决策民主化的基本形态及其历史沿革

1、决策民主化的基本形态及其历史沿革【作 者】邹华玉 【作者简介】邹华玉中共黑龙江省委党校教授 决策民主化是指决策权力的运作形式，即领导决策必须要充分发扬民主，不能个人说了算。按照江泽民同志在党的十四大政治报告中的说法，就是指“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”这就是决策民主化的基本要求，也是决策民主化的宗旨。 决策民主化关系到决策权力的归属问题，关系到领导决策思想、决策意图的来源问题，关系到领导决策的群众基础问题，同时也关系到领导决策的价值取向问题。因此，决策民主化必须要坚持从群众中来到群众中去的民主决策程序，确保领导决策

2、的民主性（但并不排斥领导者的主导作用）。决策民主化的核心是民主。民主在阶级社会中既是一种政治形态，又是一种决策形态。民主作为一种政治形态，一般是指国家的政治体制而言。正如列宁所说：“民主是一种国家形式，一种国家形态。”（列宁选集第3卷，第257页）是与专制主义相对立的概念。而民主作为一种决策形态，则是指决策权力的行使主体和行使方式而言。即领导决策一方面必须要以民为主，或由民做主，或为民做主，充分发挥民众在领导决策中的作用，体现人民当家做主的权利；另一方面则是要群策群力，广泛听取群众的意见，既不搞家长式、一言堂，也不搞神秘主义。即使是按照民主集中制的决策原则进行决策，也不能忽视民众在领导决策中的

3、地位和作用。 决策民主化是个历史过程，是在历代民主决策的基础上形成和发展起来的一种决策形态。这种决策形态一般具有以下三种基本形态。 一、全民公决的决策形态 全民公决是民主决策的原始形态。早在人类社会的初始阶段，即原始公社时期，就已出现了全民公决的决策形态。正如恩格斯在家庭、私有制和国家的起源一书中，在谈到古代易洛魁人的选举制度时所指出的那样：易洛魁人在选举氏族首领时，“所有的人，无论男女，都参加选举。”（马克思恩格斯选集第4卷，第82页）这就证明，全民公决是一种古老而又原始的决策形态。这种决策形态不仅在一些处于原始状态的民族中充分体现出来，就是在我国解放前夕，在后进的兄弟民族地区也完整地保存下

4、来。如尹达在1924年发表的一篇有关苗族实地调查的报告中，就曾详尽地记述了这种决策形态：“苗民有事，一以公意决之。故事必会议，议必实行其召集方法，由苗头（众所选举）砍木刻，使人示区内各寨，急者加枯炭鸡毛，又急者加辣椒火绳，尤急者则烧之使然。苗瑶睹此，立即奔走骇汗，齐赴会场首吹芦笙，众肃然。次由苗头宣布开会理由，次讨论提案，到会者均有发言权及表决权，每次一案则取一木置之。会讫，当众数草，表决此届决案若干，而后会务终矣。自是而后，区内所属苗民，对于决议各案，遵奉唯谨。此种会议，苗人谓之埋埃。”（左东言：中国古代政治制度史第17页）这就说明，以“民众大会”的形式出现的全民公决的决策形态，曾是原始部落

5、的一种普遍存在的决策形态。这种决策形态不仅带有全民性，而且充分体现了人民当家做主的权利，体现了民主的本义。民主就其最初的本义来讲，就是以民为主，或由民做主，或为民做主，民众是决策的主体，而领导则是普通的一员。中国古代的“天惟时求民主”（尚书多方）之说，就是这种本义的体现。只是到了后来，随着阶级和国家的出现，民主才变成了“国家形态”。即使这样，民主也不失其为一种决策形态。在民主制的国家中，民众的主体地位仍在某些方面起着决定作用。如在资本主义国家的议会选举和总统选举中，以及在对重大问题的决策上，民众的投票仍是入选或下最后决心的关键。这就证明，在资本主义国家中，现仍存在全民公决的决策形态。只是资本主

6、义国家的全民公决，由于选民受到财产状况和居住年限的限制，一些人被排斥在外。因此，资本主义国家的全民公决，实质上并不带有全民性，起码在资本主义初期是这样。正因为如此，所以列宁指出：“资本主义社会里的民主是一种残缺不全的、贫乏的和虚伪的民主”（列宁选集第3卷，第248页）。这就一针见血地揭示了资本主义全民公决的局限性。同时，列宁还进一步指出，社会主义民主政治建设的重要使命是“回复”到“原始”的民主制度。他说：“如果不在某种程度上回复到原始”的民主制度，从资本主义过渡到社会主义是不可能的”（同上，第207页）。这就告诫人们，实行全民公决是社会主义民主决策的必由之路，只是由于社会主义社会还处在初级阶段

7、，所以全民公决的决策形态只能在县乡两级政府选举中试行，全国范围内的全民公决，尚须等待时机，一旦条件成熟，未来必将实行之。 二、群体参与的决策形态 群体参与是民主决策的过渡形态，是从全民公决向领导专断，或从领导专断向集团决策的过渡过程中产生的一种介乎二者之间的、具有双重特性的决策形态。这种决策形态的决策主体虽然不是人民群众，但民众（含咨询参谋人员）在领导决策中却保留参政议政的权利，对领导决策仍起着影响与制约的作用，因而属于民主决策的范畴。至于这种决策形态的民主性的大小，一般取决于两个方面的因素：一方面取决于领导者（即决策主体）所处的社会政治制度及自身的“纳谏”程度；另一方面则取决于广大民众（含咨

8、询参谋人员）的参与程度。因此，在不同社会，面对不同的领导者，群体参与的民主化程度也有所不同。 在原始社会末期，由于社会生产力的进一步发展和部落联盟的扩大，部落联盟首领的权力也不断增大，因而决策主体发生了异化，由原来氏族公社内部的群体决策即全民公决变成了部落联盟的首领（即领导者）决策。部落联盟首领（即领导者）成了决策的主体，而民众则失去了决策主体的地位，但却保留了参与或制约（通过舆论影响）领导决策的权利，这就形成了群体参与的民主决策形态。不过，在原始社会末期，由于领导体制的限制，参与的对象就中国而言主要是“四岳”（即氏族首领），而民众则只能起到舆论监督的作用。（管子恒公问）据史记五帝本纪记载，在

9、原始社会末期，“四岳”的参与对部落联盟首领的决策起着举足轻重的作用。如尧在选拔继承人的决策过程中，“四岳”的群体意见（即共同意见）就起到了关键的作用。在奴隶制社会中，由于血缘宗族占据着统治地位，天子虽然在名义上是奴隶制国家的最高统治者，但实际上却处于各诸侯国的“共主”的地位。因此，对于一些重大问题的决策，天子不能自专，而必须要征询各方面的意见。一是要征询世袭贵族的意见，即盘庚所说的“与旧人共政”（尚书盘庚上）；二是要征询卿士（即下属、谋臣和策士）的意见；三是要征询国人（即族众）的意见；四是要征询神职人员（即卜和筮）的意见。正如箕子在向周武王传授统治经验（即决策经验）时所说：“汝则有大疑，谋及乃

10、心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮。”（尚书洪范）其中，除最高统治者（即天子）之外，卿士、庶人和卜筮（即神职人员，一般由贵族担任）都是领导决策的重要依靠对象，在领导决策中都起着重要的影响和制约作用。特别是神职人员的意见，在神权领导思想占主导的奴隶制社会，对于最高统治者（即天子）的决策起着至关重要的作用。最高统治者的领导决策，只有得到神权的有力支持，最终才能得到贯彻和实施。否则就要受到遏制，对领导活动极其不利。 此外，在奴隶制社会中，有些公卿不仅可以直接参政议政，参与最高统治者的领导决策，而且还可以决定废立国君，代国君“摄政”。至于国人（即民众）也可以指责国君或驱逐国君。有的朝代甚至还公开设立专职

11、官员（小司寇）专门从事征询民众（即国人）意见的工作，使民众（即国人）在“国危”、“国迁”、“立君”等重大事情的决策上有发言权。或像商王盘庚那样，“命众悉于庭”（尚书盘庚上），通过民众大会的形式，由国人做出决定。可见，在奴隶制社会中，群体参与带有更大的民主性。只是这种民主，从总体上看属于奴隶主贵族民主制，同“原始”的民主制相比，有着本质的差别。 在封建社会中，由于君主专制主义占据着统治地位，中央集权的政治领导体制赋予国君（即皇帝）以至高无上的权力，一切重大事情的决策都是皇帝说了算。因而，群体参与的民主决策形式无论从参与的对象还是参与的程度上看，都比其他社会大为逊色。但这并不等于说封建社会没有群体

12、参与的决策形态。事实上，秦汉以来的“朝议”（明朝叫廷议）以及幕僚制度，就是群体参与的一种特殊形态，只是这种形态是以“众谋独断”或“兼听独断”的形式出现的，其民主程度比其他社会小得多而已。因此，不能由此而断言封建社会就没有群体参与的民主决策形态。 资本主义社会是一个政治上标榜民主，经济上提倡竞争的社会。在资本主义社会中，社会化大生产不仅为经济发展提供了便利条件，而且为民主决策奠定了社会基础。因此，在资本主义社会中，民主不仅是一种国家形态，而且也是一种决策形态，一切重大事情都是通过民主的方式进行决策的。不过，由于资本主义的民主只是供少数人享受的民主，供富人享受的民主。所以对于广大民众（含专家和咨询

13、参谋人员）说来，除参加议会和总统选举外，对于其它事情的决策只能参与，即直接或间接参与其它事情的决策。这就说明，群体参与（主要是专家和咨询机构的参与）是资本主义社会的一种主要决策形态。 社会主义社会是人民当家做主的社会，人民是国家的主人，而领导则是公仆。因而，在一切重大问题的决策上，人民都有权直接或间接地参与，不仅参与的领域、对象极其广泛，而且参与的形式也日趋多样化，这是社会主义民主决策的必然趋势。 三、集团决策的决策形态 集团决策是民主决策的现代形态，是现代民主社会、民主国家普遍运用的一种决策形态。这种决策形态的决策主体既不是全体民众，又不是孤立的领导者个人，而是领导班子或领导集团的全体成员。

14、集团决策从其外部形态来看，古代社会也曾出现过类似的决策形态。比如中国古代原始社会末期的“长老议事会”，奴隶制社会中的“贵族会议”、“诸侯盟会”、“民众大会”或“国人大会”以及满清入关前的“议政王大臣会议”等等，从形式上看都类似现代的集团决策。但从其决策主体大都不是与会成员，或与会成员同会议的召集人并非处在同一权力等级线上看，上述会议除满清入关前的“议政王大臣会议”之外，均不属于集团决策的范畴，而是全民公决或群体参与的决策形态。满清入关前的“议政王大臣会议”虽属集团决策，但又不带有普遍性，只是少数民族处于民族发展过程中的一种暂时的决策形态，入关以后立即改变了这种决策形态。现代意义上的集团决策，起

15、码要具备以下五个基本条件：一是必须具备普遍性，必须是一切民主制国家普遍运用的决策形态；二是必须具备群体性，集团本身必须是领导群体，每一成员必须具备领导职能和领导权限；三是必须具备主体性，集团本身必须是领导决策的主体，承担领导决策的基本职能；四是集团成员之间必须是平等的关系，必须处在同一的权力等级线上；五是必须按照少数服从多数的原则进行决策，每个成员在决策过程中只能起到一票的作用（当然，一把手的核心地位不容忽视）。 现代意义的集团决策始于资本主义社会。在资本主义社会中，议会是国家的最高权力机关，一切有关国家大政方针的重大决策，一般都必须通过议会（参、众两院）来决定。不过，资本主义国家的议会制同社会主义国家的人民代表大会制不同，资本主义国家的议会制只不过是“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民，这就是资产阶级议会制的真正本质，不仅在议会制的君主立宪国内是这样，而且在最民主的共和国内也是这样。”（列宁选集第3卷，第209页）所以具有鲜明的阶级性，属于资