让失地农民有个“家” ——关于构筑失地农民集体经济组织的思考 随着我国

1、让失地农民有个“家”关于构筑失地农民集体经济组织的思考随着我国城市化、工业化进程的快速推进，大量的农村集体土地被征收（用），农民失去了以地为生的土地，形成了新时期新兴的特殊群体失地农民，导致失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，造成了失地农民生活水平下降、就业无着落、无人管理等社会问题，严重干扰、影响了我国在城市化、工业化进程中土地管理制度的正常实施。笔者结合多年基层土地管理工作的实践经验和对征地补偿安置制度的调查、分析研究和思考，认为在我国必须构筑失地农民集体经济组织的法律体系，让失地农民从原集体经济组织中分离出来，进入新的“家”失地农民集体经济组织，成为非农业建设用地权利

2、人，永远拥有原集体土地的权利，确保我国的社会主义土地公有制真正落到实处。一、我国失地农民形成的理论观点及其可行性分析 所谓失地农民，就是指因非农业建设（农村村民建住宅用地除外）需要占用农民集体土地而丧失土地耕种份额的农民。简单地说，失地农民就是丧失赖以生存和发展的最基本、最原始的生产资料土地的农民。随着人类社会的进步与发展，城市规模越来越大，占用农民集体土地越来越多，失地农民也越来越多。如何安置、管理失地农民已成为各级政府关注的热点、焦点问题。目前，在政治界、理论界和学术界对失地农民管理主要存在两种理论观点集体土地私有制管理论和集体土地征收（用）制管理论。1、集体土地私有制管理论。有学者认为在

3、我国市场经济体制日趋势完善的今天，完全可以和西方一些发达国家一样，实行集体土地私有化，土地作为商品可以进入市场进行自由交易，只受价值规律和供求关系控制，失地农民的生存与发展完全由自己支配和解决。但土地私有化势必会造成农村大量的土地交易和农动力转移，并在短期内产生大量农民无序、盲目进入城市。这种现象不但对城市管理产生冲击，而且对社会稳定会产生不良影响。这种观点被学术界普遍看好，但不符合我国国情。2、集体土地征收（用）制管理论。我国宪法第十条第二款规定：国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。这是在我国实现社会主义土地公有制的唯一选择，也是符合我国的国情。但农民集体所

4、有的土地通过征收（用）变成国有土地的办法，在操作实施时会遇到一系列矛盾，是变相在剥夺农民的土地权利。因此，深化、完善、改革集体土地所有权制度显得尤为必要，能够为城市化、工业化进程的推进提供制度支撑和法律保障。二、我国现行失地农民管理制度及其利弊分析1、失地农民基本生活保障制度能满足失地农民的长远生计。土地管理法第二条明确规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。由于土地所有权的二元制（国有与集体土地）和集体土地所有权的三种形式（组、村、乡集体）造成了集体土地物权关系与土地权利人利益关系不明确、不清楚的弊端。实际上农民根本无法履行、实现对集体土地处置的权力，

5、甚至有的农民认为集体土地是国家的，根本体会不到集体土地所有者的身份。为真正实现、维护失地农民和农村集体经济组织的合法利益，各地政府部门都纷纷制订了失地农民基本生活保障制度，建立失地农民城镇化管理制度，将失地农民列入城镇居民管理范畴，享受同等待遇，包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、再就业培训、再就业政策优惠等。该项制度已在全国各地普遍推行，不但保障失地农民的生存权，而且保障其发展权，使失地农民今后的生产生活获得基本保障而无后顾之忧。2、失地农民基本生活保障制度的实施增加了政府的压力。失地农民基本生活保障制度属于社会性保障，补偿金由政府包下来的做法是否可行值得思考。二十世纪初，我国在

6、国企改革中的大量下岗工人列入社会保障体系，经过近几年的努力，政府虽已解决了下岗工人的生存问题，但现在再将失地农民列入社会保障体系，势必会增加政府的压力和风险，必须要慎重对待。在经济发达地区，给失地农民建立基本生活保障和社会保障，同城镇居民生活接轨的做法是行得通的，但在经济中等发达、不发达地区，这种做法是缺乏可行性的。因此，现阶段，在我国将失地农民列入城镇基本生活保障体系值得考虑。三、我国失地农民管理形成的历史演变过程失地农民问题由来已久，随着我国土地使用制度的日趋完善，失地农民管理形式也逐渐步入科学化、合理化、正规化的发展轨道，主要经历了四个历史阶段。1、征地劳动力安置阶段。征地劳动力安置亦称

7、土地工安置。自七十年代中期至九十年代中期，因国家建设征用农村集体土地，当人均耕地面积少于0.5亩时，政府将征用产生的剩余劳动力，通过采取土地工或土劳保方式进行安置，主要采取由用地单位直接招工进厂安置和由劳动局、主管部门统一安置两种方法，土地工、土劳保的户口一般实行农转非，享受城镇居民待遇。在征地劳动力安置阶段，城乡结合部的农村集体土地是一块“香馍馍”，年轻的失地农民有工做，年老的失地农民有劳保，失地农民还可以利用家前屋后的少量自留地，种种蔬菜，收入也较丰厚，而且成了农民中的富裕户，失地农民对这一政策十分欢迎。该阶段失地农民管理的适用法律依据为1987年1月1日实施的土地管理法第三十一条。2、自

8、谋职业安置阶段。自谋职业安置亦称货币安置。自九十年代后期至2001年11月15日，由于国有企业无力吸纳更多的土地工，再加上企业改制，政府只得对失地农民采取货币安置政策，但安置费有所提高，安置费可以归个人，也可以归安排土地工的用地单位，土地工的户口可以实行农转非。在自谋职业阶段，除少数有一技之长的失地农民选择自谋职业，但更多的失地农民选择货币安置，失地农民对这一政策的反映既无奈又被迫接受。该阶段失地农民管理的适用法律依据为1999年1月1日实施的土地管理法第五十条，适用的文件依据为1999年12月24日实施的关于加强征地管理工作的通知（国土资发1999480号）。3、市场化安置阶段。市场化安置亦

9、称征地补偿费用平均分配。自2001年11月16日至2004年10月20日，失地农民全部走自谋职业之路，土地补偿费的70%、安置补助费的100%全部用于失地农民的分配。以江苏省海门市开发区海东村为例，征地补偿费用分配额少的村民组人均14000元，多的村民组人均25000元。失地农民对这一政策的反映是分钱时高兴，分钱后担心。该阶段失地农民管理的适用文件依据为2001年11月16日实施的关于切实做好征地补偿安置工作的通知）（国土资发2001358号）和2002年7月12日实施的关于切实维护被征地农民合法权益的通知（国土资发2002225号）。4、多途径安置阶段。随着2004年10月21日国务院关于深

10、化改革严格土地管理的决定（国发200428号）文件的出台，妥善安置失地农民摆上县级以上地方人民政府的议事日程，使失地农民的长远生计有保障。2004年11月3日实施的关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发2004238号）文件规定了失地农民的四种安置途径：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。该制度的推行，切实维护了失地农民的利益，解决了失地农民的生产生活，维护了社会稳定。四、新型失地农民集体经济组织的构筑思路以上四个历史阶段的失地农民管理形式是我国社会主义土地公有制发展的必然结果。从长远的角度来看，用一次性买断集体土地权利人利益的方法来解决失地农民的生存和发展问题，无疑

11、是“隔靴搔痒”。因此，要使失地农民真正实现科学、有序管理，必须让失地农民有组织依靠。在我国，对失地农民的管理可以通过构筑失地农民集体经济组织（或者称为失地农民集体资产管理委员会）来得以实现，失地农民集体经济组织实行以县域或乡域为基本单位，采取失地农民整户一次性退出原集体经济组织的方式，其职责的履行可通过失地农民所在的村民代表会议予以授权，授予失地农民集体经济组织直接行使原集体土地的所有权和保障资金的管理权，使失地农民成为非农业建设用地权利人，永续实现原集体土地所有权。1、失地农民集体经济组织的构建原理。根据1961年6月15日实施的农村人民公社工作条例（简称六十条）第十七条的规定，在我国建国初

12、期是以自然村庄和现有区域来确定集体土地所有权，各村民小组人均土地拥有量虽不完全一致，但差距不大，近似平均拥有土地，农民对此普遍比较欢迎，因此，一直沿用至今。在我国现阶段实行的劳动群众集体土地所有制，每个农民、每户农户都同样拥有一定的土地耕种份额，且差距不大，具有较强的合理性和现实性。在城市化、工业化推进过程中，农用地被转化为非农业建设用地，拥有这部分土地份额的失地农民就会丧失继续耕种的权利，仅仅给予一次性买断集体土地集体人的补偿安置办法不尽合理。因此，当政府占用这部分土地时，不一定要把集体土地的所有权性质改变（如集体土地使用权流转），可以将拥有这部分土地份额的失地农民从原集体经济组织中分离出来

13、，建立新的失地农民集体经济组织，由失地农民集体经济组织来行使原集体土地的所有权和保障资金的管理权，而失地农民成为非农业建设用地权利人，永续实现原集体土地所有权，真正实现“离土不离权”。对适用于工业、商业经营性用地而使用原农村集体土地所造成的失地农民应列入失地农民集体经济组织；对公益事业性用地应按国家政策征收（用），失地农民不适宜列入失地农民集体经济组织。2、失地农民集体经济组织的构筑类型。一是乡级失地农民集体经济组织类型。乡镇经济发达、发展潜力大的地区适宜建立该类型。当今理论界普遍认为乡集体土地应由全乡农民所有，而实际仅仅是乡镇所在地的非农业建设用地使用者使用。因此，乡级失地农民集体经济组织是

14、对原集体土地所有制的深化、发展和创新。二是县级失地农民集体经济组织类型。县城经济发达、离中心城距离远、卫星镇尚未发展的地区适宜建立该类型。各地可根据实际情况灵活选择、建立类型。不管建立何种组织类型，政府对地面现状建筑物仍按原标准实施补偿。3、失地农民集体经济组织的构筑方法。失地农民集体经济组织的构筑方法应采取农户整户转移法，根据该农户人均占有土地的耕种份额整户从原集体经济组织中分离出来，不再享受原集体经济组织成员应享受的权利及应承担的义务，包括放弃承包地经营权和自留地使用权，失地农民从原集体经济组织进入新的失地农民集体经济组织，权利和义务也随之全部转移。4、失地农民集体经济组织的构筑形式。失地

15、农民进入失地农民集体经济组织的转移形式有两种。一是一次性转移式，即一次性抽签排队，根据集体农用地转变为非农业建设用地先后次序逐步转移失地农民。二是次数性转移式，即用一次集体土地抽签一次，评定一次，确定转移户数。进入失地农民集体经济组织的失地农民由原村民委员会组织评定，经公示无异议后，由原村民委员会报乡镇人民政府审核，由县（市）国土资源局、劳动和社会保障局备案，最后由县（市）人民政府批准。5、失地农民集体经济组织的构筑途径。失地农民集体经济组织的构筑途径可以参照村民委员会组织法的规定实施。被确定的失地农民由当地县级以上人民政府颁发一本失地农民证书，标志着失地农民的身份，通过召开失地农民代表会议选

16、举产生失地农民集体经济组织（或者称失地农民集体资产管理委员会）的领导机构。失地农民的申请条件和数量、权利和义务、推选办法、组织形式以及议事制度等内部管理制度可以通过制订规章、章程的形式来加以规范。失地农民进入失地农民集体经济组织后，其新产生的子女以及婚迁人员等不得进入该组织，应纳入城镇居民管理范畴。6、失地农民集体经济组织的构筑目的。 由失地农民代表会议按一定比例产生的失地农民集体经济组织的领导机构负责日常性资金、资产管理事务，在具体职责履行上，可由失地农民所在的原村民代表会议通过授权的形式来解决与现行法律规定的衔接。具体授权可以分二类进行：第一类授权是授以行使失地农民保障基金的管理权，可设立

17、失地农民保障资金管理所，具体负责管理征地补偿费用。征地补偿费用的30%归原村民小组所有，70%归失地农民集体经济组织所有。第二类授权是授以行使原集体土地所有权（即非农业建设用地所有权），可设立失地农民资产管理所，具体负责该非农业建设用地的经营管理权，对土地的转让、出租、抵押行使管理职能，其增值部分收益归失地农民集体经济组织，从而真正使失地农民成为非农业建设用地权利人，永远享受土地收益。失地农民集体经济组织对非农业建设用地资产收益的管理可通过失地农民证书来实施，当土地有收益时，失地农民只要拿出证书，就能享受分档分配土地收益。同时，对年龄大、生活弱者的失地农民在分配政策上有所倾斜。政府对土地收益增

18、值部分可以通过税收的形式予以收回，政府对基础设施的投入后产生的土地收益也应由政府收回。这样一来，国家、集体、农民都能分享到土地收益，而且收益分配清清楚楚、明明白白、合情合理，从而真正维护了失地农民的合法权益。下图为××县级（乡级）失地农民集体经济组织管理机构示意图。××县级(乡级)失地农民集体经济组织管理机构示意图××县级(乡级)失地农民代表会议 ××县级(乡级)失地农民集体经济组织××县级(乡级)失地农民集体资产管理委员会××县级(乡级)失地农民保障资金管理所×&

19、#215;县级(乡级)失地农民资产管理所××县劳动和社会保障局代行××县国土资源局代行五、构筑失地农民集体经济组织所产生的效果1、解决了失地农民的长远生存问题。土地被征收（用）后，土地补偿费不再归个人所有，而是由失地农民集体经济组织统一管理，专款专用，真正实现了将土地上的钱集中起来，统一使用。失地农民集体经济组织不但有更大的潜力和余地为失地农民办理最低生活保障金、养老保险金、医疗保险费、失业保险费，而且，有组织、有目的地对失地农民提供再就业培训和指导，使失地农民不断扩大就业、生存空间，使失地农民“失地不失业”。2、实现了失地农民永续土地收益的权利。实行失地农民集体经济组织管理后，失地农民虽然从原来的集体经济组织中分离出来，但他们仍拥有该非农业建设用地的权利，土地的用途、价格及每亩土地的收入仍与失地农民直接联系，该非农业建设