英国城市规划可持续发展策略

1、国外规划研究P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rse a s54【摘要】城市规划领域如何实施可持续发展涉及政策设计、规划方法变革以及实施手段创新等不同层面。从城市规划政策、城市规划评估以及城市设计三个方面,探讨了英国城市规划实施可持 续发展的基本思路和策略及其对我国城市规划贯彻科学发展观,实施可持续发展战略的启示。【关键词】城市规划;可持续发展策略;规划政策;规划评估;城市设计URBAN PLANNING STRATEGY FOR SUSTAIN-ABLE DEVELOPMENT IN UKHONG Liangping; LI Baofeng; ZHU Y

2、ufeng ABSTRACT: How to implement sustainable devel-opment in urban planning is related to policy-making,reform of planning method, innovation of implemen-tation measure etc. This paper discusses the strategy of implementing sustainable development in UKs urban planning in following three aspects: ur

3、ban plan-ning policy, urban planning appraisal and urban design,and gives some suggestions on how to apply scien-tific development concept and implement sustain-able development in Chinas urban planning.KEYWORDS: urban planning; sustainable develop-ment strategy; planning policy; planning appraisal;

4、urban design在城市规划领域实施可持续发展具有相当的难度。一方面是因为可持续发展涉及的目标和内容十分广泛;另一方面,城市规划过程本身亦冗长复杂。在何种层面,什么环节,采用何种方法和手段实施可持续发展?既需要系统的政策设计,也需要对规划编制体系、规划方法以及实施手段进行创新。近10年来,英国城市规划在实施可持续发展方面所采取的一系列政策和策略值得借鉴。1英国城市规划可持续发展政策在英国可持续发展战略体系中,城市规划及其政策的可持续发展被置于一个核心位置而加以特别关注。英国城市规划体系在2004年规划与强制征收法案(ThePlanningandCompulsoryPur-chaseAct

5、2004之后重新调整为国家、区域和地方三个层次。其中,在国家层次上,英国政府负责制定有关规划方面的国家政策和规划系统运作的总体原则。其主要文件包括国家“规划政策陈述”(PPS和“规划政策指引”(PPG。在区域层次上,英格兰各区域机构规划部门负责编制反映国家规划政策的“区域空间战略”(RSS :RegionalSpatialStrategy:明确该区域内重点发展地区和1015年内土地利用方案,并在有必要时编制“次区域规划”。在地方层次上,英格兰各郡(county、城市(city或地区(borough、district政府规划部门负责编制“地方发展框架”(LDF:LocalDevelopment

6、Framework。它包括“地方发展计划”(LDS :Local DevelopmentScheme;“地方发展文本”(LDD :Lo-calDevelopmentDocuments和“社区参与陈述”(SCI :StatementofCommunityInvolvement。其中地方发展计划主要阐明该郡、城市或地区空间发展战略,需要执行的规划政策和规划指引(一般比较原则性,只进行定期修订;地方发展文本则是针对整个城市或城市某一地区所作的发展规划或规划提案(它可以依据发展需要进行比较灵活的修订和调整;社区参与陈述则阐明地方政府如何在规划制定过程中推行公众参与。英国政府副首相办公室(ODPM :O

7、fficeofthe DeputyPrimeMinister于2005年正式发布了“规【作者简介】洪亮平(1965-,男,华中科技大学建筑与城市规划学院教授,博士,城市规划系副主任。李保峰(1956-,男,华中科技大学建筑与城市规划学院院长,教授,博士。祝宇峰(1968-,男,温州市中心区开发有限公司。【收稿日期】2005-12-31【文章编号】1002-1329(200606-0054-05【中图分类号】T U 981【文献标识码】A *国家自然科学基金项目资助(50578067。英国城市规划可持续发展策略*洪亮平李保峰祝宇峰55划政策陈述1:实施可持续发展”(PPS1。该文件是英国政府在规

8、划领域全面推行可持续发展战略的国家规划政策。其内容共分二大部分:第一部分阐明规划体系的政府目标;第二部分具体陈述城市规划的关键原则、城市规划可持续发展的核心内容以及实施可持续发展的主要途径。总体上,它比较清楚地阐明了英国城市规划实施可持续发展战略的基本思路:(1可持续发展是支撑城市规划的核心原则。在国家实施可持续发展战略的总体背景下,城市规划及其实施体系应作相应的变化和调整。英国规划体系的政府目标中提出:成功的规划是一个积极的、主动的程序,能通过对土地使用、发展控制和规划准备体系的运作来满足公众利益和实施政府可持续发展的总体目标。因此,国家需要一个透明的、灵活的、可预见的、有效的、能提供所需发

9、展质量的规划体系来实现可持续发展和建设可持续社区。这其中特别强调城市规划应通过公众参与来制定,以便提出一个集中各方面智慧,达成广泛共识的关于地方应如何发展来实现可持续发展模式的政策框架和行动策略;(2要实现城市可持续发展,那么规划本身就应该是可持续的。各层次城市规划政策和规划编制(特别是土地利用规划应符合国家、区域和地方可持续发展的目标、原则和要求。为此,英国新的规划政策规定:区域层次的“区域空间战略”和地方层次的“地方发展文本”在其编制过程中应进行“可持续性评估”,这是推进城市规划实施可持续发展的重要手段;(3城市规划应以一种综合的方法,在各个层次的规划制定及执行过程中推动实现政府可持续发展

10、的四项目标,即:尊重个人需求的社会进步;有效地保护环境;谨慎地使用自然资源;保持经济增长和就业稳定。同时,城市规划机构的角色也并不仅限于规划制定和发展控制,而应该包括在规划及实施过程中如何有效推进实施可持续发展。为此,各地方规划机构要以年度为单位对地方发展规划中可持续发展的执行情况进行报告;(4城市规划实施可持续发展,就是要将国家、区域或地方可持续发展战略的总体目标和要求进行逐项分解,在规划政策和地方发展规划中根据规划内容予以逐项落实。由于可持续发展涉及社会、经济和环境保护等各个方面,因此城市规划所要达到的目标及其内容亦应进一步扩展:如社会公平和就业增长;气候变化和能源使用;生物多样性和地方性

11、保护以及社区发展和个人福利等都成为城市规划必须关注的问题;(5城市规划中实施可持续发展的主要途径仍然是空间和土地利用规划、城市设计以及城市规划管理中对发展项目的控制(对规划申请的审批等。但不同的是城市规划实施可持续发展的策略,不能像传统规划那样从规划对象(空间和土地利用的构成要素出发来建立目标和寻找达到目标的手段,而应首先从人与人的关系,人与自然的关系入手建立社会、环境和经济综合发展的目标,对目标之间的关系进行综合平衡和考量,然后再结合规划对象,通过恰当的规划手段予以具体落实。2英国城市规划可持续性评估英国城市规划的可持续性评估与目前在欧盟国家实行的“战略性环境影响评估”(SEA :Strat

12、e-gicEnvironmentalAssessment有一定的联系但并不相同,它是英国城市规划实施可持续发展所采取的新措施之一。欧盟“战略性环境影响评估”可以追溯到1985年著名的布伦特兰委员会和联合国环境与发展委员会提出的“环境影响评估应该引导发展战略制定”的倡议。此后,1999年联合国环发大会通过的21世纪议程又进一步论述了在政策、规划和决策制定过程中应考虑对环境发展的整合。2001年欧盟开始发布并推行“战略性环境影响评估导则”(Directive2001/42/EC,并于2004年7月起在欧盟成员国正式施行。英国的城市规划可持续性评估则来自于英国政府在城市规划领域实施可持续发展的国家政

13、策。1999年英国环境、交通与区域部发布了“对区域规划导则实行可持续性评估的实施指引”,提出:“为了检验区域空间战略和规划政策是否实施了国家和区域可持续发展的战略目标,应在战略规划制定过程中实行系统的、反复的可持续性评估”。同年大伦敦政府法案(theGLAAct1999和2000年发布的英国政府城乡规划条例(TownandCountryPlanningRegulation2000也提出刚刚开始启动编制的伦敦规划(即大伦敦空间发展战略:SpatialDevelopmentStrategyforGreater London应同时进行独立的可持续性评估。由此,通过若干的理论研究和实践,城市规划的可持

14、续性评估开始在英国各层次的规划编制中逐步推行。2004年英国规划和强制征收法案正式要求在区域空间战略和地方发展文本的编制过程中应进行可持续性评估,并使之包含欧盟“战略性环境影响评估”的内容。那么,什么是城市规划的可持续性评估呢? 国外规划研究P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rs e a s56从近几年英国已经实施的可持续性评估实例来看,可持续性评估是与城市规划编制同时进行的一个独立的评估过程。它依据规划的不同层次,针对国家、区域或地方可持续发展目标(包括总体目标和分目标逐项检测城市规划的各项内容实施可持续发展的具体表现(或支持程度。在实际对城市规划进行评估

15、时,由有广泛代表性的各方面人士所组成的独立的评估小组,通过对规划编制各主要阶段成果进行评估,形成可持续性评估报告反馈给城市规划编制小组,使其对下一阶段城市规划编制内容进行修改和调整。正是通过这样一个与城市规划编制平行开展、相互反馈的过程,政府期望将广泛的可持续发展目标具体落实到城市规划的各项政策、规划内容及具体提案中,从而提高城市规划的可持续性。以伦敦规划的可持续性评估为例,可以初步了解城市规划可持续性评估的实际操作过程:伦敦规划由大伦敦市政府负责组织编制。其编制过程总体上分为三个阶段。即:阶段1:“走向伦敦规划”(2001年5月完成,初步建立起伦敦规划的咨询文本;阶段2:“伦敦规划草案”(2

16、002年6月完成,该规划草案完成后进行了3个月的公众咨询,并同时发布了对伦敦规划草案的可持续性评估报告;阶段3:“伦敦规划”(2004年2月完成,该规划正式成为20年内伦敦空间发展战略的政府文件。其内容包括伦敦发展战略、伦敦发展主题性政策、专项政策、次区域规划以及规划实施行动计划等内容。对伦敦规划的可持续性评估是由大伦敦市政府委托英国恩特克公司(EntecUKLtd组织专门的评估小组进行的。该项工作大体上与伦敦规划编制同时进行,其整个评估过程正式发布的评估报告共两份,即:2002年6月的“伦敦规划草案可持续性评估”和2004年4月的“伦敦规划可持续性评估”。在“伦敦规划草案可持续性评估”中,评

17、估小组首先是建立一套各方面认可的“目标导向评估方法”(objectives-ledapproach,然后在1999年版英国政府可持续发展战略4项宏观目标和150项分项指标的基础上,根据全面性、相关性、一致性和可测度的原则,最终确定了由33项伦敦规划可持续发展目标构成的评估框架。在此基础上,评估小组将“伦敦规划草案”的主要内容:即177条规划政策与此前所确定的33项伦敦规划可持续发展目标逐项对应测评,具体检查每一项可持续发展目标在规划文件中有哪些规划政策对其进行了支持,其实施措施如何。由此根据测评结果形成第一份可持续性评估报告反馈给伦敦规划编制小组,使其对下一阶段规划编制内容进行相应的修改和调整

18、。在“伦敦规划可持续性评估”中,评估小组继续完成了三项工作:一是对后一阶段的评估方法进行了适当调整;二是对规划编制小组依据第一份评估报告对规划内容(规划政策所进行的修改进行复查;三是对伦敦规划的最终成果应用上述方法再进行测评,形成最终报告提交大伦敦市政府。3英国城市设计可持续发展策略近10年来,英国政府一方面通过城市设计政策的调整来强化实施可持续发展战略;另一方面也开始提出并实施城市设计可持续设计标准。如2005年大伦敦市政府通过“补充规划指引”提出了“伦敦可持续设计和建造策略”:它结合伦敦市的实际发展,对城市设计中与可持续发展密切相关的几个关键领域,如:土地与建筑的重新利用;应对气候变化;节

19、能、节水;减少噪音和空气污染,改善微气候;提高交通可达性和环境舒适性,促进环境包容;以及保护自然环境和生物多样性等方面提出了具体的可持续设计标准和指引。这可看作是英国第一个实施性的城市设计可持续设计标准。在城市设计方法层面,1990年代中叶以来,英国学者进行了城市形态与城市可持续发展相互关系的研究,倡导并开始实施“紧凑城市”(CompactCity的概念。提倡基于公共交通、步行和自行车使用基础上的紧凑型城市发展模式。进而提出城市土地的混合使用、“内填式发展”(infilldevelopment、合理提高建筑密度和强化社区服务和社区发展等城市设计策略。并对在建筑、公共空间、街区、住区等不同空间尺

20、度上实施可持续发展的相关主题和具体方法途径进行了研究(表1。在可持续发展的城市设计实践方面,近年来英国推动实施了小规模、节能型和集约化的城市开发项目和社区更新。城市中心区公交化、步行化、集约化的趋势比较明显。新的发展项目十分注意与现有的城市基础设施相整合,并主要利用公共交通和步行来满足新建项目的交通需求。此外,其城市可持续发展实验性示范项目也取得了比较大的进展。如伦敦南部的伯丁顿“零能”发展项目(BedZED:BeddingtonZeroEnergyDevelopment,通过场地规划、绿色交通、节能设计、太阳能收集、生物能发电、热交换器以及热57 表1城市设计的十项主题及其在不同空间尺度上的

21、可持续设计策略 Tab.1 Ten themed of urban design and sustainable design strategy in different spatial scale 资料来源 :“Sustainableurbandesign-apossibleagenda”(MathewCarmona国外规划研究P l a n n i n g S t u d i e s Ov e rs e a s58电一体化设备的使用,基本上实现了建设项目的能源自给和无污染排放,是英国第一个“零能耗、零排放”的社区发展项目,该项目于2002年建成后获2003年英国皇家建筑学会(RABA一等奖

22、。另外伦敦格林威治的“千年村”项目(GreenwichMillenniumVillage,London和伦敦东区的2012年奥林匹克中心规划也在推进实施可持续发展方面进行了有益的探索。4结语通过对英国城市规划可持续发展策略的分析和总结,可以得到以下几点启示:(1从近10年来英国可持续发展战略的实施及其在城市规划领域所采取的一系列政策、措施以及规划实践来看,可持续发展完全有可能在城市规划领域取得突破性进展。同时,随着世界各国可持续发展研究与实践的深入开展,可持续发展的理论与实践方法亦日益丰富,这也为城市规划领域推进实施可持续发展创造了条件。(2近年来,我国先后提出了贯彻“科学发展观”和建立“和谐

23、社会”的构想,并且也相应要求在城市规划领域进行探索与实践。其所强调的实质就是人与人之间、人与环境之间和谐发展的问题,这与国际社会,尤其是发达国家对于可持续发展的认识和理解在内容上是一致的。因此,贯彻科学发展观在理论和方法可以与实施可持续发展整合起来,并可借鉴国际上逐步成熟的、系统的可持续发展理论和实践方法作为参考。(3随着城市规划的战略性、综合性日益加强,在国家可持续发展战略实施体系中,城市规划及其政策的作用日益凸现。为在城市规划领域推进实施可持续发展,城市规划体系、规划编制方法及规划管理体制可能需要作相应的调整和变化,以适应更广泛的可持续发展战略目标的要求。(4可持续发展战略也会给城市规划本

24、身的发展带来机遇。从国家规划政策、地方城市规划编制到具体城市规划方案的制定,可持续发展有可能为城市规划带来新的理念、新的视角和新的思维,进而,结合各个地方创造性的实践,有可能推动新的城市规划理论与方法的发展,探索并发现各种途径、各具特色的城市规划可持续发展策略。注释(Notes英国国家规划政策同时还包括矿产规划政策陈述(MPS和矿产规划指引(MPG。参见“ThePlan-ningSystem:GeneralPrinciples”,ODPM,2005。“LocalDevelopmentScheme2004-2007”,P5-P6,CambridgeCityCouncil,2005。“ABette

25、rQualityofLife:AStrategyforSustainableDevelopmentfortheUK”,CM4345,theSecretaryofStateforEnvironment,FoodandRuralAffairs,UK,1999。英国可持续发展战略规划体系分为三个层次,即:“英国政府可持续发展战略”(UKStrategyforSustainableDevelopment;“区域可持续发展框架”(RegionalSustainableDevelopmentFramework;“地方21世纪议程”(LocalAgenda21。“DirectiveontheAssessme

26、ntoftheEffectsofCertainPlansandProgramsontheEnvironment”(2001/42EC,EuropeanParliamentandCouncil,2001。“GoodPracticeGuidelinesforUndertakingaSustainableAppraisalofRegionalPlanningGuidance”,DepartmentoftheEnvironment,TransportandtheRegions,UK,1999。“SustainabilityAppraisaloftheDraftLondonPlan”,P4,GreatLondonAuthority,2002。