税收执法同标准当前税收执法内控机制建设调研材料.doc

1、税收执法同标准当前税收执法内控机制建立调研材料税收执法权是国家赋予税务部门的一项公权，税收执法程度的上下，关系到国家税收法律法规执行、国家税收政策施行、国家宏观调控以及财政职能的实现，直接影响征纳双方权利义务的兑现，也是税收执法风险产生的重要因素。因此，如何对税收执法进展有效监视控制，是当前各级税务机关高度关注、亟待解决的重要课题。一、税收执法内部监控运行现状一执法内部监视控制开展历程自上世纪90年代末，各级税务机关就开场注重对税收执法的监控，并提出了税收执法检查的概念，国家税务总局于20_0年制定了税收执法检查规那么国税发20_0131号，将执法检查内容界定为详细税收行为和抽象税收行为，方法

2、主要采取了全面执法检查、日常执法检查、专项执法检查和专案执法检查，同时还就执法检查的组织、施行、处理、责任追究等方面做出了明确的规定。在制定税收执法检查规那么的前后，配套出台了税收行政执法公示制、行政执法责任制度、行政执法过错责任追究制度等一系列执法监视控制。20_年对税收执法人员进展执法资格考试，20_年开场全面推行行政执法责任制，20_年全面推行全国税务系统“两个方法”和“两个范本”，即税收执法责任制评议考核方法、税收执法过错责任追究方法和全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作流程范本、全国地税系统税收执法责任岗位职责和工作规程范本。20_年全面推行“税收执法管理信息系统”，对税收执法行

3、为施行计算机科学监控，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”监控新形式。二现行执法内部监控运行的特点经多年的理论与探究，现行税收执法内部监控格局根本形成，主要有五大特点：1.明确了执法监控责任部门。从当初税收执法监视控制职责挂靠办公室，至后来成立政策法规部门专司政策法规工作，从其机构演变和职责定位来看，充分表达了各级税务机关对税收执法监视控制的重视，为税收执法监视控制提供了组织保障。2.明晰了岗位职责和工作规程。制定了税收执法责任制岗位职责和工作流程范本，对税务登记岗等69个岗位的岗位职责、工作规程及岗位间工作关系图进展了详细阐述，对15个公共职责涉及的岗位和工作规程进展了明确，建立了明晰的执

4、法岗责体系和工作流程体系，使身处不同岗位的执法人员明确了需办理的工作事项、履行职责必须遵循的各项要求以及与其他岗位之间的业务流转配合关系，实现了税收执法权的合理分解和互相制衡，为税收执法人员提供了良好的执法标准，也为施行流程环节控制奠定了根底。3.明确了人机结合考核的形式。在对税收执法进展内部考核、外部评议的根底上，着重推广运用了“税收执法管理信息系统”，加强了计算机网络对税收执法的适时监视控制，形成了人机结合的监控管理形式。4.制定了执法监控制度体系。先后制定出台了执法公示制、重大案件集体审理制度、标准性文件会签审核和备查备案制度、税收执法检查规那么、税收执法考核评议方法、税收执法过错责任追

5、究制度等一系列制度，构建了较为完备的执法监控制度。5.标准了责任追究。制定了税收执法过错责任追究方法，对责任追究进展了全面标准。一是标准了责任追究的形式。对税收执法人员在执行职务过程中，因成心或过失导致税收执法行为违法的，明确了行政处理和经济惩戒两大类责任追究形式，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。二是标准了责任追究的适用范围。按责任追究的形式分类，采取正列举法对每种责任追究适用范围进展了界定，对不予追究、从轻从重追究、主次责任也进展了标准。三是标准了追究程序。二、现行执法内部监控存在的主要问题一执行与控制难对称，执法

6、行为的复杂性、广泛性、时效性与监视控制的单一性、局限性、滞后性之间不对称。二是计算机监控的局限性。目前税收执法管理信息系统主要对106个执法过错点和32个执法监察疑点进展监控，其监控点多为逾期办理、应办未办等程序容易监控的点进展了监控，并未全面涵盖每项业务各个环节的执法监控点，尤其信息系统无法对虚假信息进展识别，只对执法行为进展外表和形式上的控制，难于对执法行为进展深层次控制。三是人工监控的滞后性，目前执法检查是对税收执法进展人工监视的重要手段，但这种手段主要为事后检查，并且多采用抽查，只检查了既成事实的结果且监控面窄、不深化，不能对税收执法行为进展事前、事中、事后全方位全过程地监控，难于实现

7、事前预警、过程监控、及时校偏纠错的功能。二监控难统筹，税收执法内部监控工作职责不清、要求不一。随着税收执法责任制推行和税收执法管理信息系统上线运行，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”监控新形式，但在工作理论中，税收执法内部监控却因各种原因难于统筹，主要表如今：一是监控职责不明晰，监控职能难统筹。从目前部门职责定位上看，对税收执法进展监视控制的职责定位于政策法规部门，其他部门虽然对职责范围内的税收执法行为进展了监控，但因其监控的内容、重点、方法以及结果应用未进展明确规定，部门执法监控处于各自为政状态，难于施行统筹管理，不能形成监控合力。二是管理要求不统一，执法监控难操作。各业务部门之间在平时

8、缺乏及时沟通，在任务下达、流程设计、标准设定、业务衔接、资料流转等方面未进展统筹标准，致使基层执法人员难于操作，执法监控也难于施行。三信息难互动，监控信息流转呈无序性。由于税收执法具有广泛性、复杂性和时效性，要对税收执法进展全面系统的监视控制，需要各部门全面参与，部门与部门间良性互动。而部门良性互动的关键在于各类执法内控信息的有序传递、分析p 和运用。但在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在政策法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进展监控的字眼界定，虽然在税收工作理论中，税政、征管、计统以及各基层分局对税收执法进展了管理，获得一些信息，但这些部门却将自己定位被监视控制

9、的地位，自己对职责范围内税收执法进展监控发现的问题毕竟属于“家丑”，要么竭力遮掩，要么及时纠正，施行“内部矛盾内部消化”，并未将这些信息进展有序地分析p 、传递和运用，税收执法监控信息流转处于无序状态，部门之间的良性互动机制尚未建立。四责罚难对接，现行责任追究与公务员法不能对接。在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。而其中责令待岗、扣发奖金、岗位津贴难于与公务员法进展对接，如责令待岗，在公务员法中无待岗的条款，更没有待岗期间工资、福利、津贴、奖金等方面的规定，在实

10、际操作中有违法的风险。又如扣发奖金、岗位津贴，在公务员法中规定：“公务员工资制度贯彻按劳分配的原那么，表达工作职责、工作才能、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；公务员工资包括根本工资、津贴、补贴和奖金；任何机关不得违背国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自进步或者降低公务员的工资、福利、保险待遇；任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”除此之外，国家未对扣发奖金、岗位津贴做出其他任何规定，因此对执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于从法律上找出根据。因此，要对税收执法进展全面有效监视控制，单凭一个部门的力量，或者仅靠制定并施行几项制度、方法很难实现目的，它是

11、一个系统工程，需要建立一个科学完备税收执法内控机制，要在不断完善的执法岗责、流程、制度、标准体系根底上，通过建立执法内部监控组织，完善事前、事中、事后监控管理方法，强化内控信息流转分析p 和运用，加强对税收执法全方位全过程监控，才能到达躲避执法风险、进步执法程度、实现税收职能的作用。三、税收执法内控机制建立必须坚持的原那么一要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原那么这是我国的法制原那么，也是内控机制建立的根本原那么。在这里所谓的“法”是一种广义的法，它既包括法学意义上的法律、法规、规章以及标准性文件，而且应包括执法内控机制建立中配套的一系列制度、方法、流程和操作指南，即在税收理论工作

12、中不断建立健全的制度标准体系，通过制度的施行、执行，充分发挥其标准、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。二要坚持全面覆盖、重点突出、简捷高效的原那么我们在对税收执法进展监控中，既要对税收执法内容进展全面覆盖，又要突出监视的重点，不能主次不分，胡子眉毛一齐抓，做到重点内容重点控，一般内容一般控。要充分表达效率原那么，在监控方法上必须简捷高效，必须突出税管理的核心，不因监控消耗大量的人力物力而影响正常税收管理活动，不能本末倒置，这是内控机制建立的设计原那么。三要坚持人机结合、过程监控的原那么既要充分发挥计算机监控的功能，又要注重人工监视，既要对执法的事后监控，更要突出事前、事中监控，在监控方法上，

13、事前预防、事中监视往往比事后“亡羊补牢”更有效，也更有意义。这是执法内控机制的重要方法原那么。四要坚持责任追究与校偏纠错相结合的原那么对税收执法人员在执行职务过程中，因成心或过失导致税收执法行为违法的，必须实行责任追究，但责任追究不是目的，重要的是要通过岗责、流程、制度和标准制定起到指引和标杆作用，要能全方位全过程的监视起到警示、催促、纠错作用，要通过责任追究起到惩前毖后的作用，这才是施行执法内控机制主要目的。四、税收执法内控机制建立应建立的相关体系要建立科学完善的税收执法内控机制，应建立执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系、内控组织体系、内控方法体系、内控信息流转互动体系和

14、责任追究体系。其中执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系是建立科学完善执法内控体系的根底和前提，这四大体系业已成形，待理论中进一步完善，在本文中不再赘述。内控组织体系、内控方法体系和内控信息流转体系和责任追究体系是建立科学完善的税收执法内控机制的核心要素，在这里进展一下讨论。一建立统筹的内控组织体系要按权责统一、条块结合的原那么，对税收执法监控职责、层级及监控对象进展科学分解设定。法规科为执法内控管理的组织协调部门，监察、稽查、税政、征管、计统、办税效劳厅及税管理部门为执法内控管理的参与施行部门，人教、办公室、信息中心为税收执法内控机制管理的效劳保障部门。政策法规部门主要负责执

15、法内控方案、方法、制度的制定，全局执法内控的组织、协调，对执法内控部门的职责履行及全局范围内的执法行为进展监视控制。监察室主要对法规部门执法行为及内控职责履行情况进展监视。稽查部门除块对本单位执法人员执法行为进展监视外，还要通过施行税务检查主要对税管理部门税管理情况进展监视。税政、征管、计统、办税效劳厅按职责分工，对税管理单位、稽查局和本部门执法行为进展监视。税管理部门按管辖范围分块对本单位的税收执法行为进展监视。人教、办公室、信息中心主要负责执法内控管理的人员培训、执法事务的督查督办及执法信息管理运行维护。这种由监察室监视法规、法规监视科室稽查局、科室稽查局分线监视基层分局、基层分局分块监视

16、管理人员的职能定位，就形成以政策法规科为核心，各部门共同参与，分层闭合监视的内控组织体系。二建立多元的内控方法体系内控的方法有多种多样，我们可从内控的手段和内控的时段进展分类。从手段上可以分为两类，一是微机监控，从狭义上讲就是“税收执法管理信息系统”，从广义上讲就是在税收工作中所有业务工作应用软件和系统，只不过“税收执法管理信息系统”为专司执法监控的信息系统，其他管理系统和软件主要用于税务管理，但也有对执法进展监控的功能。二是人工监控，目前人工监控主要有执法检查、流程控制等。从时段上可以分为三类，一是事前监控，二是事中监控，三是事后监控。鉴于目前微机监控已做得很好，本文仅从事前、事中、事后三个

17、阶段探究一下人工监控的方法。1、事前监控。事前监控就是在施行税收执法行为之前，对执法人员进展标准指引和预警提示，于事前躲避执法过错和执法风险。主要方法有：强化标准指引。合理设置执法岗位，科学分解执法权利，明确各岗执法内容、责任和要求，建立科学的岗责体系；优化业务流程，细化执法环节，明晰执法标准，建立执法流程及标准体系；加强配套制度建立，建立健全执法内控制度体系。通过合理的职责定位、科学的流程设置、严格的执法标准、完善的配套制度，为税收执法人员的执法制定标准统一的标准，到达标准、约束和指引作用。进步素质支撑。素质包括思想素质和技能素质，通过加强对税收执法人员理想信念、职业道德观和廉政勤政的教育，

18、弘扬爱岗敬业、恪尽职守的公务员精神和聚财为国、执法为民的核心价值观念，倡导以爱岗敬业、公正执法、诚信效劳、廉洁奉公为根本内容的税务干部职业道德标准，促使干部职工树立正确的执法观；加强技能培训，通过业务培训、以案说法、专家讲座以及自学等形式，加强对各类实体法、程序法以及各项执法监控的学习，催促每名执法人员清实体、明程序、晓规章，增强执法人员标准执法技能和执法风险意识，为标准执法行为、进步执法程度提供思想和智力支撑。加强信息预警。加强各类信息分析p 和运用，通过异常信息的分析p 和传递，对执法中存在薄弱环节以及可能存在执法风险的问题进展预警提示。如征管、税政部门应定期对征管“六”率、行业税负进展分

19、析p ，对税管理的薄弱环节和税收执法可能存在的倾向性、集中性问题进展预警提示；计统部门应定期对税收宏观税负进展分析p ，对税管理中薄弱环节和后期税管理的重点进展预警提示；办税效劳厅应加强普通发票开具情况的审核，对普通发票开具超定额补税信息向征管部门、税管理单位传递，提醒税收管理员应加强上述纳税人的定税管理。2、事中监控。事中监控就是在一项税收业务办理过程中对税收执法人员的执法行为进展监控，它有利于执法过错行为在税收业务办结之前及时纠正，能较好地躲避执法风险。事中监控主要方法是流程环节控制，一是明确环节监控的职责，在建立标准的执法流程体系根底上，对流程中下一个执法环节设定对上个环节进展监控的职责

20、。二是明确监控重点，对执法流程环节进展梳理，将自由裁量权大、容易产生执法风险的环节纳入监控的重点，施行重点监控。三是标准监控方法，根据业务流程和政策法规的要求，明确执法标准、监控内容、监控方法，既要监控程序，还要监控实体。对一般性监控点，只对其传递资料的完好性、法律条文适用的准确性、程序的合法性、数据之间逻辑性进展书面审查；对纳入重点监控的环节，在进展书面审查的同时，还要采取到纳税人进展实地调查核实、检查管理员原始记录、进展数据信息分析p 比照等方法进展重点监控。事中监控除流程环节控制外，还有对标准性文件进展会签审阅、对重大案件的集体审理审查等。3、事后监控。执法检查是目前主要的事后监控方法，

21、除此之外，对具有调查管理权、审核审批权、行政答应权、检查权、行政处分权等自由裁量权大、容易出执法风险的岗位和人员要加强监控，施行以下监控方法：1记录抽查。业务部门按职责范围、税管理单位按管辖区域，通过分线、分块抽查税收执法人员的工作底稿、证据文书等，对税收执法人员职责履行情况以及执法标准性、合法性施行监视控制。2工作复查。各单位部门按内控职责范围，采取资料文书调阅审查、实地调查核实、人员谈话询问等方式，按比例对执法事项的标准性、合法性、准确性进展检查。3集中检查。主要形式为法规部门按季组织开展执法检查，监察部门按季组织开展绩效考核，其它业务部门按内控职能组织开展的专项工作检查，通过执法检查、绩

22、效考核、专项工作检查对税收执法情况进展集中、全面检查。4动态巡查。通过巡查责任部门施行多元化巡查、监察部门明查暗访，对税收执法人员的职责履行、税收执法、工作纪律、廉政建立的动态进展不定期监视检查。5一案双查。在检查纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和代扣代缴义务的同时，对税收管理员执行税收法律制度的情况进展审查，制作征管质量评估分析p 报告，并对税收管理员税管理责任问题提出处理建议；对税收管理员的廉政行为进展监视，对为税不廉问题制作涉税廉政情况报告，并按程序向相关部门进展传递和处理。三建立互动的内控信息流转体系、标准执法内控信息的传递建立以法规部门为枢纽的信息传递流程形式。所有的内控信息由内控责任

23、部门传递给处于内控枢纽的法规部门，由法规部门在核实分析p 、拟定初步处理意见后，分类传递给相关的内控责任部门处理。其中对于需要绩效考核扣分、行政党纪处分的向监察部门传递，需要施行经济惩戒的向人教部门传递，需要整改建制的向责任单位传递，让所有处于税收执法监控范围内的部门和人员能随时明晰自身工作的进展情况和缺乏，确保执法过错行为在第一时间发现并改正。2、强化执法内控信息分析p 主要是加强个性分析p 和共性分析p ，个性分析p 即由内控部门对内控管理获取的内控信息及时进展调查分析p ，制定初步处理意见和整改措施，并向法规部门传递。共性分析p 即实行定期分析p 制，制定执法部门联席会制度，联席会按季召开，由执法内控责任部门通报责任范围内的内控信息，分析p 执法内控机制运行情况以及执法问题的集中表现和特点以及开展趋势，并对执法内控机制建立运行以及执法工作中存在问题的整改落实提出建议和意见。3、充分消化内控信息，堵塞工作缺漏在对内控信息进展分析p 根底上，要加大对内控信息的运用力度，不仅要对责任人和单位进展责任追究，还要对发现的执法工作缺漏进展整改建制。