浅析物权法的实施对旧城改造工作的影响及相应对策

1、浅析物权法的实施对旧城改造工作的影响及相应对策以XX市XX区旧城改造工作为例【摘要】随着中华人民共和国物权法（以下简称物权法）的正式实施，旧城改造成为了社会热点问题。旧城改造的过程不仅是政府、投资商、被拆迁户三方之间的利益博弈过程，更是事关政府行政理念的更新和进步、和谐社会的构建和稳固。本文选取旧城面积大、体量多的XX市中心城区同时又是老城区的XX区为例，分析了旧城改造拆迁的基本内涵和制度设计，界定了政府在旧城改造工作中的责任,探讨了物权法给旧城拆迁工作所带来的变化和影响，给出了相应对策及建议。作者认为,无论物权法给拆迁带来的是何影响，只要政府适时转变工作重心与工作方式，进一步优化旧城改造工作

2、效果的评价体系，中心城区的旧城拆迁就会顺利推进，社会经济就会持续和谐发展。【关键词】物权法 旧城改造 对策建议1958年8月在荷兰海牙召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会，对旧城改造的概念做了比较完整的概括：旧城改造是根据城市发展的需要，在城市功能老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括“再开发、修复和保护”三个方面的内容。由此，可以看到，旧城改造有着复杂性、系统性等特性，由其直接导致的社会冲突现象而成为当前中国城市化进程中的一大热点问题。据统计，XX区近年即将新纳入旧城改造的项目有101个，涉及改造的土地面积约3300亩，需拆迁的面积约300万平方米。因此，在XX区“强力推进现代服务业、

3、大力提升区域核心竞争力”的发展理念下，作为XX市的中心城区、老城区，XX区旧城改造工作能否顺利、高效推进，事关全区“3年内全面实现城市化，5年内基本实现城乡居民生活同质化，10年内率先基本实现现代化”战略目标的实现。在构建社会主义和谐社会的大背景之下，物权法的正式颁布实施，将对旧城拆迁工作，尤其是对特大城市的中心城区的旧城改造工作产生极为深远的影响。本文重点对物权法实施后，对旧城拆迁工作的影响给予分析，并结合XX区的现状，为适应新形势发展，从宏观上提出建议和对策。一、对旧城改造中拆迁涵义的理解（一）对拆迁涵义的把握从字面涵义看，当前旧城改造工作中的“拆迁”就是拆除原有的建筑物，且居民迁移到别处

4、。以上理解包含两层意思：一是房屋的拆除，二是人的迁移。原城市房屋拆迁管理条例（国务院令2001年第305号，2007年10月废止，以下简称拆迁条例）第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”笔者认为，此规定即涵盖了“拆”、“迁”两层意思。因此，要正确把握拆迁的内涵，就必须从“拆”与“迁”两个角度入手，分析“拆”的主体及“迁”的方式。（二）拆迁的主体和对象根据我国现行法律相关规定，对房屋（指合法房产，下同）拆除的主体只有产权人、行政执法机关及司法机关，而拆迁人并不在其内。那么，拆迁人依据什么理由享有了拆除房屋的权利呢？要回答这一问题，就必须先

5、解决一个问题：在拆迁中，房屋的产权归属是否发生了变化？纵观包括XX区在内的XX市旧城改造操作实例，是拆迁改变了房屋的所有权，拆迁的过程和实质就是征收。意思就是：我们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除。自2004年下半年以来，XX区自主实施的11个旧城改造项目和目前正在拆迁的项目有XX片区、XX地块、XX地块等3个地块，在其本质上盖莫如此，“拆”的方式均为以上所谓的“征收”。在弄清了拆迁的涵义后，为了进一步厘清物权法实施后对旧城改造的影响，有必要对拆迁制度的设计作出分析。二、物权法对旧城拆迁制度的设计（一）旧城改造的基本工作

6、流程在拆迁条例废止之前，实施城市房屋拆迁（以XX区旧城改造工作为例），程序主要有这几步：首先，由区政府相关部门到市规划局晒制地形图后，向市勘测设计院申请划定拟实行城市改造的地块红线；第二步，向市规划局申请办理规划许可证和选址意见书，向市国土局申请办理国土拆迁意见函，取得市发改委的旧城改造项目立项批复；第三步，项目招商成功后，由属地街道办事处和区级相关部门组成拆迁协调小组，并通过邀标或社会公开招标或委托的方式确定拆迁代办单位，以此到市房管局拆迁管理处申请办理拆迁许可证；第四步，由拆迁人（代办单位）实施拆迁；最后，将拆完的净地上市“招拍挂”进行出让。通过以上对城市房屋拆迁的程序进行分析，不难看出，

7、城市房屋拆迁是建立在征收基础上的拆迁，而非建立在收回国有土地建设用地使用权而产生的拆迁。（二）物权法对旧城拆迁制度的设计按照旧城拆迁行为模式分类，在XX市当前的实际操作中有以下两种：一是征收不动产（建构筑物等），二是提前收回建设用地使用权的。换句话可以这样表述：一是征收不动产时，对被征收人进行拆迁；二是提前收回建设用地使用权时，对用地人进行拆迁。通过深入分析，我们会发现物权法对拆迁制度是这样设计的：首先，将拆迁按照所涉土地的所有权性质划分为城市房屋拆迁和集体土地征地拆迁；其次，将城市房屋拆迁按照房屋所有权是否发生变化划分为征收房屋拆迁和提前收回建设用地使用权拆迁。综上所述，根据物权法的设计，城

8、市房屋拆迁制度是建立在城市房屋征收及提前收回城市建设用地使用权基础上的，或者说是建立在城市土地国有制基础上的一项特殊制度。对照前述的旧城改造工作流程和物权法对拆迁制度的设计，可以看出XX区的旧城拆迁建立在房屋产权的征收基础之上。三、政府对旧城拆迁工作的责任分析（一）城市房屋拆迁的行为属性事实上，无论物权法对城市房屋拆迁制度的设计是建立在收回国有土地建设用地使用权的基础上，还是建立在房屋征收的基础上，其收回国有土地建设用地使用权或征收房屋的行为均系行政行为。城市房屋拆迁的行政属性决定了其补偿安置的行政属性，无论此时的拆迁是因建设公共设施等公用利益的需要（如XX片区的旧城改造，是为了打通XX到XX

9、街的规划道路，在XXCBD形成“四纵四横”的交通格局；再如，对XX、XX等历史文化街区的保护性建设，就需要进行一定范围的“拆旧还旧”。关于公共利益的界定，后文要着重分析），还是实施商业开发的需要（如XX集团开发的XX地块，占地面积28亩，项目一期拆迁面积约2万多平方米，建成后将成为XX商圈内发展现代服务业的强大载体），即无论是所谓的政府拆迁，还是商业拆迁，拆迁行为无不打上深深的行政行为烙印。（二）房屋拆迁后土地出让的模式目前，城市房屋拆迁流程大致可分为两类：一类是先出让土地后拆迁房屋，即在规划部门确定改造地块红线后，由国土部门将土地的使用权通过“招拍挂”的方式出让（即“毛地”出让），再由取得土

10、地使用权的开发单位办理拆迁许可证后进行拆迁；另一类是先拆迁房屋后出让土地，即在规划部门确定改造地块红线后，由政府委托有关单位（如XX地块拆迁由市XX中心实施，XX历史文化保护街区由XX集团负责，再如XX地块拆迁由市XX公司和XX区政府共同实施）、或引入社会资金（如XX片区旧城改造项目，XX区正在积极和各开发商进行竞争性谈判）进行房屋拆迁、土地平整等前期开发工作后，再以“招拍挂”的方式出让，即所谓的“熟地”出让。近年来，由于拆迁成本不断飞涨，在实际操作中，市政府更倾向于鼓励各区（市）县引入社会资金参与旧城改造。同时，因旧城拆迁难度的不断增大，为规避拆迁风险，缩短投资回报周期，投资商往往采取先期参

11、与一级土地整理（和属地政府共担风险，共享收益），再积极竞争参与二级开发的模式。这种方式，就其实质而言，仍然属于“熟地”出让的土地出让模式。（三）政府对拆迁安置的责任在“熟地”出让的方式中，政府不可避免地充当实质上的拆迁人，此时的拆迁补偿安置责任理应由政府承担。即便是引入社会资金参与旧城改造的一级土地整理，因为要“利益共享”，并维护好被拆迁人的利益和社会稳定，政府也要负起相应补赔偿义务。在“毛地”出让的情况下，最终实施拆迁行为的是拆迁人，表面上看来，拆迁补偿安置责任应由拆迁人承担，政府是不要承担责任的。事实上，城市房屋拆迁的补偿责任并不是发生在拆迁许可证发放后，而是产生在收回国有土地建设用地使用

12、权之时或征收房屋决定生效之时。行政机关才是拆迁的决定人，而拆迁人不过是拆迁的实施人而已。因此，从逻辑上讲，城市房屋拆迁既然是因行政行为引起的，其补偿安置责任也就理应由行政机关来承担。四、物权法对旧城拆迁工作的影响通过上述对旧城拆迁涵义的界定、物权法对旧城拆迁制度的设计、尤其是政府在旧城拆迁中的责任认定等方面的解析，我们能看到物权法实施后，对旧城拆迁工作的影响，大致有如下几个方面：（一）公共利益界定非常重要物权法第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法

13、权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。物权法非常明确地将拆迁条例中 “因城市建设和实施城市规划的需要”改为了“公共利益的需要”。但是，在实际操作中如何界定“公共利益的需要”的内涵和外延，将成为影响房屋拆迁工作的关键因素。XX街片区拆迁，是按照城市规划（XX中央商务区控制性规划）实施的旧城改造项目，是不是为公共利益？笔者认为，如该项目界定是为公共利益，则拆迁工作难度是否会大大降低？（二）旧城拆迁难度大幅增加物权法第4条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。据此，财产平等是物权法最重要的基本原则：不管是国家、集体的财产还是个人的财产,只要进

14、入民事领域，其法律地位就是相同的，都同等地受法律保护。在过去的拆迁条例中，拆迁是为了城市建设的需要。现实中，拆迁扰民的问题本质是无视民众的财产权。随着物权法的影响深入人心，拆迁中拆迁人与被拆迁人因是平等协议拆迁，若遇到所谓“钉子户”（前不久，有报道称XX市地铁5号线施工为避让“钉子户”致工期滞后，造成巨大经济损失。又如，XX市XX大道XX路的三户“钉子户”房屋，盘踞在道路红线之内达10余年之久，造成交通拥堵和安全隐患。）不愿接受任何补偿，可能导致旧城拆迁项目无法实施，对城市建设、经济发展以及现有拆迁管理工作带来极大的负面效应。同时，物权法第42、44条明确了对征拆对象的生活保障，对被征拆单位、

15、个人的房屋及其他不动产的保障，尤其注重长远性保障；第120条还特别针对用益物权的保护和补偿作出了规定。这些突出强调对被征拆人合法权益的保护，在一定程度上改善被拆迁人的弱势地位的同时，无疑会更多地增大拆迁实施难度。（三）拆迁行为主体会进一步明确物权法规定，政府可以为了公共利益对土地实行征收或者征用。这就明确了征、拆行为的主体是政府。由于只有政府拥有对土地和城市规划的权力，所以政府指令拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，据此征收、征用、拆迁的主体只能是政府。而拆迁条例规定拆迁主体是取得房屋拆迁许可证的建设单位，被拆迁人是义务主体，因此在实际征拆过程中，往往政府在下达了行政命令后，将“拆迁人”推至

16、前台，政府作为征拆主体应当承担的责任与义务没有得到应有的强调。故，物权法实施前后，政府对旧城拆迁的主体责任将得到强化，需要政府及时研究并调整对策。（四）政府在拆迁管理中需重新定位物权法的出台，既肯定了政府在城市房屋拆迁中管理的必要性，又对政府管理的效率提出了更高的要求。物权法进一步明确了政府在城市房屋拆迁中的管理职能，确立了政府作为拆迁人与被拆迁人平等的法律地位，保证了公共利益在拆迁中享有相对优先权，提高了政府在拆迁市场规则制定中的工作要求，促进了拆迁工作中政府角色的再定位，强化了政府在拆迁管理决策中的关系协调。政府必须依照相关拆迁法律法规，严格制定拆迁制度，整顿拆迁市场，保障各方主体的利益均

17、衡，调整政府引导、管理和监督机制。（五）拆迁法规规章体系亟需完善物权法的正式实施，会促使政府对当前拆迁市场进行法制化、规范化管理。但由于当前我国缺乏一部专门的房屋拆迁法律，拆迁条例又存在诸多不完善的地方并已经废止，物权法的出台虽然在一定程度上解决了原拆迁条例在立法上的矛盾。但由于毕竟不是一部专门的拆迁法规，这就要求市级各相关部门、专业人士尽快在物权法及其他相关法律法规的框架下，完善拆迁相关法规、规章体系，尽快结束原拆迁条例废止后出现的“真空期”，从而提高拆迁市场的法制化、规范化程度。五、相应对策和建议（一）明确界定公共利益界限所谓“公共利益”，理论上的解释就是社会成员都能够直接享受到的利益，应

18、具备直接性、普遍性、具体性、节制性和公平性。在旧城拆迁过程中，根据物权法的精神，必须明确公益性征迁和商业用地的界限。开发商所征收的是商业用地，不属于公共利益。对于商业用地的征迁，要由政府划定一些区域，可以转为建设用地，由开发商向政府申请，取得批件，但并不是批给开发商土地，而是指标，开发商得到指标后，需要自己进行商业性谈判，这样才能解决征迁中公共利益的界定和群众合法权益保护的问题。笔者建议，在城市拆迁行政管理工作中，行政主管部门的颁发拆迁许可证（物权法实施后，是否以“拆迁许可证”的形式，目前尚未明确）、拆迁裁决、强制拆迁等行为，应当首先对拆迁房屋的目的和性质进行认定。通过论证认定是为了公共利益，

19、才可以实施征收行为，否则就和物权法的规定相悖，政府要承担相应法律责任。笔者私下认为，若认定为公共利益，在保障被拆迁人的合法利益前提下，则政府对整个的旧城拆迁能否强势推进。（二）严格遵循法定拆迁程序依法行政的重要内容就是行政行为必须符合法定程序，旧城房屋拆迁中程序公平与实体公平同等重要。征收权作为国家的专有权力，对公民的财产利益关系重大，更应当受到正当程序的限制。在具体拆迁工作中，要从制度程序上严格拆迁程序，规范拆迁行为。拆迁之所以易产生矛盾冲突，引发社会不稳定，重要原因之一就是没有严格按照法定程序进行。因此，物权法出台后，更有必要从制度层面上对拆迁的程序进行细化并严格把关。建议区政府进一步规范

20、旧城改造工作流程，明确区级相关部门的责任分工，并责成相关部门对拆迁方案的审查备案，将拆迁政策、程序、补偿方案等予以公开，做到从批准、听证、公告、补偿协议到拆迁实施等每个环节程序规范、公正透明。同时，加大对旧城拆迁程序的监察力度，防止拆迁过程中的违法行为。目前，XX区提出了推进旧城改造工作“五原则”（三位一体、动态分配、阳光拆迁、产业倾斜和政策支持），是对旧城改造工作进行规范的一个非常好的开端，尚有进一步细化、深化的空间。2007年，XX区在XX街、XX街旧城拆迁中，其“阳光规范、文明和谐”的做法值得借鉴。（三）尽快健全合理补赔偿机制价格补偿是拆迁工作中的主要矛盾所在。在中心城区的旧城拆迁的实践

21、中，要把旧城改造工作和大力发展现代服务业、优化产业结构结合起来，特别是要和富民惠民改善民生结合起来。既要切实保障投资者的基本利益，又要实现政府的既定发展战略，更要切实保障被拆迁居民的合法利益。尤其是物权法的正式实施，媒体对各地“最牛钉子户”的炒作，部分被拆迁户对拆迁补偿期望值大大提升，致使抱着讨价还价的心态，坚持不肯配合拆迁。因此，建立健全适宜实际情况，且统一、公开的价格补偿标准是非常必要的。在实际操作中，不论是道路建设、项目建设或者是其他开发，只要是在同一地域内，都应执行统一标准的补偿政策，确保做到执行政策前后一致，同等情况的对待一致。在XX街片区旧城改造工作中，XX区提出“拆迁补偿一把尺子

22、量到底”的拆迁补赔偿理念，笔者认为须大力提倡并长期坚持。近期，在综合配套改革试验区建设中，XX区先行先试，在“土地带方案挂牌”方面积极努力，寻求突破“原地返迁”的政策障碍，切实实现中心城区被拆迁户的多元化赔偿安置需求，这种努力值得进一步探索。但是，因XX市中心城区各区政府对旧城拆迁政策的理解把握、推进力度各有差异，相邻区域对补赔偿的执行标准也有所不同，造成了被拆迁人的盲目攀比、漫天要价现象，市上统一规范补赔偿的机制才是治本之策。（四）充分发挥政府拆迁主体作用物权法中明确规定，在旧城拆迁工作中，征收、征用的主体是政府，拆迁是政府征收个人房屋所有权的行为，开发商没有实施这种行为的资格。在城市房屋拆

23、迁中，政府作为拆迁主体，有义务充分论证拆迁项目具备公共利益的目的，并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序。如果政府和被拆迁户因为拆迁发生争议，应该由司法机关来裁判。只有准确界定政府法定拆迁主体的责任和义务，才可以有效避免重大矛盾的产生，并建立合理的协调机制。很多人担心物权法实施后会导致大量“钉子户”出现，但是笔者认为，只要充分发挥政府法定拆迁主体的作用，建立科学、公平和完备的拆迁制度和公正的司法审判，这种情况是可以避免的。（五）依法严格推行“不停止执行原则”。行政诉讼法、行政复议法等明确规定，因拆迁而引起的行政争议，只要政府机关做出了行政裁决，不论是否经行政复议或行政诉讼，都可以立即进入执行程序，这就是行政法意义上的“不停止执行”原则。物权法第28条也规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物