浅谈工商部门适用特别规定监管食品安全应明晰的界

1、浅谈工商部门适用特别规定监管食品安全应明晰的界限秦皇岛市抚宁工商局 王永力2007年7月26日国务院颁布了关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定。工商部门如何更好地贯彻落实特别规定，不仅关系到能否充分发挥自身的职能作用，更重要的是将直接关系到制售假冒伪劣食品行为能否得到有效查处，关系到人民群众身体健康和生命安全能否得到切实保障。笔者认为，工商部门适用特别规定监管食品安全应明晰四个界限，以确保履行职责到位。一、明晰特别规定与其他法律法规的适用界限特别规定的效力高于一般行政法规，低于全国人大及其常委会颁布的法律。其第二条规定：“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定

2、不明确的，适用本规定。”因此，在处理特别规定和产品质量法、食品卫生法等法律的关系时，一定要具体情况具体分析，严格按照第二条的规定来理解和把握。对食品卫生法等相关法律法规中没有规定或者规定不明确，而在特别规定中可以找到适用范围的，可以依据特别规定作出处理。对法律有规定的，比如食品卫生法第四十六条对虚假标注生产日期、保质期限的监督管理规定非常明确，工商部门就要根据食品卫生法的规定处罚，而不能依据特别规定处罚。此外，要处理好特别规定与国务院颁布的其他行政法规的关系。对工商部门来说，在处理适用关系上，大致有三种情况：第一，对同一违法行为，特别规定和其他行政法规都有规定的，要根据特别法优于一般法的法律适

3、用原则优先适用特别规定；第二，对特别规定有规定，其他行政法规没有规定的，适用特别规定的规定；第三，对特别规定没有规定，其他行政法规有规定的，适用其他行政法规的规定。二、明晰工商部门与其他执法部门的职责界限特别规定的出台，消除了工商部门监管流通领域食品卫生的疑惑。因食品卫生法并没有规定工商部门的管辖权，所以在监管流通领域食品安全的问题上，工商部门能否适用食品卫生法一直存在争议。特别规定第二条第二款、第三条第二款则解决了这一问题。特别规定第二条第二款规定：“法律规定不明确的，适用本规定。”第三条第二款还规定了“对销售不符合法定要求产品”行为的处罚措施。结合这两条规定，工商部门对销售不符合卫生要求的

4、食品的行为，就可以适用特别规定进行处罚。同时，特别规定的施行，拓展了工商机关监管流通领域产品质量的空间。比如，特别规定设定了对不能提供产品检验报告的行为和对产品集中交易市场的开办企业、柜台出租和办展企业的违法行为的处罚措施，扩大了工商部门监管流通领域商品质量的处罚范围。国家工商总局下发的关于贯彻(国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>的实施意见也指出，对依法应当取得许可证照而未取得许可证照从事生产经营活动的，涉及工商部门职责的，应依据特别规定进行处理；涉及前置或后置审批的，会同或配合相关审批部门依法处理。这里所说的“会同”是主动的行为，“配合”是被动的行为。其涵义应该是，只有“

5、后置审批”的才由工商去“配合”，除此之外工商部门都是“会同”的主动行为，只要属工商部门职责管辖的，就应依据特别规定进行处理。可以看出，特别规定和工商总局文件均进一步明确了工商部门在食品安全监管工作中的职责，赋予了新的工作任务。虽然如此，但也不能说在食品安全监管工作中工商部门就可以“包打天下，无所不能”。特别规定中凡属于商品生产者的行为均没有划定工商部门的职责。同时，2004年9月1日国务院关于进一步加强食品安全工作的决定中明确规定，工商部门负责食品流通环节的监管。同年12月14日中央机构编制委员会办公室关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知中也明确规定：“在食品生产加工、流通和消

6、费环节，工商部门负责食品流通环节的质量监管”。因此，适用特别规定监管食品安全，工商部门必须要明晰与其他执法部门的职责界限，避免越权执法。三、明晰行政处罚与犯罪移送的定性界限针对实践中食品安全存在的突出问题，特别规定对现行法律、行政法规有关食品安全监管的规定，加以重申、明确、补充，使关于食品安全监管的规定更具有针对性和可操作性。一是设定罚款起点高且自由裁量余地小，融严惩与威慑于一体。如“货值金额不足5000元的，并处5万元罚款：货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款：货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款”。二是填补了其他法律、法规处罚的空白。比如，目前产品质

7、量法对违反产品标识的行为的处罚，只规定了责令改正的措施，这尚不足以有效制止违法行为；而特别规定第三条第二款则对“销售不符合法定要求产品的”行为规定了具体、严厉的罚则。产品质量法等法律对缺陷产品的管理没有规定召回制度，而特别规定第九条对生产企业执行召回制度做出了明文规定。此外，“法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”这一条款有效解决了因立法不完善而对违法行为无可奈何的尴尬。三是行政执法操作性强。无照经营查处取缔办法规定只有对有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患的无照经营行为才能没收产品、工具、设备、原材料等物品。而特别规定第三条第四款则规定，只要属于无照经营与人体健康和生命安全有关的产品

8、的行为，就必须没收产品、工具、设备、原材料等物品,并且可以查封经营场所。上述的补充和完善，为工商部门提供了更为有效的执法依据和手段。但是，加大打击力度不等于可以以罚代刑，特别规定有多处提及依法追究刑事责任。依照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第三条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要

9、追究刑事责任的，必须向公安机关移送。因此，工商部门在查处食品违法大案、要案中要特别注意罪与非罪的界限。对构成犯罪、依法需要追究刑事责任的案件，必须按照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定的要求，及时向公安机关移送，不能以严厉打击和震慑违法行为为由而以罚代刑。 四、明晰依法行政与行政不作为的原则界限特别规定不仅是对市场主体进行了法规层面的规定，同时也加重了监管部门的法律责任，“各自职责”这个字眼在规定中出现达11处之多。与此配套，特别规定在第十三条、第十四条对执法主体滥用职权或者其他渎职行为设定了的问责，同时也明确规定了监管部门不履行职责、不立即处理或者推诿并造成后果等不作为的法律责任。这样的设定，表明了国务院解决食品安全各个监管部门趋利避责、相互扯皮的决心。为此，作为肩负流通领域食品质量监管职能的工商部门，必须严格依法行政，对于每一个具体行政行为，都要按照法律法规的规定去实施，以避免出现失职或渎职行为。特别决定的颁布，显示了党中央