我国船舶防污染法律体系的构成和缺陷

1、我国船舶防污染法律体系的构成和缺陷【摘要】一直以来, 船舶污染海域的问题都严重威胁着我国的海洋生态环境以及海洋财产。 为尽 可能的减少事故的发生以及减少事故发生后造成的损失, 并使财产遭受损失的个人及相关单 位能得到相对应的赔偿,对于我国来说一套完善的船舶防污染法律体系是必要的。经过 30年来的发展,虽然在有些方面由于起步较晚等原因,目前还比较薄弱, 总的说来, 我国在船 舶防污染方面已经构建了比较的完整的法律体系。【关键词】船舶污染 法律体系 构成 缺陷【引言】我国是一个海洋大国,海洋国土辽阔,海洋资源丰富,然而近半个世纪以来,随着科学 技术的发展, 海运事业蒸蒸日上, 这对我国的经济发展起

2、到了至关重要的作用, 但是同时船 舶对海洋的污染问题也日益突出,相关资料统计表明,海洋环境污染中大约有 35%的污染 物来自于船舶的排放, 这其中最主要的是油类污染物。 因而船舶排放物已经成为造成我国海 洋环境污染,扰乱海洋生态平衡系统的主要污染源之一。一、我国船舶防污染法律体系的构成首先,我国宪法第 26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和 其他公害。 ”这对防治污染(包括船舶污染作了原则性的规定。在法律方面:1979年,中国第一部环境保护法(试行 颁布,环境保护变成了我国的一项基本国 策。 此后, 在 1982年 8月 23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议

3、通过了 中华人民共和国海洋环境保护法 ,这部法律在 1999年 12月 25日第九届全国人民代表 大会常务委员会第十三次会议修订通过,自 2000年 4月一日起实施。其第 8章防止船 舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害, 整章都用来规定有关船舶污染的防治。 之后, 1984年 5月 11日,第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过中华人民共和国水污 染防治法 ,这部法律后来经 1996年 5月 15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九 次会议关于修改中华人民共和国水污染防治法的决定修正,以及后来 2008年 2月 28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订后,新的中华

4、人民共和国 水污染防治法于 2008年 6月 1日起施行。这部法律的第四章第五节专门规定有关于船舶 水污染防治的相关内容。在行政法规方面,国家也出台了一系列的条例和规定:1983年 12月 29日,国务院发布施行中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例 (以下简称“ 1983年条例” 。这个条例在随后的二十多年里对我国加强船舶管理,保护海 洋环境,促进水运事业的发展起到了非常重要的作用。但是随着全国人大在 1999年修订了 中华人民共和国海洋环境保护法 ,我国也相继加入了联合国海洋法公约 、 1992年国 际油污损害民事责任公约 、 1990年国际油污防备、反应和合作公约以及经诸多修正案 修正的

5、 MARPOL 公约等国际海洋环境保护公约和议定书, 1983年条例开始显现出他的局限 性。因而在 2009年 9月 2日国务院新通过中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条 例 ,对“ 83年条例 ”作了修改与调整,新的条例从 2010年 3月 1日起施行。施行的同 时废止 1983年中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例 。 “即将实施的这一条例 , 在船舶污染的预控、 应急反应、 污染事故的调查、 油污损害的赔偿以及有关法律责任等方面增设了一系列的规定。 ”中国交通运输部海事局船舶处处长鄂海亮表示。另外,国务院于 1985年 3月 6日颁布了中华人民共和国海洋倾废管理条例 , 1985年

6、 4月 1日起实施。 1988年 6月 1日发布并同时实施中华人民共和国防止拆船污染环境 管理条例 。交通部也制定了一系列的规定,办法。如中华人民共和国船舶安全营运和防 止污染管理规则 (试行 ,于 2001年 7月 12日发布,自 2003年 1月 1日起开始陆续对国 内船舶生效。 中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定 ,于 2005年 6月 20日经第 12次部务会议通过,自 2006年 1月 1日起施行。 中华人民共和国航运公司安全与 防污染管理规定 , 于 2007年 5月 9日经第 6次部务会议通过, 自 2008年 1月 1日起施行。 中华人民共和国船舶油污损害民事责任保

7、险实施办法 ,于 2010年 8月 19日公布, 2010年 10 月 1起施行。在地方性法律法规方面, 各个地方基本上都有相关的地方性法规, 比如 江苏省内河水 域船舶污染防治条例 , 广东省珠海市防治船舶污染水域条例等。在国际公约方面:我国是国际海事组织 A 类理事国,除上面已经提到过的联合国海洋法公约 、 1992年国际油污损害民事责任公约 、 1990年国际油污防备、反应和合作公约以及经诸多修 正案修正的 MARPOL73/78公约, 我国还加入了 1969年国际油污损害民事责任公约 , 1990年 国际干预公海油污事件公约 , 伦敦倾废公约 , 1969年国际干预公海油污事件公约 及

8、 1973年干预公海非油类物质污染议定书等多个国际公约和议定书。由此可见, 目前我国国内在船舶防污染法律方面已经构建了一个较为完善的体系, 其构 成包含了宪法, 法律,行政法规,地方性法规以及国际公约和议定书等各个领域, 这为我国 在保护海洋环境,维持海洋事业的可持续发展做出了极其重大的贡献。二、我国船舶防污染法律体系的缺陷(1我国至今仍然没有形成自己完整的油污损害赔偿体系。首先, 在船舶污染赔偿方面, 我国的法律过于笼统, 并且缺少具体执行标准和配套实施 细则,在实际操作中常常遇上无法可依的尴尬局面。我国作为仅次于美国的世界第二大石油消费大国,对国外石油的依赖度已经超过 50%的警戒线。在今

9、年的前 8个月依赖度已经达到了 53.9%,而我国 90%的石油进口是依靠海运 完成的, 因而进入我国海域的油轮数量很大, 虽然海上石油运输成本相对来说是最为低廉的, 但是其发生事故后造成的污染所带来的难以回复的自然环境的破坏还有对油污受害人所造 成的难以估量的巨大经济损失, 以及处理污染需要的巨额资金等都是令人头疼的问题。 而我 国的油污损害赔偿一直处于比较低的水平。据统计,我国沿海发生溢油量在 50 吨以上的重 大油轮溢油事故中,最终获得赔偿的事故比例仅占 41%, ,而总共的赔偿的金额仅仅只占总 的损失金额的 30%左右。1996年 5月 1日, “浙普渔油 31” 在老铁山水道碰撞沉没

10、,溢出润滑油 476吨,辽宁 海事局共花费 260万元用来处理污染, 但由于船东是个体户, 并在发生事故后破产, 无力赔 偿, 260万至今也没有偿还。1999年 5月 17日, 广东省外伶仃岛发生了大面积的油污污染, 造成石冲湾水产养殖等 直接经济损失达 828.9万元,由于找不到漏油的船舶,始终没有人赔偿。2004年 12月 7日晚,巴拿马籍“现代促进”轮与德国籍“ MSC 伊伦娜”轮在广东海域 发生碰撞,泄漏燃油约 1200吨, 造成中国海域严重污染。 “现代促进” 轮在法院登记的债权 总额约为人民币 3.741亿元。但根据海事诉讼法的规定, “现代促进”轮船东就本次碰撞事 故所需支付的

11、赔偿总额限于 3892万元内,即“现代促进”轮支付的赔偿额只占所有损失的 10.4%,而各受害人也只能以损失额按比例获得赔偿。如上述的例子在我国还有很多。而在国际上,海洋溢油事故的赔偿金额往往是“天文数字” 。这是因为需要赔偿的不仅 有利益相关方的经济损失,还有海洋环境的长期生态损失。此外,在国际公约和议定书方面,我国一直没有加入 1971年设立油污损害赔偿国 际基金国际公约 (以下简称“基金公约” 及其随后的一系列议定书。虽然我国海域内从来没有发生过类似于 “ TORREY CANYON” 号一样的大型油污污染事件, 但是近些年来, 伴随我国进口石油的增加。 进入我国海域的油轮数量大大增加,

12、 因此发生溢 油污染的几率也不断在增加。 而小型的溢油事故更是频频发生, 根据国家海洋局的统计, 中 国沿海地区平均每四天就发生一起溢油事故,其中最主要又是船舶溢油事故,仅在 1998年 至 2008年十年间,中国管辖海域就发生了 733起船舶溢油污染事故。2001年 9月 6日,载着 26万吨原油的科威特籍油轮“ AL SAMIDOON”号在青岛海域发 生泄漏事故, 2005年 4月 4日,装载了 11.9574万吨原油的 20万吨级油轮 “ 阿提哥 ” 油轮触 碰上名为“南三辆车礁”的一处暗礁而搁浅,船体倾斜度超过 8度,所载的原油发生泄漏, 所幸这两起事故因为处理及时,并没有造成灾难性的

13、后果,但是,应该也给我们敲了警钟, 虽然我国已经是 “责任公约”的缔约国, 但是这仅仅在我国油轮在国外造成污染时,对我国 船公司所承担的民事责任有所限制。而因为我国没有加入“基金公约” ,当外轮在我国海域 内发生大型油污事件时, 我国的油污受害人所取得的补偿就远远不能抵偿所遭受的损失。 上 面已经提到的 “现代促进” 轮事件虽然溢出油量不算巨大, 但是其造成的损失与其补偿数额 之间已经形成了巨大的反差。反观加入“基金公约”的赔偿情况, 1980年 3月 7日,载有 26000吨原油的悬挂马达 加斯加船旗的“ TANIO ”号油轮,在法国海域搁浅,船体断裂成 3段,溢出原油 13500吨, 造成

14、海洋污染损失严重, 尽管法国政府及时组织了清污, 但长达 200余公里的法国海岸依然 受到不同程度的污染,油污基金经审查,最终赔偿了法国 244746000法郎,并包括船舶所 有人责任的 118337180法郎,但由于该轮悬挂的是非 1971年基金公约缔约国的船旗, 油轮所有人无权享受 1971年基金公约 对船舶所有人进行的补偿。 由此可见 “基金公约” 在处理赔偿大型油污赔偿事件时有着很大的作用。由此可见, 我国无论在国内法还是在国际公约方面, 船舶油污损害赔偿体系都亟待完善。 (2我国的船舶溢油应急系统不够完善目前, 我国应对突发的溢油事故的应急系统还不够完善, 现行的 中国国家船舶污染水

15、 域应急计划在面对突发性的重大溢油事故的时候,缺乏应急能力。2010年 7月 6日发生在大连新港的输油管道起火爆炸事故虽然是港口过失所致,但是 也反映出我国在应对这种突发的溢油事故时缺乏应急能力, 导致大量原油的泄漏, 造成巨大 经济损失,同时也给大连海域生态环境造成巨大破坏。(3在防治有毒有害货物污染及其造成污染赔偿方面的法律法规缺乏虽然, 相比于油污污染, 船舶造成的有毒有害物质污染要少见的多, 但是鉴于有毒有害 物质所能造成的破坏难以估量,如长江口“ 4.17”苯乙烯泄漏污染事故案造成的影响就非常 的大。关于防止有毒有害物质污染防治的重要性不容小觑。而现阶段我国在防治船舶有毒有害物质的法

16、律法规方面相对来说还十分缺乏。 我国对有 毒有害物质的包装以及包装上的标记没有提出具体的要求, 使得这些物质同一般物质难以分 开,容易对其他物质造成污染。此外,对于有毒有害物质造成的污染引起的损失赔偿方面也缺乏一套完善的法律体系。 三、我国船舶防污染法律体的完善尽管存在较多的缺陷, 但是也应该看到, 我国的船舶防污染体系也在不断的完善中, 例 如我国的船舶溢油应急系统虽然起步很晚(上世纪九十年代中期 ,在经历十几年后也已经 有了较大的提升, 船舶溢油应急预案体系也已经初步建立。 在油污污染赔偿方面, 关于设立我国船舶油污损害赔偿基金的工作也在近些年来有了很大进展。 2003年 1月,交通部会同 财政部向国务院上报了关于尽快建立我国船舶油污损害赔偿机制的请示 ,建议设立我国 船舶油污损害赔偿基金。 2月,国务院同意交通部和财政部建议。同年 8月,财政部、交通 部组成调查组赴上海、 宁波等地开展调研, 并起草了 船舶油污损害赔偿基金征收和使用管 理办法 ,随着防治船舶污染海域管理条例的施行,其第五十六条规定:“在中华人民共