,

3、增强预 算执行审计的针对性和实效性。三是关注收入分配机制。温总理提出两个同步、两个提高的要求,就是努 力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,逐步提高居民收入在国民收 入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。要关注三个控制:关注国有企业特别是垄断企业的 工资总额控制,关注物价控制,关注“三公”消费控制。这三个机制三个控制,从某种意义上讲,对经济 发展方式转变起着非常重要的调控作用,也是审计机关关注的重点。其次要关注民生问题。审计机关要始 终围绕党委、政府工作部署,关注森林工程、交通建设、公租房、廉租房、危旧房改造、养老保险、企业 改制等民生项目, 保证各项政

4、策的落实, 保证民生项目取得实在效果, 保证每一笔资金能够安全有效使用。 审计机关在财政金融、政府投资、国企及资源环境审计中,应当充分发挥经济监督职能,监督检查和 揭示经济运行中盲目决策、发展粗放、重复建设、资源消耗、污染环境、效益低下、危及民生等问题,披 露一些地方、部门和单位在执行政策中,因狭隘的地方和部门利益驱使,把国家用于调结构、打基础、惠 民生的钱乱挪乱用;应当充分运用经济监测手段,追踪国家各项转变发展方式政策措施的贯彻落实到位情 况,评估各项政策与实际执行中的差距和问题,评估结果及效益,及时反馈各级政府,服务宏观决策;应 当运用经济督导手段,督促违反转变经济发展方式的种种违规行为整

5、改到位,督促改革和优化经济发展方 式的体制机制的建立和完善。王耘农,重庆市审计局,邮政编码:400047,电子信箱:cqkpzx;李歆,重庆理工大学会计学院;陈永康,重庆市审计学会。3一、明确转变经济发展方式内涵所谓经济发展方式,就是实现经济发展采取的手段、措施和具体做法,不仅包括经济增长方式,而且 包括结构、质量、效益、环保等方面内容。转变经济发展方式,就是把粗放型经济增长转变为集约型经济 增长;把盲目地单纯追求 GDP 量的扩张转变到更加注重优化经济结构、提高经济效益和经济增长质量上 来;把“物质化”的发展转变到“人本化”的发展,更加注重不断提高人民群众的物质文化生活水平,让 广大人民群众

6、共享改革发展的成果。 “十二五”规划的主题是科学发展,主线是加快转变经济发展方式。 转变经济发展方式是实现科学发展的题中之义,加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻 变革。转变经济发展方式本质上就是要走全面协调可持续发展的道路,提升我国企业的自主创新能力,加快 经济结构战略性调整,积极建设资源节约型、环境友好型社会,在合理充分利用自然资源、保护生态环境 的基础上,促进经济的可持续发展。要求保持合理适度的人口增长;维护社会秩序,为人民提供安全、公 平的社会环境和良好的物质、文化生活条件;努力提升人民群众的身体和文化素质;逐步提高人民的生活 水平,让经济发展的成果更多地体现在改善民生上,

7、这样的发展实际上就是实现经济社会又好又快发展的 具体内容,这样的转变经济发展方式就是对转变经济增长方式的新发展、新跨越。从国际上看, 2008年的国际金融危机影响深远,它不仅导致世界经济的深度衰退,而且也带来了全球 金融体系和世界经济格局的重大调整。从国内来看,改革开放以来,我国经济增长速度举世瞩目,但长期 依赖高能耗、 高污染、 低人力成本、 低利润的经济增长方式, 虽然能够快速提升 GDP , 却很难创造高利润; 虽然能够大量生产商品,却很难创造品牌;虽然能够吸纳大量就业人口,却很难大幅提高劳动者的收入水 平。基于国内外情况的考察,我国实现经济发展方式转变是必由之路。针对经济发展方式转变,

8、 “十二五” 规划建议提出了五个坚持:要求坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向;坚持 把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑;坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展 方式的根本出发点和落脚点;坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要 着力点;坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。二、立足重庆发展模式重庆市积极贯彻落实科学发展观,在“五个重庆”建设理念的引领下,大力推进经济发展方式转变, 走出了一条重庆特色之路。其一,转变经济发展方式,坚持走新型工业化道路。新型工业化道路是以信息化带动工业化,以工业 化促进信息化,工业化和

9、信息化并举的道路,其特征在于科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污 染少、能够充分发挥人力资源优势。在“十一五”期间,重庆市积极淘汰落后产能,限制高污染、高能耗 企业的设立及营运;支持汽摩等传统优势产业的绿色技术革新,大力发展 IT 、电子等信息化产业;高新技 术开发区、 “两江新区”为重庆走新型的工业化道路提供了坚实的基础;重大科技专项行动全面实施,新 能源汽车、风力发电、镁合金材料、轨道交通、医疗器械等新兴产业快速发展,新材料、生物医药、电子 信息等产业成为新的经济增长点;移动通讯、新能源汽车等 7个国家高新技术产业化基地和创新医药孵化 基地落户重庆。面对“十二五”的历史机遇,重庆将依

10、靠科技支撑,在做大做强汽车摩托车等六大传统支柱 产业的基础上, 继续凸显重庆在全国率先建设的科技研发、资源共享和成果转化三大科技平台这一亮点和优 势,实施“ 2+10”建设方案,即基本建成亚洲乃至全球最大笔记本电脑生产基地,基本建成国内最大离岸数 据开发和处理中心, 同时规划了通信设备、 高性能集成电路、 节能与新能源汽车、 环保装备等十大产业集群。 其二,转变经济发展方式,统筹城乡和区域经济协调发展。改革开放以来,无论是城市还是农村都有 了不同程度的发展。但与城市相比,农村发展相对滞后,城乡之间和区域之间发展差距仍然较大。因此, 要转变经济发展方式,提高经济发展质量,就需要坚持城乡和区域协调

11、发展的战略,坚持不懈地实施统筹 城乡和区域发展的方针和政策,在继续推进城市化的过程中,扎扎实实建设好社会主义新农村。其三,转变经济发展方式,进一步改善民生、扩大内需。推动中西部地区发展上台阶、上水平,有利4于促进区域经济协调发展,有利于增强全国的发展后劲,有利于各民族群众过上更好的生活,是加快转变 经济发展方式的重要任务。推进重大民生工程建设,切实保障好群众就业、教育、医疗、住房、养老等方 面的基本民生问题,为实现转变经济发展方式提供有力保障。重庆的“唱红打黑”在改善民生、净化投资 环境方面成效显著,为构建和谐重庆、促进重庆经济的可持续发展注入了强大动力。重庆市坚持将财政一 般预算支出的 50

12、%以上用于民生,建设 4000万平方米公租房、培养照顾 130万留守儿童,让 300万农民 工转户进城,实施“两翼”农户万元增收,提前 3年实现农村养老保险全覆盖等。这些改善民生的举措, 创新了经济发展理念,将民生改善和经济发展紧密结合起来,走出了一条以民生为导向的发展路子,出现 了经济发展速度快、质量好、结构优的新局面。其四, 转变经济发展方式, 要推动产业结构升级。 传统产业多是高耗能、 高投入、 高产出、 低效益 (即 “三高一低” ,因此, “十二五”规划纲要草案在改造提升制造业的表述中提出,要优化结构、淘汰落后产 能,促进制造业由大变强。经济增长方式的转变需要调整增长要素的投入比例,

13、降低一般的资金、资源、 人力的投入,更多地依靠科技进步的因素实现增长。而经济发展的转变从整体上不仅需要调整要素投入比 例,还需要经济与社会、环境的协调发展,以及经济系统内部的农业、工业与第三产业之间协调发展。 其五, 转变经济发展方式, 要通过节能减排建设资源节约型、 环境友好型社会。 科学发展需要节约资源、 保护环境和加强生态建设。 要从一次性和单一性利用资源转向循环利用和综合利用资源, 从以牺牲环境为代 价的经济增长转向以环境优化增长和经济发展与环境保护的双赢。 在重庆市委三届八次全会上, 建设资源节 约型和环境友好型社会,提升可持续发展能力被列为重庆市“十二五”经济社会发展的主要任务之一

14、。三、国家审计在促进经济发展方式转变中大有作为(一必要性 加强审计监督是经济发展方式转变的重要保证1.加强审计监督是经济发展方式转变的内在要求。推进经济发展方式转变,是经济领域的一场深刻 变革,必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。加强审计监督是经济发展方式转变的内在要求,其表现 在:通过审计监督,可以反映在经济发展方式转变和经济结构调整的过程中出现的新情况,特别是体制机 制和制度层面的问题,并通过提出富有建设性的意见建议,为政府经济管理部门正确判断形势和完善体制 机制提供决策参考。 可以查处和预防经济运行中的矛盾和问题, 发挥保障经济社会健康运行的 “免疫系统” 功能,为经济发展方式转变提供

15、有力保证。可以发现各级政府对中央关于调整经济结构、提高经济增长质 量和效益相关政策的落实情况,揭露和查处在贯彻各项决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱 作为等行为,促进经济发展方式转变。2.加强审计监督是经济发展方式转变的现实需要。加强对中央宏观经济政策贯彻落实情况和政府重 大投资项目的跟踪审计,促进了政令畅通,保障了各项政策措施落实到位;加大对重大违法违规问题的查 处力度,推动了廉政建设和反腐败工作;高度重视宏观性、体制性和制度性问题,提出解决问题的建议, 促进了深化改革和制度建设。所有这些,都是审计机关贯彻落实科学发展观的具体体现。越是发展经济、 深化改革,就越需要加强审计监督。从

16、 2010年的审计情况看,重庆市经济领域的违法违规问题仍然存在, 全市共查出各类违规问题金额 155亿元,促进增收节支 61亿元,向司法、纪检监察机关移送案件线索和 事项 256件 235人。其中,有不少问题涉及到上述政策的贯彻执行。因此,无论是当前还是今后,都迫切 需要加强审计监督。(二主要思路 推动在发展中促转变,在转变中谋发展全面落实科学发展观, 牢固树立科学审计理念, 按照党的十七届五中全会和中央经济工作会议的要求, 紧紧围绕经济又好又快发展这个中心,正确处理保持经济平稳较快发展与加快经济发展方式转变的关系, 更加关注经济增长的质量和效益,更加关注调整经济结构和提高自主创新能力,更加关

17、注改善民生和社会 和谐稳定,推动在发展中促转变,在转变中谋发展。以政府预算执行审计为龙头,结合各项专业审计,不 断加大绩效审计力度。在“合规性”审计基础上,对财政资金的经济性、效率性和效果性进行审计,注重 从政策执行、资金使用、行政效能三方面作出评价,促进转变政府职能,提高行政效能。跟踪政府投资方 向,促进用于转变经济发展方式的资金落到实处,发挥效益。在国企审计中把调结构、转方式、节资源、5降能耗、保环境作为审计目标。(三路径和内容 以重庆为例1.实现路径:坚持从促进转变经济发展方式出发谋划和安排审计工作。去年以来,我们提出重庆审计工作要体现重庆时代特征、体现财政审计大格局的思路、体现量力而行

18、 的原则、体现“全市一盘棋”的思想。我们紧紧围绕促进转变经济发展方式、紧紧围绕“五个重庆”建设 和 10大民生工程,科学合理制定全年审计项目计划。要从作计划开始,选择好审计项目,在组织实施过 程中紧紧围绕转变经济发展方式的要求去做工作,了解和把握真实情况,提出建设性的审计意见。真正做 到审计工作贴近经济发展的实际, 立足于促进经济发展方式的转变, 着眼于助推实现经济又好又快的发展。 要坚持把转变经济发展方式的要求作为审计评价标准, 并以此衡量财经工作中的一些是非, 作出客观公正、 实事求是的审计评价。这些思路,顺应了重庆经济社会发展的形势,得到了市领导的肯定。2.主要内容:关注经济运行安全、重

19、点民生项目、 “五个重庆”建设、资源生态环保。结合重庆市转变经济发展方式的具体实践,各级审计机关紧紧围绕市委、市政府的有关要求,将检查 相关政策措施的贯彻执行情况作为头等任务,注重揭露和查处在贯彻各项决策部署过程中失职渎职、弄虚 作假、不作为和乱作为等行为。高度关注政策措施的实施效果和资金的使用效益,促进财政资金的安全、 科学和高效使用。(1民生工程审计,转变发展方式的根本。加强对“三农”、科技、教育、卫生、文化等重点民生项 目和资金的审计监督,把人民群众最关心、最直接、最现实的问题作为审计重点,促进公共资源配置更多 地向民生领域倾斜,切实维护人民群众的利益。去年以来,重庆市审计局组织 2个业

20、务处、 1个审计中心 和 19个区县审计局实施了全市新建廉租房建设项目审计调查,揭示了区县配套资金不到位、挤占挪用廉 租房保障资金、部分项目建设进度滞后、不符合条件的家庭享受住房保障等问题,促进有关部门健全完善 相关管理办法,加强资金和建设管理,规范建设项目程序,确保资金安全使用和发挥效益。此外,重庆审 计局组织实施了主城区公租房建设项目审计调查。(2国企审计,转变发展方式的重点。加大对重点国有企业、金融机构的审计力度,促进企业防范风 险、规范管理,维护国有资产安全完整,保障国有资本保值增值。同时,加强对节能减排资金及钢铁、电 力等重点行业节能减排政策执行情况的审计和调查,重点关注节能减排政策

21、措施的贯彻执行、阶段性目标 完成、资金管理使用、重点项目建设和重点企业节能减排情况,促进落实节能减排目标责任制,推动实现 节能减排目标。(3环境审计,转变发展方式的方向。实现可持续发展是转变经济发展方式的重要要求。可持续发展 的关键是协调处理好经济发展与环境保护的关系,促进人与自然和谐相处。近年来,重庆市审计局从三个 方面开展环境审计,一是森林工程专项资金审计,二是三峡库区重点工业污染治理专项资金审计,三是开 展矿产资源补偿费征收管理使用情况审计调查。审计内容不仅仅局限于对环保资金征收、管理和使用情况 的合规性,更重要的是关注环境治理和保护情况。重点检查了解两个方面的情况:一是环保资金的使用效

22、 果;二是各项环保政策措施的落实情况及其效应。同时,探索对环境治理和保护进行审计评价。把环境审 计逐步引向深入,为促进经济发展方式的转变,实现可持续发展发挥审计应有的作用。(四促进转变经济发展方式,审计还有很长的路要走面对转变经济发展方式的新形势、新任务、新要求,审计工作同样存在着一个转型升级的问题。在新 形势下,被审计对象是崭新的行业和领域,没有现成的审计经验可供借鉴,客观上要求打破传统的思维定 式,积极创新工作思路,结合实际探索更多有效可行的审计路子,只有这样才能及时跟上经济发展形势、 全面满足审计任务要求。1.更新审计理念做到三个坚持。更新审计理念,要求各级审计机关在帮助和促进被审计单位

23、改进管理、完善内控的基础上,更多地从 保障社会经济运行、 推进民主法治的宏观层面发挥建设性作用。 要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务, 科学选择审计项目,合理确定审计重点,使审计工作与转变经济发展方式的要求更加合拍。要把是否有利 于促进经济发展方式转变、是否有利于促进科学发展作为揭示问题、分析原因、作出处理、提出意见和建6议的重要标准,更好地服务于改革发展的大局。审计在促进经济发展方式转变方面,要做到三个坚持:坚 持把促进经济发展方式转变作为做好审计工作的重要战略要求,坚持把促进经济发展方式转变作为做好审 计工作的重要目标取向,坚持把促进经济发展方式转变作为做好审计工作的重要衡量标准。2.创

24、新审计工作方式更加重视绩效审计。充分发挥审计在促进转变经济发展方式中的作用,就必须更加重视开展效益审计,努力扩大效益审计 的比重。转变经济发展方式,要求注重效益,把工作的重点放到提高经济效益和经济增长质量上来,实现 速度、效益、质量的统一。这也要求审计工作不仅要检查财政财务收支的真实性、合法性,而且要检查其 效益性,关注由于决策失误等各种原因造成的损失浪费、资金使用效益不高的问题;不仅要关注经济活动 是否合规,更要关注经济活动有无绩效,关注各项决策实施和各方面资金使用的社会效益,促进经济效益 和社会效益的统一,保证经济运行的质量。不仅进行事后审计,更要注重从事后监督评价向事前和事中的 预防发展

25、,增强审计工作的主动性、时效性和建设性,及时、准确为国家宏观经济决策提供参考信息。 3.审计信息技术探索以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计。一是加强审计信息技术平台建设。推进审计管理的数字化,把数字化技术应用到机关行政管理和审计 质量控制的各个环节,并逐步建立和完善全市审计信息快速通道和共享平台,提高审计管理数字化的整体 水平。二是提高审计业务实施的信息化。要加大资金投入,深入推广运用审计现场实施软件和审计管理软 件,以数字化为基础,构建全市各级审计部门互联互通、资源共享的信息网络平台,实现审计技术由过去 以手工操作对会计凭证、账簿、报表进行的审查,发展到对数据系统计算机辅助审计的现代审

26、计模式,同 时探索以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计系统,加强对大项目的统一管理和现场审计的实时监 控,提高在信息化条件下开展审计工作的能力。三是搞好审计数据库的建设和应用,按照“审中建、建中 审”的原则,加快专业审计数据库的建设,并研究探索各专业审计数据之间的信息交换和共享。4.审计队伍建设提高队伍素质,创新审计管理机制。转变经济发展方式是一项综合系统的艰巨任务,涉及财政、金融、税收、社会保障、资源、环境、安 全等各个方面,客观上要求审计机关必须打造一支政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、结构优化、 知识复合、业务精湛、善于创新,适应经济发展方式转变要求的新型专业化审计队伍。为此,

27、需要做好三 个方面的工作:一是要建立人才准入制度,新进审计人员不仅需要精通审计、会计、法律等知识,而且还 应具备宏观经济、公共管理、社会管理等方面的基础知识;二是要建立人员培训制度,着力培养复合型人 才,加快推进审计队伍知识结构向多学科、多行业、多领域转变;三是要建立健全绩效考核制度,把绩效 考核工作贯穿于审计工作之中。Practice and Exploration of the Role of State Audit in Changing the Pattern of Economic Development: Base on models of ChongqingWang Yunnong Li Xin Chen YongkangAbstract: The