财政支农资金配套机制的透视与优化论文

1、财政支农资金配套机制的透视与优化论文    导读：本论文是一篇关于财政支农资金配套机制的透视与优化的优秀论文范文,对正在写有关于支农论文的写作者有一定的参考和指导作用,论文片段：金供需均衡，合理配置农业支持资源。（三）完善财政转移支付再分配机制现有农业支持资金供给机制的主要理由是分配结构有待改善。这需要进一步完善财政转移支付机制，扩大其再分配功能，体现出对相关地区的财力倾斜。一方面，完善中央政府与地方政府纵向转移支付机制，充分考虑农业大省及粮食主产区稳定国家农业生产的责任主【摘 要】 财政支农资金配套已经成为当前国家加大农业支持力度的重要方式。然而，实践

2、表明，财政支农资金在配套基础、配套态度、配套过程、配套效率上均存在诸多弊端，有待通过提高各级政府农业支持的财权与事权匹配度；健全农业支持资金供给方式；完善财政转移支付再分配机制；加大对贫困地区的财政帮扶力度等途径，进一步优化现有财政支农资金配套机制。【关键词】 财政支农资金； 配套机制； 农业支持进入21世纪，以2004年中央“一号文件”为标志的一系列支农惠农政策提速执行，国家加大农业支持力度的战略意图凸显，并逐渐形成以财政投入支持为主体的现代农业支持体系。就财政支农资金供给而言，显著特征在于初步建立起中央主导、地方参与的资金配套机制。据此，有必要深入透视及系统优化现有财政支农资金配套机制，继

3、而更好地发挥财政支农效应。一、财政支农资金配套机制的理由透视所谓“配套”模式，即为调动地方财政投入积极性，公共财政支出采用上级财政转移支付一部分资金，下级财政配套一部分资金，从而发挥地方政府信息优势，让地方政府调剂财政资金余缺。就财政支农资金配套而言，主要表现在立足中央财政指导，强调地方财政以资金配套方式来提高支农政策的参与强度，如粮食风险基金、政策性农业保险保费补贴、村级公益事业一事一议财政奖补、各类农业补贴等。如此，固然有利于监督地方政府农业投入行为，但亦引发源于财政支农资金“配套”的诸多理由。（一）配套基础：“力不足”当前，中央财政支农资金到位较为及时，但“配套资金”成为绝大多数地方财政

4、难以承受之重，财政支农更多呈现“中央发力，地方应付”的格局。究其根源，主因在于地方财政支农基础薄弱，能力低下。一方面，1994年分税制改革后，地方财政困境突出，“吃饭财政”与“负债财政”情况严重，区域上偏向中西部地区，层次上侧重县乡财政（周飞舟等，2003）。近年来，县乡财政收支水平虽快速提高，但县级政府间财力日益不均等（尹恒等，2007），区域间、城乡间差异依然很大（罗丹等，2009）。另一方面，基于官员晋升锦标赛模式（周黎安，2007），地方官员热衷于经济增长率提升（尹恒等，2011），并深刻影响由其主导的地方政府行为（徐现祥等，2010）。而“三农”的整体弱质性决定了支农支出在地方财政资

5、金分配博弈中居于劣势，加之拨付环节的“跑、冒、滴、漏”及使用环节的分散投入等弊端，地方财政支农资金供给缺乏保障。据此，便形成配套要求高涨与地方财力弱化的鲜明对比，导致“配套难”成为地方财政的普遍性理由。一般情况下，支农项目建设主要仰仗中央财政资金，而配套资金则由地方财政勉为其难地在“走一步讲一步”的实施过程中“边干边兑现”，即通常所谓的“重上级资金、轻配套资金”。“小马拉大车”的直接后果是项目难以按计划全面实施，最典型的是形成“半拉子”工程，或是前期投资“打水漂”，或是倒逼上级政府追加投入，但均带来财政效率损失。（二）配套态度：“意不诚”财政支农资金配套具有“项目多，范围广；要求高，硬性强；压

6、力大，落实难”的特点，地方财政往往对“配套制”怀有复杂情感。“配套”固然有利于“三农”发展，但地方财政吃紧，配套资金作为固定开支更加影响地方本级可用财力。据此，地方政府往往在充斥着无奈与敷衍的被动“配套”过程中，积极利用自由裁量权进行选择性决策，尽可能地满足自身利益取向。事实上，碍于资金约束，多数地方财政在支农资金配套上抱有“有所为有所不为”的态度，即在服从上级政府指令的同时，权衡“政治利益经财政支农资金配套机制的透视与优化济成本”的均衡点，并根据各类政策的资金配套规模、依据、标准、方式、时效及性质，有倾向性地配置资源。一般而言，将上级压力大、舆论呼声高、见效快、金额小的焦点项目列为重点支出足

7、额、按时地优先投放，而对周期长、非迫切的公益性、民生性之类公共品则明显缺乏配套动力，或是不及时，或是不到位，甚至演变为“弄虚作假”。（三）配套过程：“钱不实”立足国情，政策往往具有层级性特征，并不总被严格执行（贺东航等，2011）。就财政支农而言，由于法律依据不足、监督体系不完备、信息化手段落后，实际运转监管存在严重漏洞，极易引发地方财政的道德风险与逆向选择。随着财政支农资金配套的规模持续上涨和种类不断增加，配套吃力的地方财政逐渐萌发“配”不了就“套”的念头。事实上，当前多数地方政府已默认“配套制”，但动机在很大程度上已由支持属地发展转变为套取上级财政资金，主要表现在项目超范围申报、重复申报和

8、虚假申报，体现为有限资金多头配套、“拆东墙补西墙”等。一般而言，在争取上级财政支农资金过程中，基层财政通过先拨入后扣回、虚列支出当自筹资金、虚报财务报表等方式来掩盖其未按要求进行资金配套的事实，而多数项目单位在“聊胜于无”的心理暗示及政府施压的无奈下默认资金不足的结果。即便如此，所获资金也并非总是用于正常建设活动，或是政府以项目为幌子争取后挪用，或是似“漏斗”形态被各级财政层层克扣，或是被项目单位利用信息不对称予以转移。简言之，配套资金“套”住的是国家项目及资金，“套”来的是项目单位的无奈和辛酸，“套”取的是地方利益和“政绩”，极大扭曲了制度设计初衷。（四）配套效率：“绩不佳”实践表明，尽管财

9、政支农资金“配套制”试图发挥支农、补农、建农的“乘数”作用，但更多情况下流于形式，呈现“制度失灵”的典型症候。具体而言，一方面，“联动效应”未如所愿。中央财政支农资金以地方财政“配套”能力为投放依据，所谓资金配套貌“联”实“不联”。愈是地方财力强的发达地区，愈是可满足资金配套要求而越早、越好、越多地争取中央财政支农资金；愈是急需农业支持的粮食主产区和欠发达地区，愈是碍于资金配套不易而难以获取中央财政支农资金。弱势地区存在因资金配套不力而在政策享受上滞后于发达地区，甚至是缺失的“政策失灵”困境。另一方面，“累退效应”日益凸显。农业发展状况决定地方财政配套额度、投入力度与实际需求相悖。愈是粮食主产

10、区和欠发达地区愈需提高财政投入力度，也愈需加大地方财政配套额度，很多基层干部抱怨申请项目越多，所需配套资金也越多，虽能“利民强农”，但也造成地方财政“左支右绌”，勉强完成配套最低要求；愈是地方财力强的发达地区愈是农业GDP比重有限，愈发不会构成地方财政负担，更可视情况而提高配套标准。区域间财政支农水平存在差距，使得总量有限的财政支农资金分配失衡，很大程度上影响欠发达地区农业发展。二、完善财政支农资金配套机制的基本思路为转变以往“各自为战、单兵突进、无序改革”的支农固有弊病，必须坚持各级政府共同致力于农业支持事业，但有必要根据地方政府实际支农能力及全国农业生产基本格局，科学调整财政支农资金分配格

11、局，合理优化财政支农资金配套机制。（一）提高各级政府农业支持的财权与事权匹配度各级政府支农过程要强化权责统一，保证财政支农行为顺利开展，关键在于运用各种有效手段来提高地方政府农业支持能力，尤其是中西部基层政府，从而激励其加大农业支持力度。一方面，放宽财权。通过完善财政转移支付机制、扩大地方政府税源、整合财政支农资金、规范上级财政支农资金拨付渠道等方式增加地方政府农业支持资金来源，侧重于对基层政府财力的补充和培养。另一方面，压缩事权。合理界定各级政府农业支持职责，中央及省级财政支出主要用于基层政府难以完成、项目受益对象广、跨行政区域、投资规模大且期限长的“市场失灵”领域，如农村基础设施建设、农业

12、综合开发等；而市县级财政主要负责属地农村公益性事业、农产品市场体系等外部性较弱的支持事项。（二）健全农业支持资金供给方式在经济绝对水平不高与财政实力相对不足的背景下，农业支持要秉承科学化与精细化原则，有针对性地完善农业支持资金供给方式。实践中，主要指立足农业支持资金供给基数，动态调整农业支持资金供给因子，确保资金供给方案可行性，提高资金供给机制公平性。具体而言，针对相关农业支持政策，以区域为单元，根据可操作性指标来识别农业支持实际需求的不同程度，并相应地将农业支持资金需求总量划分为不同档次，按照“累进制”原则来分别确定各级财政农业支持资金供给比例。实践中，随着农业支持资金需求总量增加，在不断降

13、低地方财政配套标准的同时，逐渐加大中央财政资金供给额度。如此，在不转变农业支持资金供给总规模的基础上，通过调整供给结构来优化供给方式。这样既可以避开农业大省及欠发达地区的基层政府陷入“配套困境”，又能够推动全国范围内农业支持资金供需均衡，合理配置农业支持资源。（三）完善财政转移支付再分配机制现有农业支持资金供给机制的主要理由是分配结构有待改善。这需要进一步完善财政转移支付机制，扩大其再分配功能，体现出对相关地区的财力倾斜。一方面，完善中央政府与地方政府纵向转移支付机制，充分考虑农业大省及粮食主产区稳定国家农业生产的责任主体地位，结合各地农业生产贡献情况与农业支持需求程度，通过建立健全粮食主产区利益补偿机制，逐渐取消支农项目地方财政配套，不断提高各类农业补贴的中央财政资金供给比例等方式继续加大转移支付力度。另一方面，积极探寻建立地方政府间横向转移支付机制，引导经济发达地区服从于全国粮食安全与农产品有效供给的整体部署，自发或在中央统筹下通过结对帮扶、区域协作等方式对欠发达地区进行财力调剂，推动区域协调发展。（四）加大对贫困地区的财政帮扶力度以“老、少、边、穷”