PPP项目绩效考核政策梳理

1、PPP项目绩效考核政策梳理通过对PPP绩效考核的意义的初步探讨，无论是从顺应国家财政预算制度改革层面，还是从规范项目运作、项目付费依据角度，PPP项目绩效考核都显得尤为重要。而随着越来越多的PPP项目进入执行阶段，PPP项目在绩效考核上 暴露出诸多问题，亟需完善绩效考核制度来规范PPP项目绩效管理。本文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，探讨了现有政策中对PPP绩效考核各个阶 段的要求，从而针对政策的不足之处，并结合前文绩效考核在实操中存在的问题， 对PPP绩效管理提出了合理建议。一、PPP绩效考核的相关政策近年来，国家出台的众多PPP相关政策规章和实施细则中，都会提及到PPP项 目绩效考核

2、的问题，如：财金201692号文、发改投资20162231号文、财金 201776号文，财办经201792号文等，强调了建立PPP项目绩效考核机制的 重要性，需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合PPP项目全过程推进特点，构建PPP项目的绩效评价体系和操作办法。现有主要相关政 策如下：项目阶段准备阶段执行阶段移交阶段国务院办公厅关于政府向 社会力量购买服务的指导 恿见国办发(2013) 96 号)建立健全考垓评审机制，V 半二-V - 度编制购买服务预算 和选择政府购买服务 承接主体的重更黃考 依据财政部关于推广运用政府 和社会贵本合作模式有关 间題的通知：M财金(2014) 7

3、6号)肘政补吐萼以项目运 营绩效评价结果为侬 据*绩效评价绪果应依法 对外公开”接受社令监 督¥根据评价结果，依据合 同约定对价格咸补贴 等进行週整对政部关亍印发u政府和 社会资本合作模式操作指 南(试行)A的通知3(财金(2014) 113 号)頊目实施机构定期监 测项目产出绩效指标； 政府有支付义务的应 按照实际绩效进行支 ft；进行绩效评价并公开 评价结果*评价结果作 为决策卷考侬摇财政部关于規范政府和社 会瓷本合作合同借理工作 的通知(耐金(20J4) 156 号)PPP项目今同丰 应规定绩魏监测 和质量控制等义 务，还应保证政 府方合理的监督 权和介入权国家发展改革委关于开

4、展 联府和社会资本合作的指 导意见(发改投资(20)4) 2724 号)鼓励推进第三方评价， 评价结果向社会公示. 作为价赛标准、财政补 贴以反合作期限尊调 整的拳考依据项§实施结束 后.进行后评 价.评价结杲柞 为克善PPP模 式制度体系的 參萼依据国务院办公厅转发财政部 发堰改革委人民银行去于 在公共股务领域推广政府 和社会资本合作模式指导 意见的通知(国办发(2015) 42 号、建立综合性评价 体系.楚立全生 命周期绩效管理机制精品资料粋政府付费、使用者付 費与绩效评价挂钩，并 将绩效评价结杲作为 调价的蟹要依据顼吕阶段准备阶段执行阶段移交阶段基础设诫和公用寧业特 许轻營管理

5、办法（2015年 第2,号令实施机枸定期进行益测 分析与绩数评价.并建 立调价机制。将社会公 众髯见作为监测分析和 绩效评价的重要內容財政部关于在公共照务 领域深入推迸敢府和社会 资本合作工作的盘知（财 金（2016） 90 号）加强项目全生命周期的 合同晨妁管理，确保政 府和社会资本双方权利 义务对等，政府支出贵 任与公共凰务餞效挂钩政府和社会资*合作项 目财政管理暂秆办法（M 金（2016） 92 号）约定项目具体 产出标准和蜒 效考核指标明 确项目付费易 绩效评价鑰果 挂钩对绩妓目标运行情况进 行跟踪管理和定期检 查.并开展中期绩效评 估:对于运管阶段形成的 PPP项目的成本St测和 绮

6、效讦结果itfi 一厂国家发展改革姿关于印 发u传统基础设施领域实 施政府和杜会资本合作项 目工作导则的通知（发 改投资（2016） 2231号）PPP项目合同 中应包含PPP 项目运营脱务 缱效标准。ft据PFP项目合同一：. 定*定期对项目运营服 齐进行绩效评价F绩效 评价结杲作为项目回报 的依据；进行申期评牯，及时发 现存在的问题，制订应 对措施项目移交完成 后*幵展PPP项 目后评价*评价 结杲应及时反馈 给项目利益相关 方并公开农财政部办公斤芸于规范 改府和社会资本合作（PPP）综合倍息平台项目 库管理的通知（财办金2017） 92 号未建盡按敦付 费机制不得入 库«財政部

7、关于进一步加强 改府和社会费本合作（PPP）示茜顶目规范管理 的通知（财金201（554）落实中长期财 政规划和年度 预算安排*加强 项目嬪效*«.落实按效付赛 机制加强运行情况监测a及 対更新PPP项目悟息.实时监测项目运行情 况*合同履行情况和项 目公司财务状况.强化 凤险预警与早期防控表 1-1 PPP 绩效考核相关政策二、PPP 绩效考核政策解读这些政策对 PPP 项目绩效考核都做出了一些要求， 提出将绩效考核纳入 PPP 项 目合同作为履约条款，将 PPP 项目产出说明与绩效要求相关联，并要求财政支 出责任与绩效考核结果挂钩， 但是更为细化的操作办法尚未出台， 多为停留在强

8、 调重要性、 必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面， 以下将对相关政策进行 简要梳理：（一）准备阶段国办发 2013 96号、国办发 2015 42号、财金 201692号、发改投资 2016 2231 号、财办金 2017 92号、财金 201854 等提到了项目准备 阶段绩效考核的要求， 其中国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导 意见（国办发 2013 96 号）要求“建立健全由购买主体、服务对象及第三方 组成的综合性评审机制， 对购买服务项目数量、 质量和资金使用绩效等进行考核 评价”, 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金2016 92 号）规定，在 PPP 项目合同

9、审核时，应将“约定项目具体产出标准和绩效考核指标， 明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容，财政部办公厅关于规 范政府和社会资本合作 （PPP ）综合信息平台项目库管理的通知 （财办金2017 92 号）规定未建立按效付费机制不得入库。综合来看， 相关政策针对准备阶段提出的绩效考核要求为项目启动前， 在合同中 要应约定项目具体产出标准和绩效考核指标， 建立事前设定绩效目标、 事中进行 绩效跟踪、 事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制， 但是考核体系的具体 要求并未说明（二）执行阶段国办发 201396号、财金 2014 76 号、财金 2014113号、发改投资 20142724

10、号、财金 201692号、发改投资 20162231 号等都对执行 阶段的绩效考核提出要求， 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关 问题的通知（财金 2014 76 号）中规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结 果为依据”，“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价 结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整， 激励社会资本通过管理创新、 技 术创新提高公共服务质量。” 财政部关于印发 政府和社会资本合作模式操作 指南（试行） 的通知 （财金 2014 113 号）规定“项目实施机构应根据项目 合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务， 定期监测项目产出绩效指标。 财

11、政部关于进一步加强政府和社会资本合作 （PPP ）示范项目规范管理的通知 （财金2018 54）提出要 “加强运行情况监测。及时更新 PPP 项目开发目录、 财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预 算执行等信息， 实时监测项目运行情况、 合同履行情况和项目公司财务状况， 强 化风险预警与早期防控”。 通过梳理政策，对项目实施过程中的要求大体可以总结为：1、需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续 性等方面进行综合评价， 作为项目建设期和运营期的全流程过程绩效监测的主要 内容；2、此外，应适时进行中期评估， 及时发现存在的问题， 制订应对

12、措施予以纠偏， 政府方在此过程中要不断完善相关制度；3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩，绩效评价结果是项目公司 取得项目回报的依据。同时，由于发布政策的部门不同、 针对的主要方向和重点不同， 对于绩效考核的 监管内容都比较碎片化， 例如中期考核、 绩效检测等要求， 并未统一的系统化规 定。有些政策提到要根据绩效考核进行调价， 还有政策要求将社会公众意见作为 监测分析和绩效评价的重要内容，这些要求都是碎片化地在各个政策中体现。 还存在一些政策存在冲突的情况。 例如项目监测的时间上不一致， 财金2014 113 号要求在执行阶段，“定期”监测项目产出绩效指标，而财金 2018 54 提

13、 出要“实时”监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，项目在实施 过程中在哪个时间点监测就成为了一个问题。还存在考核主体不一致的情况。 发改投资 2014 2724 号规定“鼓励推进第三方 评价，对公共产品和服务的数量、 质量以及资金使用效率等方面进行综合评价” ， 财金 2016 92号规定，在项目财政预算管理过程中，“ PPP 项目绩效运行监 控由各级财政部门应当会同行业主管部门开展”，“第三方专业机构可以提出评价 意见”，发改投资2016 2231 号规定“项目实施机构应会同行业主管部门，定 期对项目运营服务进行绩效评价，另外自行组织或委托第三方专业机构对项目 进行中期评估&#

14、39;”，到底谁作为主体进行绩效考核，第三方机构是作为主要参与者 还是提供意见，这都是需要进一步明确的。（三）移交阶段发改投资 20142724 号、财金 2016 92 号、发改投资 2016 2231 号对 项目移交阶段绩效考核提出了相关要求。 发改投资2014 2724 号提出“项目实 施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结 果作为完善ppp模式制度体系的参考依据。”发改投资20162231号要求“项 目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展 PPP项目后评价，对PPP项目全 生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项 目利益相

15、关方，并按有关规定公开”。对移交阶段的政策要求可以概括为项目实施结束后，需要对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，同样，这些政策也只是提出“绩效考核后评 价”这样一个要求，但是如何实施政策中并未提及。前文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，总结了现有政策中对PPP绩 效考核准备阶段、执行阶段、移交阶段三个阶段的相关要求。但是更为细化的操 作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框 架层面。本文针对PPP绩效考核政策的不足之处，并结合绩效考核在实操中存 在的问题，对PPP绩效管理提出了合理建议。三、当前PPP绩效考核相关政策的问题根据前文对现有PPP绩

16、效考核相关政策的梳理，可以看出当前 ppp项目绩 效考核政策存在以下问题：（一）缺乏PPP项目绩效评价的顶层设计虽然陆续出台的各项政策中有不少提到了与绩效考核相关的内容， 但是目前 尚未出台PPP绩效评价顶层设计进行标准化指导，也没有就PPP绩效评价的程 序、主体、目标、指标设置、组织实施、监督管理、结果运用等方面制定相应的 办法和实施细则（二）PPP 绩效考核体系缺乏系统性 目前每个政策中对绩效考核的要求并未统一， 有的要求也过于笼统， 评价体 系设计碎片化、 缺乏完整性。 考核主体如何确定， 考核时间是实施监测还是定期 监测，以及针对项目处于不同阶段， 绩效评价的目标和指标都是差异化的，

17、当前 政策都过于笼统，没有系统化的考核体系。（三）缺乏明确的 PPP 绩效评价主体当前关于 PPP 项目绩效考核评价主体，政策中存在规定不明或有所冲突的 问题，到底是由哪个部门作为绩效考核的牵头部门， 由谁来具体实施， 第三方机 构是作为主要参与者还是只负责提供意见。 专业的考核方法和明确的职责分工是 PPP 绩效考核有效实施的前提， 而这些政策的空白必然会影响 PPP 绩效考核的 科学性和规范性。四、ppp绩效考核发展实施的建议基于 PPP 绩效考核政策的现状及问题分析， 对 PPP 项目绩效评价的发展提 出如下建议：（一）加快出台 ppp 项目绩效考核顶层设计加快出台系统化的 ppp 项目

18、绩效考核管理规范， 确立绩效考核工作在 ppp 项目全生命周期中的重要地位，给予标准化指导，明确绩效考核的程序、目标、 指标设置的要求等，细化绩效考核管理，从而提高 ppp 绩效考核的有效性，最 后达到通过绩效考核提高项目服务效率和质量的目的。（二）积极引入第三方绩效评估机构，量身定制绩效考核方案在没有对项目绩效考核的可操作性进行必要的分析前， 实施机构、 财政部门 不能盲目地开始绩效考核。 由于政府方人员有限、 专业能力不足等原因， 相应的 绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成， 为了保证绩效考核的作用， 建 议引入专业的第三方评价机构， 结合绩效考核顶层设计及项目具体情况， 形成符 合自身特点的绩效考核实施方案，使方案更具有实用性和适用性，而不是流 于形式，这部分内容也将在后续研究中展现。同时，引入第三方专业机构开展评价工作并确保其独立性， 既可以解决财政 部门和行业主管部门开展评价的客观性与公信力不