财政项目预算审核的职能定位与运作机制(可编辑)

1、财政项目预算审核的职能定位与运作机制 财政项目预算审核的职能定位与运作机制 朱柏铭 1XXXXXXXXXX zbm64163 预算审核机构与财政监督机构在财政部门内部是并列的、平行的，既不交叉，也不重复。 预算审核不可能也没有任何理由去取代、否定或拒绝财政监督，相反，预算审核本身应是财政监督的对象。 3、厘清预算审核机构与审计部门的关系 预算审核结论作为预算编制的依据，必须纳入政府审计的范围。 政府审计不仅可以对财政项目进行审计，所有被评审事项都应当是被审计的对象。 预算审核结论或审核报告，不可能取代政府审计，更无权拒绝政府审计。 （三）完善机构体系与队伍结构 1、完善机构体系 在机构体系上，

2、浙江省财政项目预算审核中心目前将机构性质已经定位于参照公务员管理单位。 省内各级审核机构的性质和名称要不要统一？ 上下级之间要不要紧密衔接？ 若从预算审核的职能定位考虑，市、县（市）的机构都应改为参照公务员管理的单位。 因为无论是财政全额拨款事业单位还是自收自支事业单位，都会使机构失去行政管理职能。 目前，全省各地的预算审核机构上下不连贯、左右不通气。 如果改为参照公务员管理的单位，那么审核机构体系的上下统一将成必然趋势。 有助于搭建信息共享的平台，如工程造价、设备标价等。 有助于各审核机构相互之间进行问题沟通与经验交流。 美国政府各职能部门的经费竞争异常激烈。 每个申请项目必须使白宫与国会的

3、官员都信服； 白宫和国会都有权要求行政部门解释清楚各项目的预算依据，否则予以退回。 （三）从实际工作的困惑看 困惑之一： 财政部门与其他经济管理部门之间的职能分工。 目前，我国基建投资和政府采购是多个部门共同介入、切块管理的，财政部门常常处于被动供给资金的境地。 先看财政性基建投资项目管理 发改部门：立项、批复概算； 财政部门：编制、监督预算； 建设部门：制订基建程序和管理制度、监督工程质量； 审计部门：审计建设项目预算执行情况和决算。 表面上四个部门既分工又合作，事实上财政部门未能有效参与财政基建投资项目的前期审查。 发改部门定项目之后，财政部门根据概算下达预算并拨付资金。 至于项目是否符合

4、政策要求，安排是否恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是被动应对。 财政部专门发过两个文件：财政性基本建设资金项目工程预、决算审查操作规程(1999)，财政性投资基本建设项目工程概、预、决算审查若干规定(2000)。 在一些部门眼里，对财政部的文件可以阳奉阴违甚至不予理睬。 再说，项目已经实施，再审核出诸多不妥之处，因为涉及到部门利益，财政部门自身也感到尴尬。 再看项目的政府采购 项目采购从拟定计划开始，其间要经过招投标、合同签订、合同执行、款项支付、项目验收等一系列程序。 对财政部门来讲，采购项目合同管理实质上就是项目造价管理。 然而，我国招投标管理归发改部门，采购归采购中心，决算归审计，财

5、政同样处于被动供给经费的地位。 困惑之二： 财政部门内部预算审核机构与其他业务处室之间的职能分工。 在预算审核服务于预算管理全过程的模式中，审核结论作为财政部门资金拨付、政府采购、国资移交、产权登记、竣工决算批复的重要依据。 审核机构的工作得到肯定，但是，业务处室的职责呢？ 本来应该把关的是业务处室，如今落在审核机构身上，它们感到很轻松。 一旦出现风险，那也是审核机构的责任。 近几年，有些业务处室从审核机构借调技术人员，这种做法不甚妥当。 因为预算项目的审核是个团队活动，经常是环环相扣的。 如果今后预算审核嵌入在预算编制环节，那么，业务处室就不必再借调技术人员了。 （四）从审核机构的专长看 管

6、住预算，靠执行和监督往往难以奏效。因为职能部门出于利己心，利用自己掌握的信息优势，经常“忽悠”财政部门，显示出机会主义行为倾向。 职能部门编制预算的原则不是什么“勤俭节约、提高效率”之类，而是“头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀”。 某省2009年度科技部门预算 科技文献公共服务40万元； 科技文献资源建设330万元； 科技网络与信息资源建设管理及服务50万元； 科技网基础平台保修升级50万元； 科技信息工艺服务固定运行工作经费180万元； 科技网综合管理维护及技术支撑120万元。 某省水利厅2007年部门预算 防汛检查指导经费386万元； 水利、水政监察工作会议等专项会议费181万元； 水务体制改革

7、、节约用水管理等调研经费150万元； 全省水利统计年鉴、水利简报等印刷费42万元。 预算中充满了太多的“水分”，成为“注水”预算。 靠谁去挤干“水分”？ 传统的预算管理偏重于政策的管理，预算处室和其他业务处室工作人员的知识结构和专业性质大多偏财政、财务会计。 唯有靠预算审核机构从技术层面把好关口。 将审核嵌入到预算编制中，实质上是加强预算编审环节的技术审核。 惟有从技术层面去把“水分”挤干，被审部门和单位才会心服诚服。 财政部门事先要核实预算 2004年，杭州西湖区环卫局提出，下属的两个公厕管理费用需14万元。 区财政局实地察看，分项核实。 （1）人员经费 环卫局自报，管理人员的工资、津贴等总

8、共8万元。 经核实，只有2名管理人员，全年只需人员经费1.6万元。 （2）水费 环卫局自报，年水费3万元。经核实，年水费为0.4万元。 （3）电费、作业工具 环卫局自报，全年为3万元。 未予核实。 上述四项之和，仅需5万元。 三、构建新型预算审核机制的设想与建议 （一）明确审核机构的职能定位 职能定位是：审核机构依据法律法规，运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对财政项目的技术性审查与评价，实现财政支出科学化、精细化管理。 这个定位强调：预算审核是行政管理职能而非财政监督职能。 1、赋予审核机构以行政管理职能 审核机构应当有行政管理职能。 其实是原有职能的回归。 从业务性质看，那种“事业单位”

9、或“自收自支”的定性都是倒退。 预算审核不再是财政部门内部有关业务处室的职能延伸和扩展，而是部门预算管理的内在环节。 2、预算审核是一种专业技术型管理 业务处室主要侧重于制度和政策管理手段的应用； 预算审核机构主要侧重于专业技术管理手段的应用。 通过细化基础性审核，为合理确定项目服务； 通过强化技术性审核，为准确确定预算指标服务。 有人认为，审核机构应为业务处室扮演智囊、参谋和助手的角色。项目进不进预算、安排多少资金、何时安排，最终由业务处室依据或参照审核结论去裁决。 按照这个观点，审核机构仍然没有行政管理职能。 如果审核机构与业务处室尤其是预算处室相分离，那么，审核结论应用程度不高的问题仍然

10、得不到解决。 3审核机构没有财政监督职能 财政监督，这是一个延续了几十年、其含义笼统、其范围过宽的模糊概念。 通常的解释是，监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。 试问： 预算监督的主体是谁？是财政部门、审计部门还是议会？ 监督的客体又是谁？是财政部门自身、政府职能部门还是公共企事业单位？ 国外的财政监督，恰恰是议会对财政经费的征集、分配和使用上行使监督权的行为。 我国财政部门难以监督各个职能部门。如果那些与职能部门对口的业务处室真正发挥监督功能，那么递交到人大的部门预算就不会是“注水”的预算。 不是因为业务处室失职，而是机构的地位相差悬殊。 一个内设的处级单位怎能去剥夺一个厅级部门

11、的利益？ 就算以财政厅局的名义去监督，也会因平等的行政级别而收效甚微。 有人认为，预算审核应定位于监督，是监督类管理，切入点是预算，关键是执行。 如果这样定位，那么审核机构就履行与财政监督机构同样的职能。 “监督类管理”、“切入点是预算，关键是执行”等说法，究竟怎样理解？ 也有人建议，审核机构应当有绩效考评的职能。 绩效考评是财政监督中比较具体的一项职能，同样需要借助于技术型人才的力量才能完成。 但是，绩效考评应当以绩效评价处室为主体。 如果预算审核机构既负责预算编制，又负责绩效考评，必然分散精力。 4、审核机构的归属 目前，浙江省正在紧锣密鼓地试行预算编审、执行、考评“三位一体”的财政运行机

12、制改革。 建议：在预算局下面设预算政策处和预算审核处。 预算政策处：偏重于政策的管理； 预算审核处：偏重于技术的审核。 2009年10月12日，青海省财政厅“预算编制审核中心”正式挂牌成立。 辽宁省财政厅有“预算处和预算编审中心”。 江西省财政厅有“预算编制中心”，是厅下属全额拨款事业单位，为部门预算的编制提供业务咨询和技术服务。 （二）界定审核机构的业务范围 1、部分委托社会中介机构审核 审核的范围不是越宽越好。 倘若所有财政支出项目都由审核机构审核，人、财、物力难以跟上。 部分预算审核业务可以委托社会中介机构承担。 政府服务外包原则同样适用。 有人说，社会中介机构的评审报告是以委托单位的满

13、意为目的的，因为中介机构追求的目标是利润最大化。 而预算审核机构不以营利为目的，不从评审单位收取费用，能够独立客观地开展工作。 如果中介机构的审核违背了独立性原则，政府就会因其提供的信息不充分予以惩罚甚至取缔。 政府内设机构也会有设租的动机。 预算审核机构与社会中介机构的区别在于前者有行政管理职能。 如果预算审核机构完全等同于一个技术评审机构，那就与社会中介机构没有实质性的区别了。 正因为具有行政管理职能，预算审核机构才不能成为社会中介机构。 预算审核机构可以利用社会中介机构的力量进行审核。 二者是一种经济性委托代理关系，前者委托后者审核部分项目，支付一定的费用，但是，后者的审核结果要接受前者的监督。 2、预算审核机构与财政监督机构的分工 如果预算审核定位于技术性行政管理职能，那么，它和财政监督之间的职能分工是清楚的。 财政监督主要侧重于对被检查单位的财务会计活动进行定性评判和检查审定，并对违规违纪行为作出相应处理或处罚。 * * 浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授。 全国高校财政学教