浅析乡镇基层政权组织的现状与改革的基本方向

1、浅析乡镇基层政权组织的现状与改革的基本方向    作者：陈澍      2010-11-27 14:03:31   来源：毕业论文网    论文关键词：乡镇 基层政权 问题 改革 方向 论文提要：乡镇政权在促进我国农村经济发展和社会进步方面发挥了巨大的作用。但是，随着农村经济体制改革的不断深化，乡镇行政管理体制的改革并没有实质性的进展，越来越不适应农村市场经济发展要求。本文在分析乡镇基层

2、政权组织现状的基础上。提出了基层政权组织改革的基本方向。 一、乡镇基层政权建设中存在的主要问题 (一)乡镇机构臃肿，财政供养人口失控，政府职能转变滞后，政府运转成本极高 全国共有乡镇政府近4万个，乡镇不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，而且也曾经采取了一些改革措施，但是无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长，乡镇机构臃肿的现象有增无减。1994年县乡财政供养的人员为2251万人，2000年增加到2863万人，其中乡级1280万人。全国平均乡镇人口与乡镇

3、吃“皇粮”的人口的比例为1：30。乡镇党群组织队伍过于庞大，工作职能定位不清。乡镇基层政权组织，基本上是沿袭人民公社的行政管理体系建立起来的，它与基层党群组织系统平行运作，相互交叉，造成党政不分。乡镇政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。 (二)乡镇财政大范围地出现入不敷出，基层政权的顺利运转受到严重影响 县乡机构膨胀导致财政供养人员数量增加过快，给财政造成的压力越来越大。近几年来出现的县乡财政欠发工资，范围之广、规模之大，是建国以来所没有的。目前中西部县级财政还可勉强度日，但乡镇财政已难以为继。乡镇财政已不是传统意义上财政收入保工资的“吃饭”型财政，已经恶化为“讨饭”型财政。而且，由于财

4、政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，相当一部分乡镇财政实际上已接近崩溃的边缘。全国乡镇财政负债保守估计也在200o一2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右。以国务院发展研究中心调查的中部地区的3个县为例，债务较轻的江西省泰和县平均每乡镇负债140万元，债务中等的河南省鄢陵县平均每个乡镇负债632万元，而湖北省襄阳县平均每个乡镇负债2411万元。一些乡镇干部为了出政绩，超越财政承受能力，大搞“政绩工程”、“形象工程”，进一步加重了债务负担。不顾本地条件要确保基层政权的稳定，一要保工资发放，二要保正常运转，这两个要求达不到，基层政权稳定就是一句空话。目前由于财政严重入不敷出，已经严重影响了基

5、层政权顺利运转。许多乡镇政府单位甚至出现因交不起电话费、买不起汽油而无法正常办公的现象，乡镇政府处于半瘫痪状态。 (三)乡镇政府的财政危机直接加重了农民的负担。乡镇政府提供公共产品与服务的能力非常有限 近年来由于工商税收增长难度大，乡镇政府财政压力较大，为维持日益庞大的机构运转，不断加大对农业特产税的征收力度，用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收出现了较大的随意性。同时，在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派“三乱”膨胀，使农民非税收负担急剧增长。财政危机向农

6、民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，影响了基层党组织和政府的号召力、凝聚力。 由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力提供公共产品与服务。2000年，乡镇经常性支出和建设性支出在全国乡级财政支出中比例分别是89和11，在维持“吃饭”之外还有财力提供公共建设的乡镇，主要集中在东部沿海经济发达地区，中西部地区的大部分乡镇，甚至连“吃饭”都不能保证。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。广大农

7、民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。 (四)乡镇政权实际来源于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展 虽然乡镇人大是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上在乡党委和县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上是上级安排的，自然其权力实际上来源于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委及党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，并且他们的产生往往也是上级党组织控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权对上负责，对下就可以不负责。在乡镇政权实际运作过程中，上级政府对乡镇又缺乏有

8、效的约束，基层群众也无法对其进行有效的监督。这样既阻碍了国家政策的顺畅贯彻和落实，又阻挡了民意向政治体系的正当表达。 二、目前理论界对农村基层政权组织改革的不同思路 (一)撤销乡镇政府，将乡镇政府改为县级政府的派出机构 即把县作为基层政权，乡作为县的派出机关。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。撤销乡镇级政府的理由是：(1)在我国历史上，国家政权体系一般只延伸到县一级，“皇权不下县”。(2)乡镇政府本来就不是一级完整的政府。乡镇一级的很多部门主要归属上级主管部门管理，乡镇缺乏作为一级政府必须具备的许多职能，是一级残缺不全的政府。(3)一级政府应当有一级财政，即事权与财权相对应。但是，首

9、先，乡镇政府没有大宗稳定的收入来源来形成分税制，乡镇政府不能构成一级财政。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的内容就更”虚”了，确实已称不上一级财政。(4)在农村税费改革之前，乡镇政府由于存在制度外财政，至少具有体制外的部分自主性。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。(5)我国的乡主要以农业为主导产业，农民的剩余很少，供养不起一级政府，同时乡政府职能也比较简单，设立一级政府也没有必要。 (二)撤销乡镇政权。实行乡镇自治 在继续完善村民自治的基础上，推进乡镇民主政治建设，实

10、行乡镇自治。其理由主要有：(1)乡镇是国家的最基层政权，最接近于人民群众，理应做到其权力直接来自于人民群众，才能保证它们真正为人民群众提供满意的服务。(2)乡镇自治有着悠久的历史传统。中国历代统治者基本上都只将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治。(3)只有实行乡镇自治，才能彻底消除对上负责而不对下负责，防止滥用权力。可以从根本上解决乡村干群、政群的紧张、冲突问题，大大缓和农村的社会矛盾，从而有利于农村社会的政治稳定。(4)如今许多国家也都实行地方自治，基层政权更是如此。甚至一些经济落后的发展中国家也大体采用这一模式。 (三)在不改变乡镇作为农村基层政权组织的情况下，实行乡镇有限自治 依据“国

11、家的权力来源于人民”的宪法原则，乡镇政府由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督。同时，乡镇政府在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权。这实际是一种体制内的民主改革形式。实行乡镇有限自治的主要理由是，缺乏实行“乡镇自治”的社会、经济和政治基础。三、乡镇基层政权组织改革的基本方向 (一)推进农村基层政权组织的改革，是从根本上保证农村税费改革顺利进行的必然要求 农村税费改革的确减轻了农民的负担，但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也减少了乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾。因此，必须进行乡镇政府改革，从而削减乡镇财政支出。这既是农村税费改革的必然要求，也是农村税费改革取得成功的重要

12、保证之一。从这个意义上来说，农村税费改革不仅是农村税费体制自身的改革，它还涉及到农村基层政治结构的转型等一系列社会、政治领域的改革。其实质是要改革农村不适应生产力发展的上层建筑的某些环节，否则农民负担就不能得到彻底解决。 (二)精兵简政，转换职能，是农村基层政权组织改革的根本方向 乡镇政府改革的目标应区分长期目标和近期目标。就近期目标而言，改革首先要解决精简机构数量、有效杜绝人员膨胀和切实转变基层政府职能等问题。 1精简机构数量和人员。降低政府运转成本 基层政府规模必须与农民供养能力和中央财政承受能力相适应。要根据乡的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，对现有的乡级政

13、府机构该减的减，该并的并，而不应该简单地强求上下对口。 2在精简乡镇政府时，将其财权统一上收 1980年代中期开始在全国普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡(镇)财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金组成”，使得乡镇有了财政自主权，这实际上是国家把财政包袱甩给了地方，也为乡镇机构的膨胀提供了重要条件。在机构越来越膨胀、财政越来越人不敷出的情况下，乡镇政府就随心所欲巧立名目，向农民摊派，或自行大规模举债。从实际运行看，乡镇政府财政预算徒有虚名，特别是支出预算几乎没有任何约束力。乡镇缺乏建立一级完全政府的财力，适时取乡镇财政可以堵塞乡镇政府存在的自我膨胀机制。 3撤并乡镇 实践上，撤并一些管辖

14、范围较小而机构设置以及人员配置没有多大差别的乡镇是可行的，还可以撤并一些地方在县乡之间或者乡村之间的派出机构，从总量上减少乡镇工作人员，完全可以改变根据行政区域设置农技站方式，将几个乡镇的农技站合并起来。 4转变基层政府职能，造福于民 这是推进农村基层政权组织改革的根本目的。要按照公共财政的要求框定政府职责，让乡政府从生产经营活动中退出，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局。必须实行政企分开，政社分开，还权与企业，还权与社会。乡镇基层政权组织改革必须保证能够满足农民对基本公共产品的需求，必须为农民提供行政、科技、卫生等方面的服务。必须改革农村公共品供给制度，教育等农村公共品的供给主要由

15、中央和地方政府共同负责。小型的公共品供给应由全体农民采取“一事一议”的方式表决决定。 5就长期目标而言，把乡镇政府转变为县政府派出机构确实是一种合理的选择 随着乡镇教育职能上划县里，乡镇事务所剩不多，乡镇政府职能越来越弱化，可以把撤销乡镇级政府或实行乡镇自治作为一种选择进行研究和探索。 (三)强化权力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容 实际上我国现阶段的乡镇政权建设也已出现许多扩大乡镇民主的尝试，如推行政务公开，增强乡镇工作的透明度；完善乡镇长选举制度；扩大乡镇层面的党内民主和强化乡镇人大的监督功能等。在目前乡镇民主建设中，除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主

16、并加强乡人大的监督作用外，更重要地是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。这是解决前述乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的举措。乡镇由县级政府的派出机构，逐渐转变为乡镇自治是农村政治体制改革的重要方向。当然，乡镇党委书记的选举与乡镇长的直接选举可以有所区别，乡镇党委书记可以仅由乡镇全体党员直接选举产生。 (四)优化政府体制和财政体制是乡镇基层政权组织改革的重要条件 农民负担重，原因是多方面的。除了乡镇基层政府机构膨胀外，农民负担还与整个政府体制和财政体制有关。 1目前县级机构膨胀也不亚于乡镇政府机构。单纯精简乡镇机构是远远不够的，必须将乡镇政府机构改革与调整政府的行政构

17、架进行通盘考虑 从县乡机构人员增长趋势看，主要问题是发生在县直的事业单位。事业单位人员急剧增加的原因包括：历史上每次机构改革为了控制行政编制，基本上是将缩减的人员留在了所属部门的事业单位；某些依然具有宏观综合性行政管理职能的部门具有一定行政执法权，就往往能找到财源，有了“养人”的资本，它们所属的事业单位成为人员机构膨胀的“增长点”。此外是要求机构上下级对口。对乡镇而言，与上级对口的部门往往成为最有条件膨胀人员的地方。世界上绝大多数规模较大的国家都是三级政府的框架设置，而我国目前的五级政府构架在世界上是独一无二的。 2农民负担重，除了机构膨胀外，还与财政体制不完善有关，必须在维持中央与地方分税制财政体制总体框架不变的基础上，进一步完善现行分税制财政体制 1994年开始实施分税制财政体制，总体是成功的。但年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对县乡财力再次进行集中。从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。县乡政府争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政