住房补贴政策运行中存在的问题及其对策 - 以成都市相关数据为例-

1、住房补贴政策运行中存在的问题及其对策以成都市相关数据为例田焱刘文杰摘要住房补贴作为住房分配货币化的一种重要形式,在刺激与促进人们住房消费观念与模式转化,提高职工住房消费支付能力、培育和扩大住房消费内需等方面,具有其特殊的意义及作用。然而,随着时间的推移,国家总体住房政策的调整以及房价的普遍上涨,住房补贴先天性缺失逐一显现,并面临着一系列新的问题。对此,必须进行观念、制度以及方法的创新。关键词住房补贴;住房消费承受力中图分类号F293131文献标识码A文章编号1006012X(2010010154(04作者田焱,副研究员,四川省社会科学院宏观经济与工业经济研究所,四川成都610072刘文杰,副处

2、长,成都市住房委员会办公室住房保障处,四川成都610015一、住房补贴运用的历史意义及作用住房补贴是在住房实物分配转变为货币分配过程中,国家行政机关、事业单位以及企业(尤其是国有企业对无住房或住房面积未达到规定标准的职工提供的一项专项住房消费资金,以适当提高其住房消费支付能力,并发挥其在住房实物分配转向货币化工资化分配中的过渡性、衔接性作用。前期,在住房分配货币化改革过程中,通过采取住房补贴方式,不仅刺激与促进了人们观念的转变,基本消除了“等、靠、要”的传统住房消费思想及行为,而且也为整个住房制度特别是住房分配制度改革打下了坚实的基础。同时,它对于提高职工的住房消费支付能力,培育和拉动住房市场

3、内需也起到了十分显著的积极作用。例如:就成都市相关的情况看,截至2005年6月底,全市市级机关130家单位发放补贴1169亿元,涉及职工12685人。自2006年开始,对新进人员、职级调整人员以及原有按月补贴人员,按年进行住房补贴,每年发放资金2000多万元。成华、锦江、武侯3个区级机关已实施住房补贴审批,补贴发放金额10569175万元,补贴人数7330人。毫无疑问,这都提高了数万家庭的住房消费能力,从而扩大与拉动了住房消费内需,有效地促进了成都市房地产业及市场的快速增长,使当地住房和城市建设迅速提升到了一个新的高度,并大大改善了人们的居住环境。基于上述实践过程及其成效,我们不难看出,住房补

4、贴实际明显具有两个层面的功能作用,第一是“改革”层面的功能作用,即它可有效地还以住房消费在国民收入初次分配中的本来面目,有助于确立个人在住房分配中的主体地位,使政府及企事业单位退出住房责任主体地位,让政府更好地倾注于宏观调控和对低收入家庭的住房社会保障等等。第二是“发展”层面的功能作用,即住房补贴的发放明显可提高职工个人的住房消费能力,从而刺激与促进住房消费内需的扩大,并由此促进房地产业及市场的发展,拉动国民经济的增长。尤其是在特定时期,如在房地产业和住房市场发展疲451软时期,由于其可以有效地保障与提高职工的住房消费能力,则不仅可防止住房需求的日趋下落和信心丧失,而且可在一程度上刺激住房需求

5、的增长,从而促进房地产业和住房市场的恢复与发展。二、住房补贴运行中的先后天缺失随着时间的推移,住房补贴作为一种特殊的住房政策设计及措施,不仅其先天的种种缺失开始逐一显现,而且亦开始面临着一系列新的问题与挑战。其中主要表现在六个方面:一是全社会对于住房补贴及其功能作用的认识及运用,存在一定程度的偏差与缺失。现实中人们主要看重它的“福利性”功能,尤其在(按工资一定比例即系数的按月补贴中,已逐步形成了福利固化的格局,从而大大忽略了其他相应的“非福利性”功能,减弱甚至放弃了它对房地产业乃至整个国民经济的促进作用。二是住房补贴作为一种特定的住房政策设计,先天缺乏硬约束力。其一,现行住房政策设计下的住房补

6、贴仅为可选择性行为,而非必要及强制性行为;其二,住房补贴的具体办法灵活性过大,软约束较浓;其三,住房补贴资金来源渠道设置缺乏统一和硬性的制度约束等等。三是住房补贴定标及其发放远远滞后于国家总体住房政策的调整,大大降低了运行效率。例如,住房补贴伴随国199823号文出台而正式运行以来,国家的总体住房政策早已经历了国发200318号、国发200724号文的两次重大调整和若干次的局部调整。而与之相应的住房补贴却仍然未动,或变动甚微。换言之,住房补贴早已针对的不再是经济适用住房的申购者了。另外,从一些城市现实的人均住房面积看,也早已超出了原有政策所规定的60平方米(即人均20平方米住房补贴购房面积。故

7、原有住房补贴政策及其具体办法,实际早已脱离于现实,不可能产生更多的正效应。四是各类住房价格的快速增长导致住房补贴对职工住房消费的支持力度下降,难以有效引导职工实现住房需求。停止住房实物分配后,职工解决住房问题的主要途径,除部分属于住房保障对象的家庭及职工外,绝大多数只能是在市场上购买或租赁商品住房。而近年来包括成都市在内,不仅普通商品住房,而且就连保障性住房尤指经济适用住房的价格明显都呈上涨之势,且房价增长速度已远大于职工(甚至公务员收入增长的幅度。如仍然按原住房补贴标准给职工发放住房补贴,则难以有效弥补职工(包括新进公务员住房消费含量不足,由此势必形成新的住房困难户。这与最终解决职工住房困难

8、、改善职工居住条件的房改目标不相符,也将对促进房地产业持续健康发展,产生不利影响。五是住房补贴政策存在较大的封闭性,缺乏区内外之间的综合比较与平衡。例如,某一城市(如成都市不仅比其他(发展水平相当的城市(如重庆、济南、西安、沈阳等的住房补贴标准明显偏低,而且即便在同城之内,也有较大的差距,形成了同一城市内省、市、区职工间住房补贴待遇不公平的现象。六是在住房补贴政策的实施过程中,明显存在诸多方面的结构性失衡。这些失衡最为突出的表现是:机关与事业单位、与企业单位之间,以及企事业单位各自内部之间组织实施的失衡。这些失衡都有其宏观与微观层面上的原因,但归根到底仍是住房补贴资金来源渠道窄及其相应长效机制

9、不健全、企业经济效益普遍较差等原因。除此之外,也有体制障碍、运管不规范、发放标准及方式存旧等方方面面的直接原因。三、住房补贴调整的相关测算及分析1.住房补贴发放标准的调整分析。住房补贴发放标准的调整涉及到“基准补贴标准”和“按月补贴发放标准”的调整。其一,就“基准补贴标准”调整而言,根据国家现行相关政策,并结合成都市的实际情况,我们完全可将基准补贴测算的经济适用住房平均价格调整为普通商品房平均价格,同时将原有住房面积控制标准调整为90平方米(普通商品住房来进行相关的分析。根据相关公式测算得出:普通商品住房价格条件下的基准补贴额为1361元,取整为1360元,这可称之为完全市场化的(住房补贴基准

10、补贴额,也是我们完全可以且应当接受的一种新标准。5512010年第1期经济体制改革其二,就“按月补贴发放标准”调整而言,我们亦可对以前(根据1998年当时职工不同工作年限、分别设定按照工资的不同比例标准按月住房补贴调整为统一按照一个定额标准发放,已工作年限的住房补贴实行按月累加。经测算,目前按月补贴即定额补贴额为582元。2.住房补贴发放方式的调整分析。经调研和参照其他城市的方式,结合成都市实际,可将补贴发放方式进行如下类似的调整,这些调整本身即存在各种客观及重要的理由。(1调整设想及分析。已享受政策性住房的职工实行一次性发放,未享受政策性住房的职工实行按月定额发放,具体为:对已享受住房实物分

11、配但住房面积未达到住房面积控制标准的职工,就其未达标面积(根据相关公式计发一次性住房补贴。对无房老职工已工作年限的住房补贴一次性补足,之后逐月定额发放。对新职工实行按月定额发放,即住房补贴发放之前的已工作年限的住房补贴一次性补足,之后逐月定额发放。(2调整的理由。主要理由包括:一是新老职工由于发放方式不同存在一定程度的不平衡;二是按月补贴同工资挂钩容易形成福利固化倾向;三是增加管理成本。(3调整后的优点。其一是补贴更加直接,测算更加科学;其二是减少住房补贴工作的日常管理成本,并可提高工作效率;其三是减轻财政支付压力;其四是新方式更能体现对无房职工的倾斜,有利于实现住房实物分配和住房分配货币化的

12、衔接与平衡;其五是一次性补贴和按月补贴相结合,可全面顺利推进住房补贴工作。(4关于新老政策的衔接问题。为了使住房补贴新老政策较好地衔接,使不同时期领取住房补贴的职工之间保持相对平衡,可提出以下设想:2004年12月31日前计发住房补贴的,领取一次性住房补贴的职工不再另行计发,领取按月补贴的新职工,按照新政策继续领取按月补贴。2005年1月1日以后计发住房补贴的,无房老职工已领取的一次性住房补贴与按新政策计发的住房补贴的差额可以补足,并继续领取按月补贴,原领取按月补贴的新职工按照新政策继续领取按月补贴。2007年9月1日前购买经济适用住房(含单位集资建房的职工,其购房价格达到成价房2000510

13、号文件规定的,可以按照原有政策,一次性领取住房补贴。1998年12月31日前已参加工作,但工龄不足10年的住房未达标职工、原领取一次性补贴后继续领取按月补贴的,可选择以下方式发放补贴:按照新政策有房职工计算办法一次性计算应得住房补贴总额,扣减其原有累计领取补贴后,一次性补足,不再按月计发补贴。鉴于四川省于2004年出台了省级机关职工住房补贴实施办法,其中的面积控制标准同成都市有一定差别,为使同一城市不出现不同标准,故在确定成都市住房补贴面积控制标准时,完全可以参照省级机关有关标准执行。3.调整后的职工住房消费承受能力分析。根据前述对住房补贴标准及发放方式的调整分析,我们选取公务员为例,经测算得

14、出初步结果:补贴标准及方式调整后,职工住房消费能力提高明显。按照调整后的按月补贴额度,一般职工(尤指新进公务员每年的按月补贴总额可以达到9891184元。根据表1的资料看出,职工实行新标准的按月补贴,按照成都市现行普通商品房价5180元计算,至少可以承受房价上涨幅度在10%以内的住房消费增长。表1调整后的职工住房消费承受能力分析表年份价格(元面积(m 2优惠利率(%总价(元月还款额(元价格调整后月还款增加额(元200951809041158466200200418356989051282022051312001486216905594402445184401974.住房补贴资金需求量分析。根据

15、调研、分析、测算,从成都市市级行政机关和事业单位住房补贴资金需求注入的相关情况看,调整后的情况大体如下:其一,市级行政机关中固定人员资金需求量为240818万元/年;其二,市级行政机关中新增人员的增量补贴资金需求量为34912万/年(到全部人员实行按月补贴时,则该资金额应为1554413万元/若干年;其三,市级事业单位(即财政供养的单位该项资金需求量一次性发放231600万元;全部人员实行按月补贴时,年度资金需求为26190万元/年。因此,总体上看,财政压力并不太大,完全处于可承受范围之内。5.住房补贴运管体制调整分析。相较于前期主要针对机关行政单位的住房补贴运管体制机制而言,企事业单位要复6

16、51R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEMNO.1.2010杂得多,运管的难度也高了许多。其中,尤其体现在其住房补贴资金的筹措及其运转与管理方面。对此,有必要重点抓好如下两大方面的工作:(1拓宽住房补贴资金筹措渠道。根据成都市目前的实施情况,住房补贴资金的来源可争取以下几个渠道:一是各单位售房收入的80%可用于住房补贴。二是成都市已出售的房改房进行二次交易时,所收取的土地出让金收入。三是单位售房款运营收入。四是在每年用于城市建设的资金中安排部分资金作为住房补贴资金稳定来源。(2规范住房补贴资金管理。可以对住房补贴资金比照住房公积金实行管理,基本模式为:住房资金管理中心

17、统一管理,银行专户存储,财政监督,在经过严格的风险控制条件下,合理运作,重点支持城市建设。6.住房补贴拉动消费内需分析。通常情况下,住房补贴可有效拉动住房消费内需,其拉动的价值量大约高出住房补贴投入量的34倍。因为从现实情况看,住房补贴一般仅占购房总成交额的25%以内,即大约占1/4的比重。因此,根据上述测算方法,成都市若进行住房补贴的调整,一则针对市级事业单位可以一次性支出23116亿元左右;二则针对市级机关行政单位公务员可能一次性支出2758万元(含固定和新增;三则针对区级单位和非财政拨款事业单位和企业,住房补贴资金总量预计可达10多亿元。因此,上述总计可达40亿元左右。这样一来则可能带动

18、上百亿元资金(即新增购房资金总量达160亿元200亿元进入住房市场。这上百亿元资金的进入,必然还会形成一定的示范、辐射与财富效应,从而引致相关资金的成倍进入和消费内需的扩大。四、相关的对策建议根据以上分析与研究,以及相关的各种结论和客观需要,我们的主要对策建议如下:1.转变观念、提高认识,努力搞好住房补贴的调整与运行工作。特别应采取有效的办法转变与提高相关领导者的观念与认识,真正从原有愿不愿意拿出钱来、乐不乐意拿出多少钱的怪圈里走出来,主动为民多做实事。其有效的办法可以通过相关的制度约束、目标考核或民众监督,也可以通过舆论导向作用等来加以实现。2.改进与强化制度设计,逐步提高住房补贴政策的硬约束力。其一,通过一定年限的过渡,逐渐将住房补贴纳入社会保障系统,或与住房公积金并轨进行运转与管理。其二,对于纳入社会保障系统或与住房公积金并轨运转及管理的住房补贴,政府或可予以适当的减免税支持,或可以匹配一定比例资金予以支持。其三,对于具备一定经济及行为能力而又拒不执行相关住房补贴的单位及其责任人(即法定代表,有必要采取一定的处罚手段与措施,从而规范与严格住房补贴运转及管理行为,形成可持续发展的长效机制。3.建立稳定、长效的住房补贴资