有关我国电力工业存在的若干问题的分析及对策研究

1、有关我国电力工业存在的若干问题的分析及对策研究    有关我国电力工业存在的若干问题的分析及对策研究摘要:文章在对我国电力工业体制改革是渐进式变革界定的基础上,分析了现行体制改革中如何解决规制侵占及行业租等方面的问题,并从中得出了我国电力工业体制改革进一步发展的原则。关键词:制度变迁 市场选择 规制20世纪80年代以来,电力工业的改革已经成为一种世界趋势,其目的是直接建立一个开放的电力市场。我国经过十几年的摸索,也取得了一定的发展,尤其是最近几年,电力制约国民经济发展的瓶颈已经基本解除,但也出现了一些问题,主要表现为规制侵占和行业租的存在。本文从新制度经

2、济学的角度出发给予解释,同时提出我国电力工业体制改革下一步发展的原则。一、我国电力工业体制的改革历程从制度变迁的角度分析,我国电力工业体制的改革大致可分为三个阶段:第一阶段从20世纪80年代开始至1997年,其主要的目标是将电力市场向所有投资者开放,尽量开辟多渠道资金来源,减弱中央统一办电的局面。从1997年起,电力工业进入第二阶段的改革,这一时期的改革是以政府机构的改革和产业、企业组织结构的深度调整为特征。政府为充分发挥竞争性电力市场对资源的配置优势,从当前开始,正酝酿着一场新的重大改革方案,其核心内容就是要破除垄断,建立真正的电力市场,这也是我们要讨论的第三阶段的改革。这一阶段改革的基本思

3、路是:厂网分开、产权重组、输配分离、完善法律、强化结构、配套实施、稳步推进。计划用10年时间,在全国范围内建立一个与社会主义市场经济相适应的电力体制框架。改革的内容是:在发电侧,实行市场经济的办法,让用户有权选择发电厂;在输电侧,有权保持独立经营,形成适合我国发电现状的若干区域电力市场;政府对电力的主要管理是电网调度、维护市场的公平竞争。与以上两个阶段相比,这一阶段基本上实现了符合电力市场的较完全的充分竞争。如果说第一个阶段是渐进化开始的话,则第二个阶段属于渐进化的发展阶段,那么第三个阶段则是渐进化的深化阶段,以上三个阶段,共同构成了电力体制变迁的演化过程。二、非正式契约:规制侵占和行业租问题

4、的分析及对策规制侵占是制度变迁理论中一个非常重要问题。按照契约理论,制度安排所决定的是交易双方在实现契约时的行为方式、利益格局及相互关系等方面的规则。制度市场化变迁是通过将契约交易的计划性规则改变为市场性规则来完成的,因此必须对现存利益格局做整体性的调整。而这种调整,往往会造成现有企业资产的极大浪费,例如,美国1978年的公共事业规制政策法和1982年新能源政策法的颁布实施使原来整合经营的电力公司在发电方面形成约200亿美元的搁置,这种搁置不是企业自己经营决策失误造成的,而是政府改变规制合约造成的,我们把这种问题称为规制侵占。如何解决规制侵占问题呢?笔者认为,决策者应通过一系列具有市场性的手段

5、来弥补由于契约改变所造成的资产损失,使电力机构不仅仅具有经营性、战略性风险,还应有获取市场变迁的动力,以实现引导其制度变迁的目的。如果说市场性契约规则是“正式的契约安排”,那么这种决策者通过具有市场性的程度或手段带来的契约安排,就具有明显的“非正式”性。目前,在我国发电侧市场化改革也产生了同样的问题。例如二滩水电站的电价是以偿还银行贷款计划和上网电量为基础的,如果现在竞价上网,则必将对电厂的维持产生极大的影响,而这类电厂在我国还有很多。因此,从实际情况分析,发电侧的市场竞争所产生的规制侵占必将遭到各方面强有力的抵制。从目前全国六个试点城市看,发电侧通过竞争分配的发电量一般只有全部发电量的10%

6、20%,而且严格地讲,这10%20%的发电量也不是通过价格竞争来配置的,而是按照机组利用小时标准来配置的。由于规制侵占严重,1997年就已开始的发电侧市场竞争改革实际上并没有真正展开。如果作进一步的分析,我们还会发现,规制侵占也将会使市场竞争陷入一种难以自拔的困境中。如果强制进行竞价上网,集资电厂一方面在还本付息时存在上述的规制侵占问题,另一方面在完成还本付息后又会产生缺乏规制的问题。因为集资电厂的电价在补偿完固定资产投资后其成本将会大幅度下降,从而在市场获得不该有的价格竞争优势。因此,对占总量近一半的集资办电形成的发电企业的规制不管怎样做都是困难的,正是这种困难而不是其他原因极大地影响了目前

7、发电侧竞价上网的改革。与规制侵占相对应的是行业租的存在。我们知道,电力企业作为整个地区经济运行的动力提供者具有无限大的后向联系效应,因此,政府一般不会轻易让资不抵债的电力公司破产的,在电力公司存在困难时,通常都给以某种补贴或调整规制政策以使其生存下去。由于这种补贴或调整规制政策起因于行业特性,我们把这种补贴称为行业租。美国加州发生电力危机时政府所采取的处理办法鲜明地说明了这一点,为了解决停电问题,加州政府不得不动用几十亿美元的公共资金从批发商那里购买电力后再低价卖给供电公司,以至于考虑是否应该出资收购两大电力公司和电网,出现了私有化到自由化再到政府收购的反向循环。那么电力工业中的行业租又是如何

8、出现的呢?有学者认为这是由电力工业的生产技术特征和公用事业特性两个因素决定的,笔者同意这个观点。因为电力工业中的发、输、配、售电业务本来就是一个连续的整体,各组成部分影响复杂,没有替代性。纵向分割其实只是在概念上将它们分开,并不能产生竞争;横向分割或许有产生局部的市场竞争,但这种分割会破坏电力经营过程中的连续性和整体性;如强制分割,则个别或局部事故会引起电网中类似“蝴蝶效应”的反应,导致整个电网崩溃。所以茅于轼认为电力工业的市场化改革“无解”,实际上就是对这种租的存在以及引起的反应的另一种表述。因为行业租的存在,使得我国电力工业的市场化改革宜采用相对保守的方案。目前政府在电力工业改革中所表现出

9、来的犹豫实际上就是对行业租的自觉和权衡过程的反应。根据新规制经济学理论,效率和公平(减少行业租)并不是两个独立的目标,两者之间存在一种权衡关系。虽然低激励强度对应着低效率,但却有利于减少行业租,避免电力企业以增加社会成本如停电的方式为代价进行敲竹杠。三、市场收益:对制度变迁过程中的规制侵占和行业租问题解决的进一步分析当然,电力工业体制改革中规制侵占和行业租问题解决也并不是一帆风顺的,因为制度变迁还要牵涉到利益调整的问题,如解决不当,必对制度变迁的过程产生抑制作用,因此各国在解决这样的问题时,往往都从受约束最小的地方着手。那么我国的电力工业市场化改革究竟如何展开呢?目前有三种观点:第一种观点认为应先从发电侧开始。国家电力公司的成立实际上主是这种思想的体现,我国的渐进式改革也是这个思想为基础的。但这种改革与我国目前的价格体制并不相容。我们知道,在电