国有银行公司治理改革的印度经验和启示

1、国有银行公司治理改革的印度经验和启示    摘要：自1991年以来，印度进行了银行业改革，经过多年的努力，国有银行公司治理结构取得了长足进步，经营管理绩效显著。作为与中国一样的一个发展中大国和转轨市场经济体，印度的经验对当前我国正在进行的国有银行公司治理改革具有很强的借鉴和启发意义。一、中印两国银行体系具有可比性1.在两国银行资产中，国有股都占据主导地位。中国政府占银行资产的比例为 86%，民营资产占12%，外资占2%。印度政府占银行资产的比例为 79%，民营资产占13%，外资占8%。2.两国国有银行都是金融业的主体。中国国有银行吸收着65%的居民存款，

2、承担着全社会 80%的支付结算服务，贷款比重占到56%。而印度国有银行有27家，私营银行25家，外资银行46家。大约五分之四的银行业务控制在国有银行手中。3.在市场化改革过程中，两国国有银行都面临相似的问题和挑战：银行业的经营环境相对较为宽松，金融市场较为封闭；长期奉行计划经济制度，国有银行主要为国家整体发展战略服务；不良资产比例较高、资本金不足、赢利能力较差。(见表1和表2)表1 中印国有银行不良资产率比较2001年2002年2003年中国国有银行31.02%26.12%20.36%印度国有银行12.40%11.10%无数据表2 中印国有银行资本充足率比较2001年2002年2003年中国国

3、有银行6.98%6.87%4.61%印度国有银行11.15%11.76%无数据注：由于农业银行20002002平未公布资本充足率数据，因此只能根据工行、中行和建行三家国有银行的数据平均计算所得。注：这是2004年5月23日中国银监会副主席史纪良在“国际资本的中国战略”论坛上的讲话中首次透露的。4.两国国有银行几乎都是在上世纪90年代开始市场化改革进程的，并且都采取了渐进式的改革路径。中国国有银行真正的改革是从1994年开始的，印度则从1991年拉开了银行业改革的序幕。二、印度国有银行公司治理改革的主要经验印度金融部门改革的核心原则是加强金融部门的建设，改善金融市场的运行。改革分两个阶段，第一阶

4、段自 1991年8月至1997年底.负责研究银行业的改革方案，第二阶段则由1998年开始至今，拟定改革方案分别由两个委员会制定，一个负责规划银行业的总体发展方向，针对解决国有银行的特殊地位及存在的问题(金融体系委员会或叫纳拉辛哈委员会)，另一个专门研究国有银行的改革措施 (政府银行部门改革委员会或叫纳拉辛哈第二委员会)。印度国有银行公司治理改革面临的最大挑战是引入市场激励机制，逐步取代政府行政行为。改革主要在政策环境、监管环境、结构变革和自律建设等四个层面上进行：(一)政策环境1.允许私营银行准入(自1993年以来就批准了9家)，允许外国银行开设更多的分支网络，允许新的外资银行进入，促使银行业

5、竞争更加激烈。随着金融体系多元化组织结构的发展，更加强调通过竞争来提高经营效益，而不是强调所有制结构。2.国有银行经营管理自主权进一步扩大，对银行的法定限制措施逐步减少，贷款已经根据商业准则操作，利率定价基本实现市场化。3.为大力发展金融市场，建立了适当的法律、技术、制度以及规制框架。4.印度储备银行(即印度中央银行，以下简称RBI)职能发生转变，逐步从微观监管走向宏观管理，用一般指引取代具体规制，让银行董事会自行制定信贷指引。RBI还建立了规制审查局，任何银行可以对RBI的规章和指引提出自己的要求，该部门必须权衡规则的成本和效益。(二)监管环境1.审慎的规制和监管是印度金融改革的重要组成部分

6、。尤其是在亚洲金融危机之后，印度国有银行逐步实施了一系列审慎标准和规则，包括资本充足率、资产分类、收入确认、贷款损失拨备、会计准则、信息披露、投资、风险管理以及资产负债管理等。2.1994年成立了一个权威性的金融监管委员会 (BFS Board for Financial Supervision)。该委员会的职责是对银行公司、金融机构和非银行机构行使检查监督权。3.构建了一个由现场检查、非现场监管和银行内部控制体系组成的综合监管战略。该战略以“骆驼”评级方法为基础。RBI要求银行机构建立对本行资产负债表进行关键分析的机制，并将分析结果报告给董事会，作为董事会对银行财务健康状况进行内部评估的依据

7、。同时，该分析报告也要报送RBI，作为对银行非现场监测体系的一个补充。为跟上国际最新的监管标准，RBI运用了某些宏观监测技术，对被监管机构的真实财务健康状况进行评价。RBI对商业银行资产负债表的格式进行了规定，要求银行披露重要经营业绩和发展指标、贷款损失拨备、不良资产、员工工作效率等内容，作为年报附注。为进一步提高银行财务报表的透明度，RBI还要求银行披露不良资产的变动情况、拨备情况以及对某些行业的贷款情况。4.定期检查是印度银行监管的主要工具。1992年引入了“年度财务检查”体系(Annual Financial Inspection)， 1997年正式开始执行，以取代以前的年度财务审查财务

8、检查制度。检查的目标和程序是：评价银行的安全稳健性；评价董事会和管理层的治理质量；确保遵守银行法律法规；评价银行资产的安全性；分析银行的偿债能力指标以及识别需要采取纠正行动的领域。(三)结构变革1.随着1994年对银行公司法(Banking Companies Acts)进行修订，政府在国有银行中的股份减少至51%。 RBI在印度国家银行(SBI)的最低持股限额是55%。10家银行已经实现上市。在20002001年的联邦预算案中，印度政府建议将其在国有化银行中的股份减少到33%，同时又保持这些银行的国有性质。当国有银行实现了股权多元化后，其运作与原来的国有银行有了本质区别。为了使国有银行达到国

9、际资本标准，1993年进行了注资，1990年代末共注资2044.6亿卢比。2.银行治理关键在于董事会。监管当局要求国有银行董事会在一些关键领域如投资、贷款、资产负债管理、不良资产的管理和清收等方面制定政策，并设立一些下属委员会。1995年，RBI明确要求银行设立审计委员会、风险管理委员会、资产负债管理委员会等董事会专门委员会，其中审计委员会的职责是保证内部控制和审计职能的有效性并遵守RBI、内外部审计师的检查报告。为确保审计委员会的独立性和专业性，银行董事会中的注册会计师董事是法定成员，但董事会主席不进入审计委员会。3.政府向议会提出了一项法案，使得RBI可以在出于维护银行业政策和公共利益，保

10、护银行或存款人利益的目的的情况下，提名并任命国有银行的董事。自1997年12月以来，私营银行只有在出现“亏损一年多，资本充足率低于8%、不良资产超过20%或是管理层出现纷争”的情况下，RBI才会进行干预，任命政府董事。所有国有银行的主席、常务董事和执行董事都是由政府任命的，主席和常务董事由银行董事会任命，董事会应当由股东选举产生。为此，政府设立了一个提名委员会，由RBI行长任主席，负责这些任命。在任命薄弱的国有银行首席执行官时，政府成立了一个包括两名外部专家在内的人才物色委员会。4.国有银行聘请、解聘审计师都需事先得到RBI的批准。银行根据RBI发布的一份批准名单来选聘审计师，这一程序非常具体

11、。对于私营银行，法定审计师是在年度股东大会上任命的，但事先也要得到RBI的批准。(四)自律建设目前，印度金融体系中有四大自律组织印度银行协会(IBA)、印度外汇交易商协会(FEDAI)、印度主要交易商协会(PDAI)和印度固定利息货币市场交易商协会(FIM MDAI)。自银行国有化以来，国有银行往往主宰着印度银行协会，并与政府和RBI保持着密切关系。经过多年的改革努力，印度国有银行取得了显著的经营绩效。据麦肯锡咨询公司的一项研究报告显示，截至2001年，印度银行体系的不良贷款占净资产的比例仅为4.4%，占总贷款额的8.8%，到2002年3月底，在27家国有银行中，有25家银行的风险加权资本充足

12、率在规定的最低9%的标准之上，其中有23家超过了10%。对2家未达标的国有银行，印度政府制定了战略计划包括补充资本金。三、对印度国有银行公司治理的评估印度政府成立了一个国际金融标准和准则常设委员会，依照国际最佳做法和标准，对印度银行业公司治理现状进行评估，前后发表了三份著名的独立评估报告，分别是公司治理咨询小组报告、银行监管咨询小组报告和银行金融机构董事咨询小组报告。公司治理咨询小组报告对国有银行公司治理状况进行了详细评估，并就董事会对股东利益相关者的责任、董事的选拔任命程序、公司治理实践的监督、修改公司法等方面提出了建议。银行监管咨询小组报告认为无论所有权性质如何，对所有的银行业金融机构，公

13、司治理的质量标准都应当是统一的。董事会、高级管理层以及组织各个层面都需要制定明晰的职责和问责制并加以贯彻执行，报酬应当与贡献相挂钩。董事会应当设立薪酬委员会。提名委员会要对董事会的有效性进行评估，并指导补充、更换董事的程序。应当鼓励对董事会下属委员会、董事资格、激励结构、关联交易的性质和范围等信息进行披露。银行金融机构董事咨询小组报告则在现有的法律框架内，根据巴塞尔委员会的最佳做法，结合印度的国情，对强化董事会的监督职能提出了更具针对性的建议：1.关于董事的任命，应当根据资格和专业技能对所有银行董事的任职能力进行尽职调查。董事会的提名委员会应当作为一个正式的程序参与其中。政府也应当根据“适当胜

14、任”的规定提名国有银行的董事。2.在目前银行业变得越来越复杂、越来越依靠知识的背景下，就迫切需要引进技术型、专门型人才，使董事会更加现代、更加专业。任命或提名银行(包括国有和私营银行)的独立非执行董事都应当从RBI的专业人才库里挑选。任何不遵守这一程序的银行都应当事先得到RBI的批准。3.在功能运作方面，独立非执行董事应当在董事会会议上提出与经营战略、银行运作以及投资者关系有关的重要问题。尤其是在股权分散或高度集中的银行，独立非执行董事更应当发挥有效的制衡作用。4.作为建立有效公司治理的一个步骤，每个董事都要承担起履行董事职责的责任，并了解社会对他们的期望。5.为吸收高素质的专业人才，支付给董

15、事的薪酬水平应当与董事为银行服务的时间相一致；6.对大型的国有银行，将董事会主席和总裁的职务分开是必要之举。职务分离可以使董事会主席更加专注于战略和远景规划，而银行高级管理层专注于搞好经营管理。通过开展那些以需求为基础的简短培训计划研讨会等形式，董事们可以对银行业面临的最新发展趋势和挑战有所了解，并为组织做出更大的贡献。RBI会组织这样的研讨。RBI也会出台明确的、特定的董事职责指引。全职董事的任期应当足够长，以充分发挥他们的领导才能和经营智慧。所有银行应当考虑任命合格的董事会秘书，设立一名合规官(向董事会秘书汇报)，合规官的职责是监督和报告有关遵守各种监管和会计要求的情况。7.提供给董事会的

16、信息应当是有用的、完整的和适当的，有利于董事会作出科学决策。各种检查报告要报送给董事会的监管委员会，而检查摘要报告给董事会。董事会应当更多地关注战略问题、风险轮廓、内部控制系统以及总体绩效等，记录董事会开会时间的程序应当是正式的、统一的。银行和金融机构会采取两种方式来记录处理过程，一种是主要发现的摘要，一种是更加详细的会议记录。8.银行应当定期向董事会报告风险管理系统、风险管理政策、银行战略、关联方风险暴露、资产分类以及遵守公司治理标准等信息。9.董事会监管委员会的职责包括监督风险暴露(信用和投资)、审查风险管理程序的充分性、更新内部控制系统以及确保遵守法定的监管框架。从理想上说，审计委员会应

17、当由独立非执行董事构成，执行董事只能列席会议。国有银行的现有制度安排(执行董事和RBI、政府任命审计委员会成员)会继续维持。董事会主席和审计委员会成员不一定要求都是注册会计师，但必须具备“财务”或“金融”知识，这样可以为审计委员会提供指导，因为该委员会不仅关注会计问题，也关注银行的整体管理情况。设立提名委员会来任命独立/非执行董事是可取的。在许多国有银行上市的背景下，可能会建立董事会提名委员会，代表股东任命董事。应当加速建立风险管理委员会，其职能应进一步加强。为了在投资者群体中建立信任关系，建议董事会设立一个委员会，专门处理投资者和股东的诉讼问题，董事会秘书可作为一个沟通的桥梁。10.最后，银

18、行要制定实施公司治理标准的战略和计划，一年后提交实施进度报告进行审查，此后每半年或一年要对公司治理实施情况进行评估。四、印度经验对我国国有银行公司治理改革的启示印度的经验表明，加强银行业公司治理至关重要，尤其是加强国有银行的治理结构建设，对防范金融风险，提高金融体系的稳健性具有举足轻重的作用。这是因为在印度的金融部门中，国有银行占据着主导地位，今后仍将是印度银行业的主体。即使国有银行进行了商业化改革，但从国家发展战略和金融安全角度，政府也不可能完全退出银行业。因此，国有银行公司治理的实践为其他银行确立了标杆。印度的经验也表明，国有银行在整个制度变迁的过程中仍面临着巨大挑战(比如政府股权能否与良

19、好公司治理相兼容)，需要对公司治理采取更宽广的视野，综合考虑法律、政策、经营和制度环境等各种因素，需要对董事会的组成和职能运作进行进一步的改革。与中国一样，印度国有银行公司治理改革是整个经济体制改革的一个重要组成部分，具有发展中经济和转轨经济的双重特点。在这个意义上来说，印度的经验尤其弥足珍贵，更值得我国学习和借鉴。启示之一：从系统科学的角度看，国有银行是个庞大而复杂的系统，具有整体性、相关性、层次性和动态性的特点。国有银行的改革，不仅需要对内部的治理结构、风险管理、内部控制、人力资源、信息科技等子系统进行彻底改造，而且也需要得到外部大系统的环境支持一一政治体制、法律体系、会计制度、信用文化等

20、。印度国有银行改革的规划和设计体现出来的正是一种系统的思想和方法，采取的改革措施既涉及宏观政策环境、监管环境层面，也包括银行内部的结构变革层面。印度的政策制定者有在政治多元化、民主化的环境中管理经济的经验，它的法律体系更稳定、更有效，它的会计标准更接近于国际化，它的金融体系基础更加稳固，所以决定了印度国有银行的公司治理水平客观上更好，其不良资产率、资本充足率和赢利能力都好于我国的国有银行。就我国目前的现实情况来看，国有银行改革在起始条件和制度基础设施方面与印度存在着明显的差距，改革的挑战更为艰巨，对改革的前景必须保持谨慎的乐观。启示之二：国有银行的有效管理取决于政府。政府必须切实转换职能，消除

21、对国有银行的行政干预，赋予国有银行更多的经营管理自主权。印度国有银行虽然实现了股权多元化，政府在所有的国有银行中不再100%持股，只直接或间接持有55%70%的股份，保护股东权利和价值的企业文化正逐步形成，但国有银行公司治理的质量依然未得到根本改进。这是因为银行董事会和最高领导层的作用依然有限，政府在国有银行中同时扮演了多种角色：所有者、管理者、半监管者甚至有时是超级监管者，存在职能混淆、相互冲突的矛盾和问题。根据目前的法律，印度政府可以直接任命15名董事中的9名，包括4名全职董事。而且，任何其他股东的投票权受到了限制，这违反了所有股东拥有平等权利的基本原则。国有银行中私人股东的权利被大大削弱，因为对支付股息或发布年报的事项并不要求征得他们的同意。印度国家银行分支机构的董事会自主权极为有限，在大多数重要事项上都需得到总行的批准。国有银行董事会成员的地位也不平等，RBI和政府代表的地位要高于其他董事。而我国国有银行也存在与印度相似的问题。目前，财政部、人民银行和银监会都代表政府行使国有银行的部分股权，同时这些部门又各自履行国家财政政策、货币政策管理者和银行监管者的职能。从我国银行业所形成的不良资产的原因来看，大约有60%的不良资产来自各级政府直接的行政命令和行政干预或支持国有企业形成的，因此，改变国有银行政企不分的状态，进一步落实企业经营自主权，就显得尤为重要。启示之三：有效