上海限制和拍卖私车额度的法律问题（上）

1、上海限制和拍卖私车额度的法律问题（上） 前言 为何“旧事”重提第一，这场争论原本存在不少缺陷，实在难以令人满意。比如，（1） 其范围主要限于道交法实施后这一措施是否合法的问题，道交法实施前的有关问题似乎没有引起注意。（2） 双方的结论虽然对立， 但各自所提出的论据却似乎没有对应性。合法论没有批驳违法论的论据， 违法论似乎也未站出来反驳合法论的论据。（3）一方（部分媒体的报道）似乎在凭借商务部高官的头衔来“敲山震虎”， 另一方则让人觉得是在依赖国家最高当局有关部门（商务部大概除外）的权威来进行反击20.气势有余，可惜说理不足。（一） 涉及私人机动车22的权利和对该权利的公法限制仅从民法（或私法）

2、的观点看， 车主对其所有的机动车享有占有、使用、收益和处分的权利（其中的使用权可包括机动车驾驶权和道路行驶权）。但是，由于机动车使用权的实际行使， 意味着对公共道路资源的利用（一般而言）， 有可能影响公共道路的通行能力； 意味着使用者本人或道路的其他利用者的人身损害风险的增加，有可能引起交通事故； 意味着对有限能源的消耗（就机动车耗能的现状而言），有可能引起能源短缺； 意味着有害物质的排放（就现在的技术条件而言），有可能破坏大气环境，损害公众健康， 所以， 国家为了维护公共利益，通过立法对机动车使用权的实现设置了一定的条件。其中与本稿主题有关的是如下两项。2. 规定车主的车辆登记义务和登记的条

3、件23， 禁止未登记机动车上道行驶。其目的之一是保障道路交通安全。未办理登记因而未取得号牌和行驶证的车主， 即使履行了纳税义务并取得了驾驶该类车辆的资格， 也不得行使其对该车的使用权中的道路行驶权。不仅如此， 取得驾驶资格的车主对该车的驾驶权也不能实现（尽管可以驾驶办理了登记的同类车辆）24.（二） 核发号牌、设定私车额度、拍卖私车额度的目的是什么1. 增设了机动车登记的条件， 剥夺了私车主依据国家立法申办登记的权利（1） 从形式上看，上海实施的限额拍卖并未改变登记的法定要件上海市公安局车辆登记主管部门并未将提交上牌额度证明作为正式的登记条件之一， 其所规定的正式登记条件31与“道交法”所设定

4、的登记条件基本一致。至少在形式上，上海实施的额度拍卖对法定登记条件没有直接的影响。因此， 人们不能笼统地断言， 上海搞的额度拍卖导致了法定登记条件的追加（见本稿前言所提及的否定论的观点）。（2） 从实质上看， 限额拍卖增加了机动车登记的条件， 剥夺了车主依据国家立法申办登记领取号牌的权利根据上海有关主管部门的规定， 购置新车（新增车）者在正式申请车辆登记前， 必须取得“申办对象资格”。申办者为了取得该资格， 必须 参加额度拍卖并中标， 付清中标价款， 领取额度证明， 凭额度证明交纳机动车购置税， 领取完税证明。32 在这里，提交额度证明成了交纳税款、领取完税证明的前提条件。上海市府正是通过变更

5、“购置税条例”所规定的纳税条件33来限制“道交法”所规定的提交完税证明这一登记条件， 使得未参加额度拍卖或参加拍卖而未中标或中标而未付款因而没有取得额度证明的人， 因不能纳税并取得完税证明而不能向登记机关提交国家立法规定应当提交的该项证明。在这种情况下，登记主管机关将以不符合国家立法规定的登记条件为由， 拒绝办理登记和发放号牌（及行驶证）。由此可见，这种颇为特殊的制度设计虽然把限额拍卖措施对法定登记条件的影响限定在登记程序开始前的纳税阶段， 但并不能掩盖或改变限额拍卖措施剥夺私车主依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利这一事实（ 这一特殊的制度设计的实际意义主要在于诉讼方面，请见本文五）

6、。2. 允许私车额度的有偿转让导致了私车额度的商品化如前所述， 号牌原本只是政府主管部门附加于特定机动车的、表该车行驶的合法性的标识。根据国家制定的机动车登记规定， 特定牌号是否继续有效， 取决于该号牌所附加的特定车辆的有关状况。如该车报废（或灭失）， 该号牌应被注销。34 号牌所具有的表示特定车辆道路行驶的合法性这一功能与该号牌所附加的特定车辆不能分离。3. 额度拍卖使上海市获得了具有“税收”性质的财政收入税收的特征之二是所谓强制性， 即政府向某人收取款项不以该人的同意或自愿为条件。从形式上看， 竟购额度似乎是自愿而为，愿者上钩（ 是否参加竟购或是否投标取决于车主的意愿。投标者中标，意味着政

7、府和私人在自愿的基础上达成了买卖协议）， 政府收取拍卖款似乎并无强制性。但是，如果从实质上看， 对车主而言， 竟购中标支付拍卖款又具有明显的强制性或被迫性， 因为如不愿作出这样的选择， 就别想取得上海号牌。征收比率的预定常被说成是税收的第三个特征40.拍卖， 就其本性而言，与最高成交价的预定或最高限价当然不相容。不过， 价格的非预定性并不影响额度拍卖收入的“税收”的本质。41在此附言一句， 笔者尚未看到有关私车额度限制和拍卖的上海官方的书面决定， 也不知道其决定机关、标题、日期和编号。市府网站至今尚未公开该文件。491. 限额拍卖决定需要国家立法上的特别授权根据2. 限额拍卖决定需要国家立法中

8、的行为法上的授权根据除非具有以上所列国家立法上的授权根据，上海市府无权决定限制和拍卖私车额度，现行决定是无权限的或越权的决定， 因而是违法的、无效的决定； 无论是上海的登记主管机关还是法院， 在行使各自的职权， 处理有关申请（比如，无额度证明的车辆登记申请）或案件（比如，判令主管机关履行登记职责之诉）时， 都不应当执行或适用该决定， 应当执行或适用国家立法的有关规定。521. 市府大概难以拿得出当时已生效的国家立法或上海地方立法上的根据（ 如果笔者对当时的有关立法文件所作调查的结果是可靠的话）。1. 因无国家立法的授权， 上海的地方立法不能被视为合格的授权根据就道交法实施前的限额拍卖，上海市府

9、未提示过任何国家立法上的授权根据（也未否认存在这类根据）。是因疏忽而忘了提示，还是因觉得无必要而不愿提示，或是因实在找不到而无法提示？ 这个问题也有待市府法制办作出解释。据笔者调查，道交法实施前的国家的有关立法和政策文件（以公开者为限）中，不存在任何明文的授权规定，也不存在至少在笔者看来有可能被解释为隐含了授权之意的规定（哪怕是凭借最“高明”的解释技术）。2. 即使假定无需国法的授权， 有关地方立法也因抵触国法而不能成为合格的授权根据1. 法制办专家见解的理论构成和含义2. 将私车限额拍卖与道交法挂钩显属牵强附会以下是笔者对这一关联性问题的看法（鉴于额度拍卖的目的和额度限制的目的实际上并不相同

10、，把二者捆在一起似乎不便于开展议论，故在此分别考察二者与道交法的目的规定的关联性）。私车额度限制，就其限制了挂上海号牌的私车的数量，因此可能有助于控制道路资源供需矛盾紧张的上海的道路交通总量、缓解交通拥堵状况而言，确实可以被理解为有助于道交法规定的“提高交通效率”的目的和“保障交通畅通”的任务的实现。但是，人们如果注意一下道交法的立法背景和立法过程， 就可以断定： 该法的起草者和制定者并未打算将上海市府已实施多年的私车额度限制措施作为道交法所允许的实现保畅目的的手段。（2） 如果说额度限制措施与道交法的目的规定只不过在表面上存在关联性， 那么就应当说额度拍卖措施与道交法的目的规定没有任何意义上的关联性。3. 以道交法第四条作为私车限额拍卖的授权根据有严重